II. INTRODUCTION : JEAN-MARIE BOCKEL , PRÉSIDENT DE LA DÉLÉGATION SÉNATORIALE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À LA DÉCENTRALISATION
Merci cher Professeur. Je m'associe bien sûr à vos remerciements à tous les intervenants et participants à ce colloque.
Monsieur le Ministre, cher Dominique Bussereau, chers collègues Sénateurs et Sénatrices, Mesdames et Messieurs,
Permettez-moi de dire à Dominique Bussereau que je ne peux m'empêcher, chaque fois que je le rencontre, de me souvenir du colloque très sérieux auquel nous avons participé ensemble à l'Assemblée nationale, il y a une vingtaine d'années, sous l'égide de l'Amicale des députés tintinophiles qu'il présidait, sur le thème « Tintin est-il de droite ou de gauche ? ». Nous avons d'ailleurs dû changer de salle à plusieurs reprises, tant le nombre de participants augmentait d'heure en heure. Il faut être très sérieux mais éviter de se prendre au sérieux, y compris sur les sujets les plus austères. C'est une leçon que Dominique m'a donnée en permanence.
Ce colloque constitue une démarche inédite de collaboration entre Sciences Po et notre Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, sur un sujet d'intérêt commun. L'an dernier, pour la première de ces collaborations, le colloque avait eu lieu à Sciences Po. Il est heureux que cette démarche, qui ne peut être que féconde, se pérennise. Elle nous permet, dans la mise en oeuvre de notre mission d'évaluation des politiques publiques qui touchent aux collectivités, la mobilisation d'une expertise universitaire approfondie. J'y crois beaucoup. Il y a le terrain, le vécu. La capacité à prendre du recul, de la hauteur, est importante également. Je crois que c'est important pour les élus aussi. Cela nourrit vos travaux. Il n'est pas simple d'emblée de s'engager dans cette démarche. Une fois qu'on s'y engage, on en retire beaucoup de satisfaction. C'est un complément important aux sources et démarches « classiques » d'information telles que les auditions et les visites de terrain. Nous organisions hier encore des auditions d'associations d'élus, dont certains représentants sont présents aujourd'hui aussi.
Nous avons acquis, au fil des thématiques sur lesquelles nous avons travaillé, l'habitude, sur des thèmes souvent délicats, de nous baser sur un travail de questionnaire -ce qui n'est pas un sondage. Cette méthode fonctionne notamment parce qu'elle est relayée par les associations d'élus, ce qui donne une crédibilité à la démarche et permet de toucher les « bonnes » personnes dans le cadre idoine. Nous avons procédé de la sorte sur un gros travail engagé, à la demande du président Larcher, sur la simplification des normes - serpent de mer auquel nous continuons de travailler - ainsi que sur la question des pistes de simplification du droit de l'urbanisme.
Je pense aussi au rôle des collectivités en matière de prévention de la radicalisation. Là aussi, nous avons fait des propositions qui ont d'ailleurs été reprises quasi-intégralement lors de l'intervention du Premier ministre à Lille, il y a quelques jours. C'est passé relativement inaperçu mais nous nous sommes sentis utiles, en notre for intérieur, sur un sujet important. Je pourrais également évoquer un travail en cours, qui va bientôt se conclure, sur la revitalisation des centres-villes, en lien avec la Délégation aux entreprises, ou encore la situation des élus locaux et de leur statut. Là aussi, nous avons élaboré un questionnaire dont les retours éclairent nos travaux.
Interroger les élus sur les dynamiques de contractualisation entre collectivités représentait un pas en avant, s'agissant d'un sujet à la fois austère et technique. Construire un questionnaire clair, auquel on ait envie de répondre, sur un tel sujet, constituait une gageure. Nous avons ciblé nos questions sur les contrats visant à préserver l'équilibre territorial, d'une part, et les contrats de mutualisation, d'autre part.
Les contrats visant à préserver l'équilibre territorial constituent un enjeu fort de la période à venir en matière d'aménagement et d'équité entre territoires. Chacun voit les débats qui se développent sur la fracture des territoires, les territoires déclassés ou la France rurale, laquelle a l'impression que l'émergence de la France des métropoles délaisse des enjeux et difficultés qui lui sont propres.
Quant aux contrats de mutualisation, je pourrais, en tant qu'ancien maire et président d'agglomération qui fut l'un des pionniers en la matière, vous en entretenir longuement. On se lance généralement dans ce type de démarche avec des soucis d'économies et de meilleur travail en commun autour de stratégies partagées. On se rend compte, au fil de ce travail, que le diable est dans les détails, que les économies prennent parfois la forme de dépenses supplémentaires et qu'il s'agit d'un chemin nécessaire mais semé d'embûches. Il faut donc y travailler et les contrats de mutualisation constituent une façon de préparer la démarche en essayant de réduire la part d'imprévu.
