Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension

II. DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À SOUTENIR DANS LA MISE EN oeUVRE DE LEUR POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT

A. LA PRISE EN MAIN PROGRESSIVE DES OUTILS FONCIERS PAR LES COLLECTIVITÉS

1. L'élaboration de stratégies régionales, un rendez-vous crucial

a) L'articulation délicate de documents d'urbanisme à l'efficacité relative dans les DOM

Pour parvenir à apaiser des conflits d'usages aigus sur un foncier rare et indisponible, il est nécessaire pour les collectivités ultramarines d'élaborer des documents de planification sur la base d'un diagnostic précis et de mobiliser les outils fonciers à leur disposition pour réaliser cette stratégie.

L'instrument majeur de planification stratégique à l'échelle des DOM est le schéma d'aménagement régional (SAR) régi par les articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Les régions sont compétentes pour élaborer et adopter le SAR qui est ensuite approuvé par décret en Conseil d'État. Il comprend nécessairement un chapitre particulier, le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) , qui doit décliner les modalités d'application de la loi Littoral outre-mer, notamment en identifiant les espaces proches du rivage sur lesquels des opérations d'aménagement pourront être réalisées.

Document dont l'élaboration est obligatoire, le SAR est doté d'un caractère prescriptif pour garantir l'intégration cohérente, sous son ombrelle, des autres outils de planification et d'aménagement. Il s'impose aux documents d'urbanisme locaux comme les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et, en l'absence de SCoT, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et aux cartes communales. Seule la compatibilité avec le SAR est exigée des documents de niveau inférieur, auxquels ne s'impose qu'une obligation de non-contrariété pour préserver l'autonomie des intercommunalités et des communes. Le SCoT présentant également un caractère intégrateur, il suffit qu'il soit compatible avec le SAR tandis que les PLU et cartes communales n'ont à être compatibles qu'avec le SCoT. Ce n'est qu'en l'absence de SCoT que les PLU et cartes communales devront être directement compatibles avec le SAR. Lorsqu'un SAR est approuvé postérieurement à un SCoT, ce dernier doit être mis en compatibilité avec le SAR dans un délai de trois ans. Il en va de même, en l'absence de SCoT, du PLU et de la carte communale.

Les schémas régionaux des carrières doivent être pris en compte dans les documents d'urbanisme , cette disposition n'étant pas spécifique aux outre-mer. En Guyane , le SAR doit, en outre, prendre en compte le schéma d'orientation minière , qui est spécifique à ce seul territoire. De même, aux termes de l'article L. 621-5 du code minier, les SCoT, les PLU et les cartes communales prennent en compte le schéma d'orientation minière ou sont modifiés à cette fin, dans un délai d'un an.

L'ensemble des régions d'outre-mer disposent d'un SAR approuvé, à l'exception de Mayotte qui dispose d'un plan d'aménagement et de développement durable (PADD) dont la transformation en SAR est encore attendue. La révision est engagée depuis 2011. Un pré-rapporteur au Conseil d'État a été nommé en 2013 pour accompagner la collectivité. Les travaux d'élaboration se poursuivent mais la situation foncière est tellement complexe et évolutive qu'elle ne peut être correctement menée à bien sans apurement des régularisations, consolidation du titrement et accompagnement par l'expertise de l'État. Ce chantier ne doit toutefois pas être abandonné, car l'absence de document stratégique, qui pourrait orienter la planification communale, pénalise l'action publique et la mobilisation du potentiel de développement du territoire.

En Martinique , le SAR a été approuvé par décret en 2005. Déjà ancien, il vise à lutter contre le fort mitage et la consommation d'espaces agricoles, ainsi qu'à adapter le territoire aux transitions en cours : développement des énergies renouvelables, renforcement de l'armature urbaine et anticipation du vieillissement de la population. Une procédure de révision fut engagée en 2011 afin de mieux prendre en compte les enjeux liés à l'adaptation du territoire au changement climatique, au problème récurrent des transports et à la pollution des sols par les matières organochlorées. En 2015 , la Collectivité territoriale de Martinique a fait savoir qu'elle ne souhaitait pas poursuivre la procédure et qu'elle privilégierait l'élaboration d'un plan d'aménagement et de développement durable ( PADDMA ) qui à la différence du SAR n'est pas opposable.

