B. DES OBJECTIFS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL ET DES IMPÉRATIFS DIFFICILEMENT CONCILIABLES
1. Le loup : une espèce protégée à l'échelle européenne et nationale
La convention de Berne de 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, ratifiée par la France en 1989 13 ( * ) , assure la protection de certaines espèces de flore et de faune sauvages et de leurs habitats naturels. L' annexe II de ladite convention classe le loup ( canis lupus ) parmi les espèces strictement protégées car en voie d'extinction ou vulnérables. Toute forme de capture intentionnelle, de détention ou de mise à mort intentionnelle du loup est ainsi interdite.
Le Conseil d'État a néanmoins précisé que les stipulations des articles 6 et 9 de cette convention, relatives à la protection du loup et à ses dérogations, ne créent d'obligations qu'entre les États parties et ne produisent pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne 14 ( * ) .
Le loup est également une espèce d'intérêt communautaire, relevant de la directive européenne « Habitats, faune, flore » du 21 mai 1992 15 ( * ) et son annexe IV, transposée aux articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement 16 ( * ) . Il fait l'objet d'une protection stricte à ce titre.
En outre, plusieurs arrêtés ont inscrit le loup parmi les mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et interdisent sa destruction, sa capture ou son enlèvement, ainsi que toute perturbation intentionnelle dans son milieu naturel 17 ( * ) . La destruction illégale d'un loup est punie de deux ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende .
Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB) rappelle que la protection du loup se justifie au regard de sa contribution à l'enrichissement de la biodiversité : « les fonctions exercées par les grands carnivores et en particulier le loup ont été bien démontrées dans d'autres pays pour avoir des effets positifs en cascades sur les écosystèmes [...] L'impact négatif de l'absence de grands carnivores sur les forêts françaises a été abondamment documenté, avec par exemple dans les Vosges la nécessité d'enclore de jeunes plantations pour les protéger des cervidés trop abondants, ce qui a pour effet de restreindre encore plus les zones qui sont accessibles aux ongulés et donc d'accroître davantage leurs dégradations » 18 ( * ) .
2. Les dérogations prévues à la protection du loup
La protection du loup n'est pas absolue. En droit international, aux termes de l'article 9 de la Convention de Berne et, en droit européen, aux termes de l'article 16 de la directive « Habitats, faune, flore » , il est possible de déroger à la protection du loup sous réserve que trois conditions soient réunies :
- quand il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ;
- quand la dérogation ne nuit pas à la survie de l'espèce ;
- quand des dommages importants aux cultures ou à l'élevage sont constatés.
En droit français, l'article L. 411-2 du code de l'environnement dispose qu'une telle dérogation est possible pour « prévenir des dommages importants , notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ». L'application de cet article est aujourd'hui précisée par deux arrêtés :
- un arrêté « cadre » du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destructions peuvent être accordées par les préfets concernant le loup ;
- un arrêté « plafond » du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens dont la destruction est autorisée au niveau national. Ce plafond, fixé à 40 pour la période allant du 1 er janvier au 31 décembre, peut être révisé à la hausse en cours d'année, en fonction du bilan du suivi de la population de loups par l'ONCFS et des besoins constatés.
BILAN DES PRÉLÈVEMENTS EFFECTUÉS SUR LA POPULATION DE LOUPS EN FRANCE (2004-2017)
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Période |
Plafond (nombre de loups abattus) |
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2018 (1 er janvier - 31 décembre) |
40 ou 10 % de l'effectif de loup constaté au printemps |
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2017-2018 |
40 |
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2016-2017 |
40 |
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2015-2016 |
38 |
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2014-2015 |
36 |
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2013-2014 |
24 |
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2012-2013 |
11 |
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2011-2012 |
8 |
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2010-2011 |
6 |
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2009-2010 |
8 |
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2008-2009 |
6 |
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2007-2008 |
6 |
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2006-2007 |
6 |
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2005-2006 |
7 |
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2004 |
4 |
Depuis 2014, environ 30 loups sont abattus chaque année , 40 depuis 2017 . Les éleveurs peuvent être autorisés, par le préfet, à procéder à un effarouchement (visuel, olfactif, sonore, tir non létal). Enfin, le préfet peut autoriser chaque éleveur ou berger concerné à réaliser un tir de prélèvement pour une durée de six mois, ou à faire une battue administrative, aux termes de l'article L. 427-6 du code de l'environnement tel qu'il résulte de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt 19 ( * ) .
