EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 13 DÉCEMBRE 2017
Mme Catherine Troendlé, rapporteur . - La Polynésie française reste attachée, dans l'imaginaire collectif, à la beauté de ses rivages lointains. Derrière l'image de carte postale, la réalité de cette collectivité est aussi faite d'une série de difficultés. Si elle est sortie d'un cycle d'instabilité institutionnelle, elle reste confrontée à des défis économiques et sociaux qui mettent à l'épreuve la cohésion de la société polynésienne.
Depuis 2008 et la visite de nos anciens collègues Bernard Frimat et Christian Cointat, aucune délégation de notre commission ne s'était rendue sur ce territoire. C'est pourquoi j'ai conduit une délégation composée de Mathieu Darnaud et de notre ancien collègue Philippe Kaltenbach du 26 février au 8 mars 2017. Nous avons rencontré les services de l'État, y compris des responsables de juridictions, mais aussi les élus locaux.
Ce déplacement nous a conduits au sein de quatre archipels de la Polynésie française : les îles du Vent, les îles Sous-le-Vent, les îles Tuamotu et les îles Australes. Le programme, riche et dense, a été largement composé par notre collègue Lana Tetuanui, que je remercie de nous avoir fait prendre conscience de l'étendue et de l'éloignement de la Polynésie française.
Quelques chiffres sont éloquents : c'est d'abord un décalage horaire avec Paris de 11 heures en hiver et 12 heures en été. Il faut près d'une journée de vol pour relier Paris à Papeete. Le territoire est lui-même composé de 118 îles dispersées sur 2,5 millions de kilomètres carrés, soit un espace équivalent à la superficie de l'Europe. La zone économique exclusive (ZEE) représente 4,8 millions de kilomètres carrés, soit près de la moitié de la surface totale des ZEE françaises.
Ce territoire compte près de 270 000 habitants, qui sont dispersés sur l'ensemble de la collectivité. Entre Tahiti et les îles Marquises, il n'y a pas moins de quatre heures de vol ! Autre illustration, l'île de Rurutu dans l'archipel des îles Australes n'est reliée à Tahiti que par quatre vols directs par semaine, tandis que l'île de Rapa, sans piste d'aéroport, est desservie seulement par bateau. Quand vous arrivez à Raivavae par avion, il vous faut compter encore 30 heures de navigation pour rallier Rapa.
Cette configuration géographique constitue une spécificité délicate à surmonter pour l'organisation des services publics et explique une partie des tensions en matière de gouvernance. Les décideurs politiques doivent assurer un niveau de proximité pour la prise de décision et les services en faveur de la population, sans briser l'unité et la cohérence des politiques publiques menées au niveau de la collectivité.
Mathieu Darnaud va maintenant vous présenter les aspects relatifs au statut de la Polynésie française, y compris la situation des communes, ce qui a motivé notre venue sur place.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Je veux à mon tour remercier Mme Lana Tetuanui. Depuis 2003, la Polynésie française est une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Son statut est fixé par loi organique de 2004.
La Polynésie peut édicter des règles relevant du domaine de loi, le respect de cette séparation étant garanti par le Conseil constitutionnel. Elle peut, par dérogation au principe d'égalité, accorder des droits particuliers à ses habitants en matière foncière ou d'accès à l'emploi. Enfin, elle exerce la compétence de droit commun sous réserve de celles qui incombent à l'État.
Il en résulte des interrogations sur le partage des compétences et des imbrications. Il en résulte également des « vides juridiques » : certaines règles édictées par l'État pour le reste du territoire national ne s'appliquent pas, alors même qu'aucune règle spécifique n'est prévue par les autorités locales. De même, la Polynésie française ne transpose pas nécessairement les réformes intervenues au niveau national dans son champ de compétences.
Les institutions de la Polynésie française sont en voie de stabilisation. Elles comprennent le président, le gouvernement, l'assemblée de la Polynésie française et le conseil économique, social et culturel. Le Parlement a modifié à plusieurs reprises la loi statutaire pour mettre fin à l'instabilité gouvernementale au cours de la décennie passée : onze gouvernements se sont en effet succédé de 2004 à 2011.
Depuis, la Polynésie française est sortie de ce cycle, ce qui était primordial pour son image et pour son attractivité pour les investisseurs français et étrangers.
