C. UNE COMPÉTENCE « INFRASTRUCTURE » INTERNE QU'IL CONVIENT DE PRÉSERVER
a) Des effectifs en baisse dans un contexte d'augmentation du plan de charge
Les déflations d'effectifs depuis 2008 ont particulièrement touché ceux consacrés aux soutiens.
Entre 2015 et 2017, les effectifs des régies sont ainsi passés de 2 703 ETP à 2 332 ETP, soit une diminution de 371 ETP .
Sur la même période, les effectifs totaux du service d'infrastructure de la défense sont passés de 6 881 ETP à 6 796 ETP, alors que le montant des engagements a crû de près de 20 %.
Si, malgré une augmentation significative de son plan de charge au cours des trois dernières années, le service d'infrastructure de la défense a su réaliser les opérations qui lui étaient confiées, grâce notamment au recours à l'externalisation (cf. infra ), il apparaît désormais indispensable de stabiliser tant les effectifs consacrés à la maîtrise d'ouvrage, à la conduite d'opération et à la maîtrise d'oeuvre, que ceux des régies .
En effet, la poursuite d'une politique de déflation pourrait amener le ministère des armées à être confronté à l'impossibilité matérielle pour le service d'infrastructure de la défense de lancer les opérations malgré une augmentation des crédits consacrés aux infrastructures .
Ainsi que l'ont rappelé plusieurs interlocuteurs, une telle situation est loin d'être théorique, considérant que « si le service d'infrastructure de la défense est actuellement en capacité d'engager 1,3 milliard d'euros, il ne pourra certainement pas encaisser le choc d'une remontée de son plan de charge à hauteur d'un milliard d'euros supplémentaire ».
b) Un recours accru à la sous-traitance et à l'externalisation présentant d'importantes limites
Le montant des contrats passés chaque année par le service d'infrastructure de la défense avec des entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics s'élève à environ un milliard d'euros .
En matière d'investissement, l'externalisation constitue un mode d'intervention normal pour la défense . En particulier, le ministère a souhaité développer le recours à la maîtrise d'oeuvre privée afin de mobiliser sa ressource interne sur les opérations requérant un plus haut niveau de technicité ou très spécifiques.
En 2016, la part des externalisations du plan de charge du service d'infrastructure de la défense a ainsi été de 50 % en valeur et de 20 % en volume, contre respectivement 46 % et 25 % en 2015 .
S'agissant de la maintenance, la diminution des effectifs des régies s'est également traduite par un accroissement du recours à l'externalisation sur des prestations ou sites non stratégiques . Celle-ci peut prendre différentes formes juridiques : si les opérations de maintien en condition s'exercent généralement dans le cadre de marchés mono-techniques et multi-sites (portes, portails, alarmes, ascenseurs, etc.), la maintenance corrective fait plutôt l'objet d'accords-cadres à bons de commande, de même que les achats de fournitures et de matériaux. Par ailleurs, le ministère des armées fait de plus en plus appel à des marchés « globaux », qui facilitent la gestion administrative en se substituant à plusieurs marchés.
Le recours à l'externalisation peut présenter d'indéniables atouts : réactivité du prestataire, notamment lorsque des contraintes de délais sont fixées dès le stade de la passation du marché, présence possible sur site du titulaire du marché et connaissance du site, économie de ressource humaine, etc.
Celui-ci se traduit cependant aussi par d'importantes difficultés qui ont été fréquemment mise en avant lors des auditions, telles que l'impossibilité de trouver un prestataire dans certaines zones géographiques , des délais rallongés lorsque le prestataire n'est pas sur site ou à proximité, un niveau d'exigence vis-à-vis du prestataire se traduisant par un coût pouvant être supérieur à la réalisation de l'opération en interne ou encore des difficultés d'accès aux sites du ministère pour des raisons de sécurité.
Surtout, le recours accru à l'externalisation présente le risque d'une perte de compétence interne pouvant être dommageable tant en opérations extérieures , où le recours à l'externalisation est plus complexe voire impossible, que lors de la passation des marchés , le fait de disposer de ressources compétentes en interne permettant de mieux définir les besoins.
Par conséquent, il convient d'être vigilant sur la politique de ressources humaines du service d'infrastructure de la défense et de ne pas sacrifier certaines missions considérées comme « supports », une telle décision pouvant avoir, à terme, un impact sur la capacité opérationnelle de nos armées .
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Recommandation : afin d'éviter, d'une part, l'impossibilité pour le service d'infrastructure de la défense de faire face à un nouvel accroissement de son plan de charge et, d'autre part, une perte de savoir-faire, qui serait notamment dommageable en opérations, conserver une compétence « infrastructure » en interne. |