Cette loi a également prévu la possibilité, pour les préfets, de créer des zones de protection renforcée pour une durée d'un an, dans lesquelles un plafond de destruction est déterminé, dans le respect du plafond national, s'inspirant ainsi d'une proposition d'origine sénatoriale. En 2012, en effet, une proposition de loi a été déposée au Sénat par Alain Bertrand (RDSE - Lozère) et plusieurs de ses collègues visant à créer des « zones d'exclusion pour le loup », dans lesquelles leur destruction serait autorisée indépendamment du plafond national fixé. Ce texte a été transmis à l'Assemblée nationale en janvier 2013 puis redéposé le 6 juillet 2017 au début de la législature. Le dispositif des zones d'exclusion, devenues « zones de protection renforcée » après son examen par la commission du développement durable du Sénat en 2013 20 , a été repris a minima à l'article 44 de la loi du 13 octobre 2014 précitée.
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Proposition n° 3 : identifier les zones de présence et de répartition naturelle des loups et endiguer la progression du front de colonisation, en prévoyant une évolution du dispositif des zones de protection renforcée (ZPR). Il s'agit de tirer le juste parti de la présence du loup en France et de s'approcher au maximum d'une situation « 0 attaque ». La modernisation, au niveau législatif, du dispositif des ZPR pourrait prévoir l'exclusion des loups de certains espaces et l'absence de prise en compte, par le plafond national, des prélèvements réalisés dans ces espaces. Proposition n° 4 : reconnaître aux éleveurs un droit de légitime défense pour protéger leurs troupeaux en situation d'attaque. La procédure de gradation des tirs ne permet pas toujours de répondre à l'urgence, ce qui aboutit à des situations locales parfois ubuesques. Il convient désormais de consacrer ce droit de défense pour les éleveurs. |
3. Les aides à la protection des troupeaux et le dédommagement des attaques de loups
Pour la période 2013-2016, 15 % des territoires totalisent 60 % des attaques et 3 % des éleveurs subissent 30 % des attaques 20 ( * ) . L'État, à travers la coordination technique assurée par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes depuis 2004, intervient en soutien des éleveurs dont les troupeaux sont frappés par les loups selon deux modalités principales.
D'une part, à travers les aides à la protection des troupeaux (plus de 20 M€ par an, 85 % de la dépense publique liée au loup), financées par le ministère de l'Agriculture et de l'alimentation et l'Union européenne, à travers le Fonds européen pour le développement rural - FEADER - dans le cadre des programmes de développement rural régionaux du deuxième pilier de la Politique agricole commune (PAC). La protection des troupeaux est définie par l'arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'OPEDER 21 ( * ) . La Direction régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF) de la région Auvergne-Rhône-Alpes assure la coordination de ces mesures de protection.
D'autre part , l'État indemnise les dégâts causés par les grands prédateurs (près de 3 M€ par an, 15 % de la dépense publique liée au loup). Le système d'indemnisation répare les pertes directes (valeur de remplacement des animaux blessés ou disparus) et indirectes (pertes de production, stress provoqué) et est financé par le ministère de la Transition écologique et solidaire. Un constat est établi par un agent assermenté, dans un délai de quarante-huit heures après chaque attaque. Le doute doit profiter à l'éleveur et toutes les victimes de prédations pour lesquelles la responsabilité du loup n'est pas exclue sont indemnisées. La Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la région Auvergne-Rhône-Alpes a en charge la coordination de l'indemnisation de ces dommages.
Le système d'indemnisation des dégâts dus au loup a été mis en place dès 1993 et révisé en 2005, 2009 et 2011. Il est actuellement régi par une circulaire du 27 juillet 2011 , s'appliquant aux régions Auvergne, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes. Environ 88,7 % des constats sont indemnisés mais ce taux varie selon les départements.
Les services de l'État ont annoncé une refonte prochaine de ce dispositif d'indemnisation et la définition d'un cadre commun pour trois carnivores (ours, loup, lynx) . Cette annonce n'épuise pas la nécessité de faire remonter l'indemnisation des éleveurs dans l'ordonnancement juridique afin de la consolider. Il est à craindre que cette harmonisation des barèmes ne conduise à une baisse globale des indemnisations. En l'état actuel, votre rapporteur considère que ce projet est porteur de risques relatifs au respect des préjudices matériels et moraux des éleveurs et de la garantie d'une procédure contradictoire .