De même, le mode d'élection de l'assemblée de la Polynésie française a été rationalisé en 2011, ce qui a porté ses fruits en termes de stabilité de la majorité malgré des déchirements politiques, notamment dans le bloc autonomiste. Les élections territoriales au printemps 2018 seront un « test de résistance » pour les institutions.
Le souhait du maintien de la Polynésie française dans la République prédomine parmi la population, le vote indépendantiste restant minoritaire. M. Édouard Fritch, président de la Polynésie française, a indiqué que son gouvernement portait une appréciation globalement positive sur le statut actuel d'autonomie et approuvait ses grands équilibres. Le statut actuel a démontré son efficience.
Le Parlement pourrait être appelé à modifier la loi organique après les élections territoriales de 2018. Certaines mesures sont approuvées par le ministère des outre-mer, compte tenu de leur caractère technique ; d'autres ne font pas encore consensus.
Il faut se poser la question des îles Marquises. Certains élus marquisiens souhaitent la création d'un statut particulier qui s'apparenterait à une forme de « départementalisation ». Nous sommes prudents sur cette question.
La communauté de communes des îles Marquises (CODIM) a été le premier établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créé en Polynésie française. Selon la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, la CODIM s'apparente à une « coquille vide », car elle exerce peu de compétences.
S'agissant des communes, nous avons auditionné de nombreux maires pour voir quelles étaient leurs attentes. Les communes sont régies par le code général des collectivités territoriales (CGCT), qui est difficilement intelligible car il procède par renvois au droit commun sous réserve d'adaptations. Le CGCT a ainsi été rebaptisé localement : le « code général casse-tête » !
Les communes polynésiennes sont de création récente, puisqu'elles datent de 1971. Si elles connaissent, pour l'essentiel, les mêmes règles d'élection, d'organisation et de fonctionnement que leurs homologues métropolitaines, elles présentent néanmoins plusieurs particularités notables quant à leurs compétences et leurs finances. Jusqu'en 2007, elles étaient placées sous la tutelle administrative de l'État, avec un contrôle a priori de leurs décisions. Elles restent, compte tenu de la distance et de l'isolement des archipels, un échelon de proximité irremplaçable. Le « tavana » - le maire en tahitien - reste ainsi une figure respectée de la communauté.
Du fait de la création des communes et des contraintes géographiques, la Polynésie française a conservé le régime ancien des communes associées. Au total, il existe toujours 98 communes associées pour 30 des 48 communes que compte ce territoire. À Huahine, que nous avons visitée, il existe huit communes associées, disposant chacune de sa mairie, de son école et de sa cuisine centrale.
En 2016, le Parlement, sur l'initiative de Mme Lana Tetuanui, a modifié le mode de scrutin pour prendre en compte cette spécificité. Les personnes rencontrées ont approuvé très largement cette solution en vue des élections municipales de mars 2020.
La construction intercommunale est encore balbutiante. Il existe dix structures intercommunales, dont deux seulement sont à fiscalité propre. Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Il n'existe pas d'obligation d'établir un schéma de coopération intercommunale, comme c'est le cas en métropole. Par ailleurs, les communes sont de création récente et il existe encore nombre de communes associées qui font apparaître l'échelon intercommunal comme un « troisième niveau » s'ajoutant aux deux précédents.
Au sein de l'agglomération constituée autour de Papeete, la construction intercommunale bute sur des oppositions politiques.
La constitution d'EPCI à fiscalité propre suppose des compétences et des recettes fiscales susceptibles d'être transférées par les communes. Or, sur ces deux aspects, les marges de manoeuvre des communes polynésiennes sont historiquement réduites.
Les compétences communales sont également réduites en Polynésie française. Leur périmètre demeure amoindri par rapport à celles des autres communes françaises, nombre d'entre elles étant exercées par la collectivité de la Polynésie française. La compétence de principe de la Polynésie française fait échec à la clause générale de compétence des communes polynésiennes. Les communes peuvent se voir déléguer par la Polynésie française certaines compétences limitativement prévues par le statut, mais avec l'accord préalable de l'assemblée de la Polynésie française.
Ainsi, les communes de Polynésie n'exercent pas certaines compétences emblématiques du bloc communal en métropole, comme l'urbanisme ou l'action sociale. Au demeurant, l'échéance du transfert des compétences impliquant la mise en place de services publics environnementaux - eau, assainissement, déchets - a été, de nouveau en 2015, repoussée par la loi de 2020 à 2025.