En Guadeloupe , le SAR a été approuvé par décret en 2011 après une collaboration étroite entre la région, les services déconcentrés de l'État et le Conseil d'État. Il vise à limiter l'étalement urbain, protéger les terres agricoles et le patrimoine naturel remarquable, et maintenir les équilibres entre les diverses fonctions du littoral. Une attention particulière a été portée au caractère archipélagique de la Guadeloupe en promouvant un schéma de développement multipolaire . Monsieur Camille Pelage, vice-président du conseil régional, président de la commission de l'aménagement du territoire a précisé à vos rapporteurs qu'une évaluation du SAR serait bientôt engagée, dans la perspective d'une éventuelle révision : « Nous avons la volonté, au cours de cette mandature, d'évaluer le SAR en discutant étroitement avec nos partenaires, notamment les communautés d'agglomérations et de communes sur les difficultés que pose sa mise en oeuvre. Un document en particulier nous interpelle : le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) qui doit être conforme mais qui ne correspond pas forcément aux attentes de la Guadeloupe en matière d'économie bleue. » ^{57 ( * )}

À La Réunion , le SAR a été approuvé par décret en 2011 . Il a défini quatre objectifs : répondre aux besoins d'une population en croissance et protéger les espaces agricoles et naturels, préserver la cohésion d'une société réunionnaise de plus en plus urbaine, renforcer la dynamique économique dans un territoire solidaire et, enfin, sécuriser le fonctionnement du territoire pour anticiper les changements climatiques. Le conseil régional a décidé fin 2013 de faire évoluer son document afin d'intégrer de nouveaux projets de développement économique et touristique (le transport par câble, des zones de baignade). Il doit également être tenu compte de la révision du schéma des carrières rendue nécessaire par le chantier de la Nouvelle route du littoral.

En Guyane , le SAR a été approuvé par décret en juillet 2016 après une longue élaboration sur quatre ans. Il s'agit du premier SAR à valoir comme schéma régional de cohérence écologique (SRCE). Il vise à favoriser la production de foncier aménagé, à désenclaver les territoires, à mettre en place une armature urbaine équilibrée entre les différents bassins de population, à développer les équipements fondamentaux (adduction d'eau, traitement des déchets, assainissement, production d'énergie), tout en préservant la biodiversité et en développant les filières primaires en lien avec les développements urbains attendus. Il structure des polarités urbaines et acte le développement exponentiel de Saint-Laurent-du-Maroni. Ce document constitue une étape majeure dans l'affirmation des compétences de la nouvelle Collectivité territoriale de Guyane qui a vocation à piloter l'aménagement du territoire et la mise en valeur de ses ressources. Comme l'a réaffirmé Madame Hélène Sirder, première vice-présidente de la Collectivité territoriale de Guyane, lors de son audition, « nous désirons avancer dans notre stratégie. Nous voulons valoriser notre foncier et bâtir notre territoire. Nous disposons des outils de planification nécessaires : le SAR et la charte du parc naturel régional (PNR), qui se met en place actuellement. » ^{58 ( * )}

Les outre-mer comptent peu de communes par territoire, d'où une certaine interférence entre les niveaux de planification du SAR et du SCoT. Il pourrait être envisagé de ne conserver que le SAR. Comme l'a souligné Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, à la différence de leurs équivalents hexagonaux, les SCoT des outre-mer sont prescriptifs et couvrent des espaces plus petits . Ainsi, « les SCoT de l'Hexagone couvrent plusieurs intercommunalités et des bassins d'emplois qui s'élargissent, tandis que ceux d'outre-mer sont d'échelle plus réduite. La Réunion est couverte par quatre SCoT approuvés, la Martinique par trois, la Guyane et la Guadeloupe par un seul ^{59 ( * )} - sur quatre communes en Guadeloupe. La taille des SCoT dans les DOM ressemble plus à celle des PLU intercommunaux en métropole. » ^{60 ( * )} Dans un contexte où la construction intercommunale est récente, on peut envisager que ces SCoT préfigurent les futurs PLU intercommunaux (PLUi).