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Proposition n ° 5 : refondre le système d'indemnisation des éleveurs à un niveau législatif en y intégrant l'indemnisation des chiens de protection, pour assurer la rapidité des paiements ainsi que la juste reconnaissance des préjudices subis. La procédure d'indemnisation, actuellement fixée par circulaire, ne répond pas à l'exigence de garantie des droits des éleveurs. Elle peut même induire des ruptures d'égalité entre petits et grands élevages. Il est donc nécessaire de concevoir une procédure formalisée à un niveau législatif, qui précise l'accès de l'éleveur au dossier complet d'indemnisation, la recherche contradictoire d'indices génétiques, la transmission d'informations aux maires et la mention des notions de préjudices matériels et moraux. La prise en charge de l'équarrissage est également souhaitable. L'indemnisation des chiens de protection permettrait, en outre, de répondre à un angle mort actuel et apparaît justifiée compte tenu de leur coût d'acquisition élevé et des efforts importants que requiert leur éducation. |
4. L'agropastoralisme : un modèle économique et culturel
a) Une activité irremplaçable
Le pastoralisme, qui désigne l'ensemble des activités d'élevage qui valorisent les ressources fourragères des espaces naturels par le pâturage pour assurer l'alimentation des animaux, existe depuis des siècles et constitue autant une activité économique qu'une tradition culturelle et sociale .
La loi du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale 22 ( * ) , abrogée en 1992, avait fait de l'agropastoralisme un élément essentiel de l'entretien de la couverture végétale, des chemins et des murs de soutènement en montagne. Elle visait à lutter contre le morcellement des terres pour garantir le caractère extensif des pâturages et à encourager la création de structures locales permettant un développement favorable de l'économie montagnarde et du tourisme.
En contribuant à l'entretien des paysages et à l'attrait touristique des régions, le pastoralisme s'inscrit en cohérence avec les objectifs de préservation de l'environnement et de développement économique des zones peu industrialisées. La reconnaissance de la contribution des activités pastorales à la mise en valeur de la montagne est d'ailleurs inscrite aux articles L. 113-2 et suivants du code rural et de la pêche maritime .
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Les spécificités de l'agriculture montagnarde 23 ( * ) Une surface agricole étroite et un foncier rare En dépit des vastes espaces qu'ils offrent aux yeux, les massifs ne représentent, avec environ 4 millions d'hectares de surface agricole utile (SAU), que 13 % de la SAU nationale. En effet, les zones de montagne se caractérisent par l'importance des surfaces impropres à toute activité productive, des surfaces forestières et des parcours et terres collectives. De ce fait, en montagne, la SAU représente moins de 30 % du territoire, contre plus de 50 % en moyenne nationale. Bien sûr, ce taux varie beaucoup selon les massifs, de près de 50 % dans le Massif central, à 10 % dans les Alpes du Sud et en Corse. Cette étroitesse de la surface agricole utile est aggravée par le morcellement du foncier en multiples parcelles, généralement exiguës. Il en résulte des coûts d'acquisition des terres très élevés au regard de leur potentiel agronomique réel. L'augmentation du prix des terres en montagne s'explique aussi par la concurrence avec d'autres activités économiques dans les zones à fort potentiel touristique ou en voie de « rurbanisation ». Cette pression foncière exercée sur les terres agricoles est renforcée par les contraintes du relief, qui conduisent à accentuer la pression sur les prairies de fauche dans le fond des vallées. Les prairies de fauche doivent être d'autant plus protégées qu'il existe un lien fort entre les quantités de fourrage récoltées pour l'hiver, la taille des troupeaux et la capacité à entretenir les pâturages d'altitude, et donc à maintenir des paysages ouverts et attrayants. |
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La prédominance de l'élevage extensif L'agriculture de montagne est principalement herbagère et extensive. Les conditions climatiques et topographiques expliquent que l'élevage soit la première activité agricole pour près de 75 % des exploitations de montagne, contre moins de 40 % en moyenne nationale. Les zones de montagnes accueillent 40 % des brebis, 20 % des vaches allaitantes et 16 % des vaches laitières de notre pays. De manière générale, cet élevage de montagne est nettement plus extensif qu'ailleurs : sa « charge animale » est en moyenne de 0,7 UGB/ha (Unité de Gros Bétail par hectare), contre 1,1 UGB/ha en moyenne nationale. Ces bonnes pratiques agricoles assurent à la fois la protection du sol, de l'eau, de la biodiversité. Cette prédominance d'un élevage extensif contribue à l'entretien des paysages exceptionnels qui font l'attractivité de la montagne et explique, en partie, la richesse de sa biodiversité. De fortes contraintes naturelles Les handicaps naturels de l'agriculture de montagne sont principalement liés à l'altitude et à la baisse consécutive des températures, avec un gradient thermique de 5 à 7°C par 1 000 mètres d'altitude. Il en résulte un allongement de la durée de la période hivernale, qui réduit d'autant la période de végétation, avec un gradient de 8 à 9 jours par 100 mètres d'altitude. Le potentiel de production des prairies s'amenuise donc avec l'altitude et, à partir d'un seuil variable selon les conditions locales, leur exploitation n'est plus économiquement rentable. Avec ces hivers longs, la durée de stabulation des animaux s'accroît et les capacités de stockage de fourrages doivent être plus importantes. Les bâtiments d'élevage doivent être fermés, plus isolés du froid et plus résistants au poids de la neige. Le coût par animal logé est ainsi plus élevé. La pente vient, le plus souvent, s'ajouter aux limitations d'ordre climatique et rend difficile, voire impossible, la mécanisation des travaux agricoles. Les machines agricoles les plus courantes ne sont généralement pas utilisables et le matériel adapté doit être acquis à un prix plus élevé qu'en plaine. Ces contraintes naturelles, déjà structurellement fortes, risquent d'être encore aggravées par le changement climatique. En effet, la progression en altitude des différents étages de végétation, au fur et à mesure du réchauffement, pourrait se traduire, en haute montagne, par un décalage global préservant l'espace prairial aux dépens de la zone nivale, mais risque de provoquer, en moyenne montagne, la remontée de la limite basse des alpages, généralement marquée par la forêt, jusqu'à la disparition de ceux-ci. |
b) Une activité fragile
Le pastoralisme apparaît en déclin, souffrant d'une crise des vocations chez les éleveurs, pour des raisons économiques et du fait de la prédation des loups.