Les communes polynésiennes constituaient l'échelle pertinente pour conduire des projets et relancer avec dynamisme le développement des archipels là où le pays pouvait sembler être un niveau d'administration non seulement éloigné, mais aussi peu au fait des préoccupations locales. Vus de Papeete, certains projets, pourtant indispensables localement, peuvent sembler secondaires. L'intervention des administrations situées à Tahiti peut même, dans certains cas, paraître disproportionnée au regard de l'objet circonscrit du projet conduit.
Ces considérations plaident donc pour l'application du principe de subsidiarité et une forme de décentralisation interne du pays vers les communes. Il faut assurer la sécurité juridique d'actions actuellement menées par les communes : elles exercent en pratique une aide sociale à l'égard de la population locale la plus défavorisée sans que le pays lui ait transféré légalement cette compétence.
Le transfert de compétence vers les communes, ou la participation des communes sans transfert complet de la compétence, soulève la question de leur financement. Privées de toute capacité fiscale, les communes dépendent du financement de l'État et de la part prélevée sur le budget de la Polynésie française.
Dans les îles, les programmes de travaux de la commune reposent largement sur les aides de la Polynésie française.
En moyenne, 22 % seulement des recettes étaient issues des impôts et taxes en 2015. En dehors de l'archipel de la Société, cette proportion baisse même à moins de 2 % en raison d'une base fiscale très limitée ou de l'absence de mise en oeuvre du levier fiscal par les communes éloignées.
Certains élus municipaux appellent à une refondation de la fiscalité communale, insistant sur l'importance pour une commune de disposer de ressources propres afin de garantir son autonomie de gestion. Sa mise en oeuvre relève de la compétence de la Polynésie française, qui est dotée de l'autonomie fiscale.
Les communes peuvent s'appuyer sur une fonction publique communale de mieux en mieux formée. Le personnel communal est régi par un statut spécifique, déterminé par l'État.
La fonction publique communale en Polynésie française est toujours en développement : 52 % des agents communaux sont des fonctionnaires, les autres des agents contractuels, pour certains recrutés sous contrat de droit privé, traditionnellement requalifié en contrat de droit public par le juge lorsqu'il en est saisi.
Le centre de gestion et de formation assure, sous forme d'un « guichet unique », les fonctions d'un centre de gestion, d'un mini-centre national de la fonction publique territoriale et du conseil supérieur de la fonction publique locale.
Malgré la forte polyvalence des agents communaux, leur nombre est tendanciellement élevé en Polynésie française, ce qui pèse sur les budgets communaux. En moyenne, les communes polynésiennes comptent un agent communal pour 58 habitants. Il n'est pas rare que les communes, particulièrement dans les archipels, constituent le premier employeur.
Nous espérons que les informations collectées auprès du gouvernement de la Polynésie sur les évolutions institutionnelles puissent se traduire, après les élections de 2018, par des évolutions statutaires au travers d'un projet de loi organique qui serait présenté l'année prochaine par le Gouvernement.
M. Philippe Bas, président . - Si le projet du Gouvernement n'était pas prêt à temps, vous pourriez déposer, avec Mme Troendlé, une proposition de loi organique. Il serait bon que nous conservions la main sur ce sujet, pour lequel vous avez acquis une certaine avance dans la réflexion.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur . - Je voudrais évoquer la place de l'État en Polynésie française. Longtemps, il a été fortement implanté, au travers de la présence militaire. Vous vous rappelez des débats importants que nous avons eus début 2017 sur l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Celle-ci devrait être facilitée. Une commission, composée pour moitié de parlementaires, sera prochainement installée.
L'État exerce les missions régaliennes sur le territoire. La Polynésie française connaît une criminalité faible et une délinquance atypique. Les phénomènes de violence tels que les violences urbaines ou le crime organisé sont quasi absents, même si le territoire se situe sur les routes maritimes internationales du trafic de drogue. La délinquance reste contenue, avec de très bons taux d'élucidation des forces de l'ordre. En revanche, la Polynésie doit faire face à une hausse préoccupante des violences intrafamiliales. II existe une prise de conscience lente, mais réelle de ces difficultés.