Un des enjeux majeurs est la capacité du SAR à guider effectivement les politiques foncières locales et, en particulier, à orienter la planification qui relève des communes, même s'il convient de constater l'impact aujourd'hui très relatif des documents d'urbanisme sur la maitrise du développement urbain dans les territoires fortement marqués par l'habitat informel. Outre l'accélération de la création de logements, les maires ultramarins entendus par vos rapporteurs sont unanimes à demander à l'État d'assumer pleinement ses responsabilités en exerçant une police efficace contre les occupations illégales et la squattérisation rampante ou déferlante.

En Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, 94 % à 100 % des communes sont couvertes par un document d'urbanisme. Bien que ce taux soit plus faible en Guyane (63 %), une seule commune n'y a pas engagé l'élaboration de son document d'urbanisme. À Mayotte, toutes les communes disposent formellement d'un PLU approuvé mais ils ne semblent pas être en prise avec les réalités du terrain ; la DHUP y voit même souvent des « copiés-collés les uns sur les autres ». ^{61 ( * )} L'appui de l'État est plus que jamais nécessaire.

Beaucoup de documents d'urbanisme sont anciens et la transformation des POS en PLU lourde à assumer pour les communes . En dehors de La Réunion, l'ingénierie locale est difficile à mobiliser . Partout, un travail important reste à conduire pour rendre ces documents réellement adaptés aux besoins et aux évolutions prévisibles des territoires. Monsieur Jack Sainsily, directeur du conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de Guadeloupe estime que « certains dogmes passés - non écrits - des services de l'État subsistent et empêchent de tirer parti des dernières innovations. Je prendrai l'exemple du passage du zonage plan d'occupation des sols (POS) au zonage plan local d'urbanisme (PLU). Malgré les simplifications portées par le modèle du PLU, notamment la distinction de seulement trois catégories d'usage (terrains naturels, agricoles, constructibles), on s'accroche dans les faits à des subdivisions héritées du modèle de l'ancien POS. J'y vois le résultat d'une doctrine des services de l'État ambiguë. » ^{62 ( * )}

Les difficultés que rencontrent les maires sont souvent rendues inextricables par la pénible articulation de leurs outils de planification avec les documents produits par l'État, en particulier les plans de prévention des risques naturels (PPRN ). Plus prégnantes outre-mer que dans d'autres territoires, en raison de la superposition des risques (inondation, submersion, glissement de terrain, séismes, etc.) et de la concentration de la population sur le rivage ou à flanc de colline, les contraintes qu'ils imposent limitent nécessairement les marges de manoeuvre des collectivités.

Le décalage dans l'élaboration des PPRN et des documents d'urbanisme peut avoir de lourdes conséquences . Certains terrains classés comme constructibles deviennent de fait inconstructibles après la réalisation du PPRN. Des équipements publics déjà construits peuvent se retrouver en zone inconstructible et nécessiter leur déplacement sur des terrains disponibles, lorsqu'ils existent, même si l'État se montre parfois réticent à emprunter cette voie lorsque sont concernés des immeubles administratifs qu'il possède, dès lors qu'ils ne sont pas destinés à recevoir du public.

En Guyane, 20 communes sur les 22 du territoire sont concernées par le risque d'inondation d'après la DEAL. À Cayenne, sont potentiellement soumis à l'aléa d'inondation tout le sud du centre-ville, zone d'habitat et de petits commerces, qui compte aussi une école et une zone artisanale. Deux cliniques de santé se trouvent concernées dans les zones des criques Montabo et Mouche à Bourda. À Matoury, une partie de la zone industrielle du Larivot est située dans le lit majeur de la rivière. À Macouria, tout le bourg de Tonate où se trouvent plusieurs écoles, un collège, la mairie et les services techniques, les pompiers et la gendarmerie, est potentiellement concerné par le risque d'inondation. En outre, une bande allant jusqu'à 200 m du littoral de l'île de Cayenne est concernée par l'aléa de submersion marine qui peut toucher le grand port maritime de Dégrad des Cannes, le port de pêche du Larivot et la base marine militaire. À Kourou, les PPRI et PPR submersion actés en 2004 ont plutôt contenu le développement de l'urbanisation. ^{63 ( * )}

Monsieur Jean-Louis Grandvaux, directeur de l'établissement public foncier de La Réunion, relève que « les risques évoluent quotidiennement... À Salazie, commune dont le sol bouge beaucoup et connaît de fréquents glissements de terrain, nous avons acheté un terrain constructible, deux ans avant qu'une faille ne s'ouvre en son milieu : la commune, désormais grevée d'un terrain inconstructible, a perdu de l'argent et transformé en jardin public son projet initial. » ^{64 ( * )}

Vos rapporteurs recommandent que l'État et les collectivités se tiennent informés mutuellement et en temps réel de tous les projets de modification des documents de prévention des risques et d'urbanisme pour les faire évoluer d'un même pas.