Nous avons recueilli mille réponses. C'est beaucoup, pour un tel questionnaire. Comme souvent, les répondants sont principalement des élus municipaux et intercommunaux, dans une moindre mesure départementaux. Parmi les élus communaux, ce sont environ pour un tiers des élus de communes de moins de 500 habitants, pour un quart des élus de communes de 500 à 1 000 habitants et pour un petit tiers des élus de communes de 1 000 à 10 000 habitants. Nous avons donc touché essentiellement les élus de bourgs, de villes moyennes et de petites communes, qui se sentent les premiers concernés. Pour avoir présidé France Urbaine, j'ai pu constater que les approches et les outils d'analyse n'étaient pas tout à fait les mêmes selon les strates de collectivités.
S'agissant des intercommunalités, dans près de la moitié des cas, les élus ayant répondu exercent dans des groupements de taille moyenne (15 000 à 50 000 habitants) et, dans 17 % des cas, dans des groupements représentant moins de 15 000 habitats. Toutes les régions sont représentées avec, par ordre décroissant, la Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie et Grand-Est. Nous avons reçu peu de réponses des territoires ultramarins, ce qui était déjà le cas lors du travail que nous avions réalisé sur le statut de l'élu. Cela doit nous interpeller. J'en profite pour saluer Philippe Lutton et Marc Le Dorh, nos collaborateurs de la délégation. Nous aurons intérêt à nous rapprocher de la Délégation à l'outre-mer. Il n'est pas normal que nous ayons si peu de réponses venant des élus ultramarins.
Nous avons donc tout de même un panel assez représentatif. Nombreux sont les élus qui ne connaissent pas cette forme de contractualisation, et ne la pratiquent donc pas non plus. Lorsqu'ils le font, c'est généralement sous l'impulsion des communautés de communes. Lorsqu'ils sont engagés dans des contrats, généralement de ruralité ou de territoire, ils indiquent qu'ils étaient avant tout à la recherche de moyens pour l'aménagement de leur territoire, le développement de son attractivité, le cofinancement de politiques publiques, la redynamisation des bourgs-centres. En creux, la réduction des coûts, la protection de l'environnement ou le développement d'une offre culturelle, n'apparaissent pas encore comme des priorités.
Ces élus ne sont satisfaits de ces expériences de contractualisation qu'à hauteur de 21 %, généralement parce qu'elle leur a offert des ressources complémentaires, et leur a permis de financer avec souplesse certains investissements. Reconnaissons que ces contrats sont récents, la plupart du temps, et qu'il est difficile de peser leur véritable impact à ce stade.
Deux points de vigilance se font jour pour l'avenir. En premier lieu, la moitié des répondants n'ont pas été satisfaits par la concertation qui a précédé la signature du contrat. Par ailleurs, le manque d'équité et d'équilibre entre les collectivités, singulièrement entre les communes-centres et les autres, est souvent pointé. Je l'ai senti dans une agglomération dont faisaient partie des communes de moins de 1 000 habitants. Au fil des mois, j'ai perçu, même dans une agglomération que je pensais bien structurée, à l'écoute, une dégradation du regard. Il y a là un sujet de fond.
Le rôle de l'État est vivement critiqué. L'État est absent et ne joue qu'un faible rôle d'impulsion aux yeux des répondants. Nous avons entendu cette critique à maintes reprises. Il apparaît aussi de plus en plus distant des préoccupations des collectivités locales. Nous avons à plusieurs reprises travaillé, au sein de la Délégation, sur cette question et constaté la prégnance de cette critique. Je pense notamment à un rapport d'Éric Doligé et de Marie-Françoise Perol-Dumont, en 2016 ( « Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités » ), qui notait ce paradoxe d'un État à la fois de plus en plus interventionniste et de moins en moins engagé auprès des collectivités.
En matière de contractualisation pour la mutualisation de service, une minorité d'élus se sent concernée par ce type de contractualisation. 64 % des communes affirment ne pas y recourir. Ce chiffre est de 56 % pour les intercommunalités. L'absence de contrat est généralement imputable à un manque de volonté et d'initiative, mais aussi parfois le signe d'une défiance vis-à-vis de son impact potentiel, soit qu'elle soit risque de ne pas profiter également à tous les partenaires, soit qu'elle soit vue comme n'induisant pas de réelle réduction des coûts. Il y a eu de multiples exemples pointant cette dérive, en particulier à travers les travaux des chambres régionales de la Cour des Comptes. Seul le quart des élus engagés dans de tels contrats en sont satisfaits, d'après ce questionnaire. Cette satisfaction découle alors notamment des économies d'échelle reconnues dans un certain nombre de situations et des décloisonnements de services rendus possibles. Pour ceux qui le vivent, ce qui fut mon cas, c'est un aspect extrêmement important.