La prévention de la délinquance a été facilitée par la création, en 2016, d'un conseil de prévention de la délinquance, qui ne dispose pas d'un financement aussi important qu'en métropole. S'agissant des forces de sécurité, elles reposent, côté État, sur la police nationale et la gendarmerie nationale. La police nationale est compétente pour les communes de Papeete et Pirae, le reste du territoire polynésien relevant de la compétence de la gendarmerie nationale. Là aussi, la distance et l'isolement sont des paramètres irréductibles. Certaines brigades de gendarmerie ne comptent que deux ou trois sous-officiers. L'escadron de gendarmerie mobile est dispersé dans l'archipel pour compléter l'effectif des unités.
Les militaires de la gendarmerie exercent également des missions atypiques dans les îles. À titre d'illustration, ils peuvent dresser certains actes notariés ou organiser l'examen de la capacité de conduire, un examen prévu par la règlementation locale.
J'en viens à un autre service relevant de l'État : l'administration pénitentiaire. Jusqu'à récemment, la Polynésie française s'illustrait par ce qui était sans doute l'une des pires prisons de la République : le centre pénitentiaire de Nuutania, à Faa'a. Nos collègues avaient poussé un cri d'alarme en 2008. Depuis plusieurs années, les 171 places théoriques permettaient en fait une occupation supérieure à 200 % dans des conditions déplorables. S'il n'y avait le professionnalisme des personnels et le caractère pacifique des Polynésiens, on aurait dû déplorer des émeutes depuis longtemps.
Pour remédier à cette situation, un nouvel établissement de 410 places a été construit à Papeari, sur l'île de Tahiti : le bâtiment a été inauguré en mars 2017. Un concours exceptionnel de recrutement de fonctionnaires locaux a même été organisé pour permettre son ouverture. Cet établissement, qui a coûté 80 millions d'euros, répond aux standards modernes, avec notamment une unité médicalisée ou de vie familiale. Elle ne doit pas masquer cependant les difficultés liées à son implantation à plus d'une heure du palais de justice et de l'aéroport. L'ancienne implantation de Faa'a Nuutania reste donc nécessaire, et l'établissement connaîtra heureusement une rénovation.
Je souhaite vous faire part d'un regret. La nouvelle prison, qui ne sera pendant un certain temps que partiellement remplie, ne compte aucune place pour les femmes, alors qu'une dizaine sont incarcérées dans l'ancienne prison dans des conditions indignes et devront y rester. Je ne me résoudrai pas à cette injustice et je continuerai mon combat pour qu'elles ne restent pas emprisonnées dans l'ancien site.
Je conclurai mon propos avec la justice en Polynésie française.
Il existe un tribunal administratif et une chambre territoriale des comptes. Ces juridictions sont désormais bien intégrées dans le paysage institutionnel et fonctionnent plutôt bien.
Au niveau judiciaire, la Polynésie française forme le ressort d'une cour d'appel. Au premier degré, il existe plusieurs juridictions particulières : un tribunal de première instance avec deux sections détachées, un tribunal mixte de commerce et un tribunal du travail qui sont tous deux échevinés.
Les juges tiennent également des audiences foraines. La justice foraine se résume à un magistrat accompagné d'un greffier. La saisine de ce juge est essentiellement orale avec parfois un interprète. Dans le cadre de sa « tournée », il est l'incarnation de l'État français dans des territoires reculés de la Polynésie française. Compte tenu des délais et du rythme des transports, cette tournée nécessite parfois plusieurs jours de présence dans les îles. Le coût de ces déplacements pèse sur le budget des juridictions puisqu'il représente près d'un cinquième de leurs dépenses annuelles. Toutefois, les montants engagés ne couvrent pas les frais réellement exposés, ce qui est tout de même problématique : pour reprendre une expression commune, les magistrats et fonctionnaires « en sont au final de leur poche ».
Les personnels de greffe sont également fortement sollicités en Polynésie française. Les magistrats, greffiers et fonctionnaires travaillent dans des locaux exigus et dispersés dans la ville de Papeete, faute d'une véritable cité judiciaire. Ils n'ont pas accès au logiciel Cassiopée. En matière foncière, il n'existe pas de fichier immobilier réel et le cadastre est seulement en voie de finalisation. Enfin, le casier judiciaire pour les personnes nées en Polynésie française est encore tenu sur support papier.
Pourtant, l'activité judiciaire est soutenue, principalement en matière foncière. Comme plusieurs personnes nous l'ont indiqué, « aller au tribunal est un sport local ». Pour y faire face, des magistrats et fonctionnaires supplémentaires ont été affectés dans le cadre d'un contrat d'objectif et de moyens conclu en octobre 2015. Puis le tribunal foncier compétent a été enfin mis en place, après de multiples interventions législatives, pour reprendre et résorber le stock impressionnant d'affaires qui ne cesse d'ailleurs de croître depuis l'annonce de ce tribunal.