De surcroît, les zonages de protection des espaces naturels stérilisent de larges espaces et rendent parfois caducs les documents d'urbanisme sur lesquels se fondent les acteurs publics et privés pour planifier leurs projets. La Guyane est particulièrement touchée puisque 75 % de son territoire est protégée par un dispositif national, et 16 % par un dispositif régional ^{65 ( * )} d'après les calculs de la CPME. Ainsi la société immobilière de Kourou (SIMKO), un bailleur social guyanais, estime avoir été confrontée à un « classement en ZNIEFF, intempestif, injustifié et non concerté, d'un terrain de 40 hectares, situé sur le littoral, en bordure de la RN1 à Macouria. Ce terrain, acheté à un prix qui tenait compte de sa constructibilité attestée par un certificat d'urbanisme positif, avait été acquis pour constituer une réserve foncière, à l'époque où l'Epag n'était pas en état de produire. Sans autorisation et sans en avertir le propriétaire, les services de l'État ont procédé à un inventaire de la zone et l'ont classée en ZNIEFF. Les contraintes qui en découlent obèrent considérablement la constructibilité du terrain, qui rend difficile l'équilibre financier de toute opération d'investissement. » ^{66 ( * )}

Surfaces des espaces naturels protégés par un zonage d'État en Guyane

Zone de coeur du Parc amazonien	20 300 km ^2
Zone de libre adhésion du Parc amazonien	13 615 km ^2
Réserves naturelles nationales	2 955 km ^2
Terrains du Conservatoire du littoral	119 km ^2
Arrêté de protection du biotope	257 km ^2
Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF)	22 925 km ^2
Zones RAMSAR	2 244 km ^2
Total	62 415 km ^2 (75 % du territoire de la Guyane)

À La Réunion, des tensions fortes sont apparues entre les maires et le parc naturel national qui couvre 40 % de la surface de l'île. La politique très restrictive des autorités du parc a même suscité un fort antagonisme avec l'ONF. Ainsi que l'a indiqué Monsieur Bachil Valy, maire de l'Entre-deux, « le dialogue entre les élus de ces zones agricoles et d'élevage et l'administration du parc n'a jamais été simple ; celle-ci s'est aussi heurtée à la population de ces zones. Les tensions sont aujourd'hui retombées, mais beaucoup reste à faire. Tous les outils contraignant le développement économique - plan de prévention des risques, plan d'occupation des sols (POS), plan local d'urbanisme -, conjugués aux nouvelles réglementations du parc national, ont refroidi les ardeurs des élus que nous sommes car l'activité existante était remise en cause. Les communes des Hauts de La Réunion ont une vocation de développement touristique plus qu'industrielle qui est incontestablement freinée par ces contraintes. » ^{67 ( * )} La situation a fait l'objet d'un examen attentif dans le premier volet de l'étude de la délégation consacré à la gestion du domaine de l'État, auquel vos rapporteurs renvoient. ^{68 ( * )}

Si d'un point de vue strictement juridique les collectivités ultramarines sont compétentes et maîtresses de leur politique d'aménagement, chacune à leur niveau d'intervention, vos rapporteurs ne peuvent que déplorer, avec Monsieur Camille Pelage, vice-président du conseil régional de Guadeloupe, qu'« en pratique, l'exercice de leurs missions est fortement contraint par les prescriptions des services de l'État, si bien que les documents d'urbanisme tendent à être des copies conformes . Un dialogue renouvelé est nécessaire pour faire passer les ambitions des territoires et pour trouver davantage de moyens au service des acteurs en prise avec les besoins de la population. Il faut que nous puissions avoir un dialogue d'égal à égal. » ^{69 ( * )}