En revanche, les critiques sont vives quant à la faiblesse des économies obtenues, voire quant à l'augmentation des coûts qui peut en résulter. Elles ne le sont pas moins à l'encontre des mutualisations réalisées à marche forcée, ne permettant pas de faire émerger des stratégies partagées. Ceci va à mon avis de pair avec la perception d'un travail réalisé également à marche forcée, concernant les regroupements d'intercommunalités, à deux reprises, à deux ou trois ans d'intervalle. On n'a pas le temps de souffler. Ce sont des démarches que je considère comme utiles, voire nécessaires au regard de la carte française des intercommunalités. Cependant, comme le disait Napoléon, la guerre est un art simple, tout d'exécution. Il arrive que les torts soient partagés. La perception, en tout cas, demeure et ne favorise pas l'instauration d'un climat de confiance pourtant nécessaire. Il faut souvent des années pour bâtir cette confiance - alors qu'elle se délite parfois beaucoup plus vite. Lorsqu'elle n'est pas là, on bâtit souvent sur du sable, ce que l'on peut ensuite payer pendant longtemps.
Enfin, lorsque mutualisation il y a, son contenu, concernant les services en jeu, apparaît assez vague. Les rares réponses du questionnaire évoquent prioritairement les services techniques, les ressources humaines, l'informatique, les services financiers.
Cette présentation n'est ni exhaustive ni représentative de la situation de tous les territoires, mais suscite quelques interrogations cruciales et ouvre autant de pistes de travail. Tout d'abord, il faut apprendre à mieux gérer la contradiction latente entre, d'un côté, une méconnaissance trop fréquente des outils juridiques ainsi que les difficultés manifestes d'appropriation et, d'autre part, la souplesse utile qu'offre l'élargissement continu de la palette à la disposition des collectivités. Il existe des perspectives pouvant répondre à de vraies attentes mais le maniement de ces outils est complexe. Il n'existe pas encore de boîte à outils ni de savoir-faire. Cette question renvoie entre autres au rôle d'accompagnement de l'État, qui revient beaucoup dans les réponses des élus qui ont participé à l'enquête.
Les grandes intercommunalités sont moins confrontées à ce problème. Je puis en témoigner. Les plus petites et les petites communes, en revanche, ne peuvent se passer d'appui.
C'est d'ailleurs le sujet de l'équilibre, de l'équité et donc de la confiance entre collectivités au sein des intercommunalités qui est soulevé, ce qui rejoint une de nos préoccupations : la prise en compte des élus communaux au sein des intercommunalités. Nous allons y travailler, dès que nous aurons les moyens humains de le faire. Cela doit aussi à nous pousser à réfléchir à la conception de la compétence de « solidarité territoriale » dévolue aux départements.
Beaucoup, chez nous, pensent que les départements ne sont pas encore en voie d'évaporation et que nous en aurons besoin dans le temps long, quels que soient l'émergence des métropoles et des modes à géométrie variable à mettre en place suivant les territoires. Cette confiance passe par de vraies dynamiques de concertation, qui semblent encore peiner à former le socle de stratégie locale que nous souhaitons voir émerger dans notre pays.
On peut également se poser la question du rôle des régions, qui sont maintenant maîtresses d'oeuvre de schémas structurants mais sont encore, à cet égard, en phase d'apprentissage. Je parlais tout à l'heure de confiance et d'équilibre. Elles ont là un défi à relever.
Enfin, une quatrième piste se dessine : la tendance irrésistible à la différenciation territoriale se profile derrière la montée en puissance des outils de coopération entre les collectivités, parfois au détriment de la simplicité souhaitée par les élus dans tous les domaines. Nous étions hier, avec Dominique, présents à la réunion organisée à Matignon, préparatoire à la prochaine conférence nationale des territoires. Nous l'avions préparée de notre côté au Sénat. Un exposé y a été proposé sur la possible modification de la Constitution (articles 72 et 73) sur la thématique de la différenciation. Tous les élus locaux qui se sont exprimés (dont nous avons fait partie) ont fait part d'un avis favorable à cette démarche. Nous n'avons pas, en l'espèce, de droit à l'erreur. Il s'agit d'une piste intéressante. Si on l'aborde de manière brouillonne, sans avoir balisé le terrain, cela pourrait conduire à tuer une bonne idée, ce qui serait fort dommage.
À travers de colloque, c'est un début d'évaluation des lois MAPTAM et NOTRe que nous entreprenons avec Sciences Po. Nous nous inscrivons, cher Professeur Auby, dans une démarche au long cours, qui suscite manifestement l'intérêt, dans le monde universitaire, dans celui des élus et parmi les étudiants. Il nous appartient de faire en sorte qu'elle soit fructueuse. Je vous remercie et vous souhaite de bons travaux.