Les mesures de protection contre le loup sont d'ailleurs plus ou moins efficaces en fonction du type d'activité agropastorale exercé par les éleveurs : si la protection des troupeaux est efficace dans les estives de haute montagne, les clôtures et les regroupements de troupeaux ou encore le recours au gardiennage sont des mesures difficiles à mettre en oeuvre ailleurs, dans le cadre d'un pâturage extensif.
Comme l'a montré le travail réalisé par MM. Gérard Bailly et François Fortassin en 2008 24 ( * ) , la filière ovine est concentrée dans des secteurs difficiles d'accès, à forte pente, des praires à faible rendement, des zones pierreuses ou caillouteuses ou des espaces embroussaillés. Elle fait face à une diminution continue du cheptel : celui-ci est passé de près de 13 millions de têtes en 1980 à 7,5 millions en 2012 et environ 5,5 millions en 2017 soit une baisse de près de 60 %. Cette diminution est due à la réduction du nombre d'exploitations, à l'augmentation de la taille des troupeaux et à la spécialisation des exploitations.
En outre, la production est fragilisée par une consommation de viande d'agneau en recul, des variations fortes des prix et le développement des importations en provenance de Nouvelle-Zélande et de Grande-Bretagne principalement. Les revenus des éleveurs se situent à des niveaux bas par rapport aux autres secteurs d'activité agricole.
5. Le tourisme : une activité essentielle pour les zones de montagne mais menacée
Le tourisme en montagne représente 124 000 emplois salariés et près de 15 % de l'activité touristique métropolitaine. En outre, il repose sur le recours à des travailleurs saisonniers (près de 80 % des emplois), permettant de s'adapter aux fortes affluences constatées en hiver et en été.
Les économies locales sont fortement dépendantes du tourisme et compte tenu des problèmes de sécurité publique que peuvent poser d'une part, les loups et d'autre part les chiens de protection, il convient de bien en mesurer les conséquences négatives sur l'affluence et l'identité des territoires. Le risque est réel de voir les territoires divisés entre zones pastorales, avec chiens et clôtures et zones touristiques, vides de troupeaux.
* 13 Loi n° 89-1004 du 31 décembre 1989 autorisant l'approbation d'une convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe.
* 14 Conseil d'État n° 204756, lecture du 8 décembre 2000.
* 15 Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
* 16 Ces dispositions sont précisées aux articles R. 411-1 à R. 411-11 du code de l'environnement. Un arrêté conjoint du ministère chargé de la protection de la nature et, soit du ministre chargé de l'agriculture, soit du ministre chargé des pêches marines lorsqu'il s'agit d'espèces marines, fixe la liste des espèces animales protégées.
* 17 Arrêté du 22 juillet 1993 portant modification de l'arrêté du 17 avril 1981 modifié fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire, abrogé par l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection.
* 18 Note publiée le mercredi 13 janvier 2016.
* 19 Article 44 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014.
* 20 PNA « loup » 2018-2023.
* 21 Opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation.
* 22 Loi n° 72-12 du 3 janvier 1972.
* 23 Extraits du rapport d'information n° 384 (2013-2014) fait au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire sur la protection et la mise en valeur du patrimoine naturel de la montagne, par Mme Hélène MASSON-MARET et M. André VAIRETTO.
* 24 Revenons à nos moutons : un impératif pour nos territoires et notre pays. Rapport d'information n° 168 (2007-2008) de MM. Gérard Bailly et François Fortassin, fait au nom de la commission des affaires économiques.