La clef pour réussir une planification stratégique et opérationnelle efficace réside, vos rapporteurs en sont convaincus, dans la différenciation territoriale . Aucune orientation uniforme ne peut s'imposer à l'ensemble des outre-mer. Partout, l'État doit accompagner les collectivités territoriales pour nourrir leurs capacités propres d'expertise et leur garantir une véritable autonomie foncière qu'elles pourront mettre au service de leur développement endogène.

b) La stratégie foncière d'une collectivité autonome : schéma d'aménagement et mise en valeur du domaine en Polynésie française

La Polynésie française est compétente en matière de foncier, d'aménagement et d'urbanisme. Elle doit affronter le défi de la dissémination de sa population dans des archipels regroupant 118 îles réparties sur une surface grande comme l'Union européenne. À l'inverse, elle doit aussi faire face à la concentration des deux tiers de sa population sur la seule île de Tahiti , qui connaît tous les effets négatifs de l'étalement urbain : engorgement des voies de communication, privatisation du rivage, mitage des espaces agricoles, hausse des prix.

C'est pourquoi, ainsi que l'a rappelé Monsieur Jean-Christophe Bouissou, ministre en charge du logement, de l'urbanisme et de l'aménagement lors de son audition ^{70 ( * )} , les pouvoirs publics polynésiens mènent une politique volontariste de désenclavement des archipels.

Cet effort s'amplifiera avec l'adoption du schéma d'aménagement général en cours d'élaboration , document stratégique de long terme qui s'imposera aux documents communaux. Il est très attendu des acteurs économiques polynésiens, soucieux de la lisibilité et de la cohérence de l'action publique. Monsieur Olivier Kressmann, président du Medef de Polynésie française, considère ainsi que « pour le monde des entreprises en général, qu'il s'agisse de l'agriculture, de l'hôtellerie ou de l'industrie, l'absence de schéma d'aménagement global est très pénalisante. Les entreprises attendent un SAGE qui s'imposera aux plans généraux d'aménagement (PGA) pour gagner en visibilité et en lisibilité à long terme. Nous espérons donc que le processus d'élaboration du SAGE aboutira rapidement. Nous savons que le Gouvernement de la Polynésie s'y emploie. [...] Les PGA sont soit inexistants, soit pas assez définis pour être pertinents. Il paraît essentiel de parvenir à définir clairement des zones de développement urbain, rural et industriel. » ^{71 ( * )}

L'absence localisée de documents de planification encourage une urbanisation désordonnée dont tous les acteurs s'accordent qu'il doit y être mis fin, en particulier pour préserver le potentiel agricole alors que les importations alimentaires pèsent lourd dans la balance courante. Monsieur Bruno Jouvin, directeur associé du bureau d'études Pae Tai Pae Uta, spécialisé dans l'environnement et l'aménagement, confirme « qu'il n'y a pas de PGA, pas de zonage sur la presqu'île de Tahiti. Le grenier de Tahiti se fait ainsi grignoter par l'urbanisation. » ^{72 ( * )}

L'élaboration du schéma d'aménagement général (SAGE)
de la Polynésie française

La Polynésie française ayant, depuis 2011, l'obligation statutaire de se doter d'un schéma d'aménagement général, l'Assemblée de la Polynésie française a adopté en 2012, à l'unanimité, la loi du pays n° 2012-17 portant modification du code de l'aménagement dans le cadre de l'élaboration du schéma d'aménagement général (SAGE).

Une première tentative d'élaboration ayant avorté en 2013, le projet a été repris en 2015 pour parvenir à un cadrage stratégique reposant sur quatre piliers :

- une société polynésienne unie, diverse et harmonieusement implantée sur le territoire ;

- une croissance économique pérenne et équilibrée mettant l'accent sur la qualité de vie ;

- des territoires préservés et durables ;

- une gouvernance harmonieuse et performante, avec la possibilité de créer une agence d'urbanisme et de développement de la Polynésie française.

Ces axes doivent être déclinés de manière concrète en projets de territoires par archipel, cohérents et équilibrés, en assurant les conditions de l'équité sociale et de la préservation de l'environnement pour les générations futures.

Sur ces bases, l'année 2016 a été consacrée à la préparation et au lancement d'un appel d'offres restreint pour une prestation intellectuelle d'élaboration du SAGE. Cet appel d'offre s'est conclu en décembre 2016 par le choix de l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme (IAU) pour accompagner la Polynésie française dans l'élaboration du SAGE.