Rendre la justice en Polynésie française est compliqué par le contexte insulaire. Toute affaire politico-médiatique donne lieu à des échanges vifs par voie de presse. La longévité de magistrats judiciaires dans leur poste, au-delà d'une décennie dans certains cas, est parfois mise en cause. Il faut cependant admettre que cette situation n'est pas propre à la Polynésie française, mais se retrouve en métropole. Si une solution devait être trouvée, elle devrait être générale. À ce titre, la mise en place, sur l'ensemble du territoire national, de durées minimale et maximale d'affectation dans une même juridiction pour tous les magistrats devrait être envisagée. Le Sénat l'a décidé le 24 octobre 2017, en adoptant la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.
En outre, compte tenu de la sensibilité de certaines affaires sur un territoire aussi restreint, le dépaysement devrait être activement encouragé afin d'apporter aux débats judiciaires la sérénité dont ils ont besoin, en Polynésie française comme ailleurs.
M. Philippe Bas, président . - Je vous remercie d'avoir rattaché votre examen de la situation pénitentiaire et de la situation des juridictions à une approche nationale. La Polynésie française a droit à un traitement de même niveau que celui qui est appliqué en métropole, car ce sont les droits et libertés essentiels de la personne humaine qui sont en cause.
Mme Lana Tetuanui . - Je regrette que ce rapport ait été examiné à la fin de la réunion de notre commission. Je ferai preuve de franchise : avec ce rapport, la montagne a accouché d'une souris. Je suis avec une grande vigilance les problèmes de répartition des compétences. La collectivité détient pratiquement toutes les compétences hormis celles régies par le CGCT. Le rapport de MM. Frimat et Cointat était davantage étayé et contenait des préconisations. J'ai l'impression que l'on ne tirera rien de ce rapport.
M. Philippe Bas, président . - Les rapporteurs ont été contraints par le temps, mais ils sont ouverts sur la question du statut, ce qui est extrêmement important.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je veux souligner la qualité du rapport. Si l'on ne se rend pas sur place, il est difficile d'imaginer les difficultés que rencontrent les ultramarins au quotidien et nous risquons de légiférer « à côté ». Le rapport apporte un éclairage utile pour nos collègues hexagonaux. La délégation à l'outre-mer a fait le même type de travail sur les questions foncières. Ces déplacements nous aident à bien légiférer.
Par ailleurs, je veux dire aux Marquisiens, qui ont des velléités de départementalisation, de venir à Mayotte ! Ils verront les difficultés que nous rencontrons pour passer du droit local au droit commun.
Madame Tetuanui, ce rapport est utile pour tous ceux qui ne connaissent pas la Polynésie française. Vous, vous ne la connaissez que trop !
Mme Lana Tetuanui . - Mon intervention ne visait pas le travail des rapporteurs. Il est bon que des métropolitains viennent se rendre compte des spécificités de notre collectivité. La modification statutaire est un sujet qui nous occupe déjà depuis un certain temps. C'est une bêtise d'attendre que les élections soient passées. Il faut que l'impulsion vienne de la commission des lois, au travers d'une proposition de loi.
M. Philippe Bas, président . - C'est bien l'état d'esprit de nos deux rapporteurs.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Les choses sont clairement dites dans le rapport. Nous avons rappelé à Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, l'importance d'aboutir sur la question des évolutions statutaires. Les propositions existent, le travail a été fait. Sur certains sujets, c'est au pays, en relation avec les communes, de trancher - ni l'État ni le législateur ne sont concernés. Nous ne pourrions que faire des préconisations.
Nous avons déjà fait oeuvre utile sur la question des communes et des élections. Nous pourrions présenter une proposition de loi organique si le souhait d'introduire des modifications statutaires était clairement exprimé, mais j'ai cru comprendre que la ministre souhaitait aller vite.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur . - Je suis convaincue que ce rapport est un bon document de travail. Avec les connaissances qui sont dorénavant les miennes sur la Polynésie, je peux vous assurer que je serai vigilante et très réactive afin d'apporter des améliorations dans les domaines que nous avons évoqués.
La commission autorise la publication du rapport d'information.