Parallèlement, des partenariats ont été construits via une collaboration contractualisée avec le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et une inscription au contrat de projet 2015-2020 pour 125 millions de francs Pacifique.

Une réunion du comité de pilotage de l'élaboration du SAGE s'est tenue en février 2017 pour lancer le diagnostic territorial. Les conclusions et les recommandations sous la forme de scénarios d'aménagement et de développement sont attendues en cours d'année 2017 dans la perspective d'une adoption du SAGE par l'Assemblée de la Polynésie française au début de l'année 2018.

Source : Gouvernement de la Polynésie française

Il convient de souligner que l'histoire foncière complexe de la Polynésie a rendu le Pays propriétaire d'un très vaste patrimoine foncier . Aujourd'hui près de 72 000 ha de terres cadastrées sont propriété de la Polynésie française ; elles représentent une part importante du foncier dans les archipels entre 15 % de la surface cadastrée aux Îles-sous-le-vent et 33 % aux Australes. Le Gouvernement de Polynésie française mène un travail de recensement cartographique du foncier public disponible afin d'identifier les zones propices à la réalisation de projets économiques en concordance avec les PGA communaux. Il estime à plus de 50% la surface domaniale inoccupée sur l'ensemble du territoire .

Une fois prises en compte les contraintes d'accessibilité et de topographie des parcelles pour identifier celles qui présentent un potentiel intéressant, elles pourront faire l'objet de baux emphytéotiques administratifs ou d'autorisations d'occupation temporaire assorties de droits réels. La Polynésie dispose donc de leviers importants pour mettre en oeuvre les orientations stratégiques qu'elle aura inscrites dans le SAGE.

En outre, Monsieur Tearii Alpha, ministre chargé du développement des économies primaires, des affaires foncières et du domaine, a précisé que le Gouvernement de Polynésie réfléchissait « à l'introduction de nouvelles règles pour permettre le désenclavement des vallées dans les îles hautes. Elles prévoiraient la création de servitudes de développement sur propriétés privées dans un but d'intérêt général et figureraient dans une future loi de pays. » ^{73 ( * )}

La réussite de la politique foncière de la Polynésie exige également une participation active des communes. Or, les communes polynésiennes souffrent d'une insuffisante maîtrise de leur foncier ; certaines d'entre elles ne disposent pas de domaine public. C'est fréquent dans les Tuamotu mais le cas se présente aussi dans l'agglomération de Papeete, où Punaauia n'a pas de domaine constitué. Elles doivent solliciter des affectations d'emprises du Pays au profit des communes. Leurs demandes sont traitées par le ministère des affaires foncières, sur la base d'un dossier technique comprenant, outre le projet lui-même, le délai estimé de réalisation et le coût financier de l'opération. Il est ensuite procédé par arrêté pris en conseil des ministres. La commune dispose d'un délai de trois ans pour mener son projet à son terme. Passé ce délai, si le projet n'a pas débuté, le transfert de gestion devient caduc et le Pays recouvre l'entière jouissance du bien.

Entre 2014 et 2016, 300 hectares du domaine de la Polynésie ont été affectés aux communes, soit conditionnellement, soit définitivement . La valeur de ces terrains est estimée à 10 milliards de francs CFP. Monsieur Jean-Christophe Bouissou a tenu à rassurer les communes en soulignant que « toute demande d'affectation ou de transfert demandée par les maires pour le développement des archipels et des communes est généralement accordée, même s'il est vrai que l'affectation nécessite la réalisation d'un projet. Notre souhait est que les archipels viennent à concevoir leur propre programme de développement économique et social. » ^{74 ( * )}

2. Le levier indispensable des établissements publics fonciers locaux

a) Un bras armé essentiel pour les collectivités aux Antilles et à La Réunion

Créés par les collectivités territoriales pour faire face à la spéculation immobilière qui se développait outre-mer, les établissements publics fonciers locaux (EPFL) constituent désormais des instruments essentiels aux Antilles et à La Réunion pour produire du foncier à un coût maîtrisé et pour réguler les fluctuations du marché foncier.

La Réunion fut pionnière avec la création d'un EPFL dès 2002 , avant d'être rejointe par la Martinique en 2011 et la Guadeloupe en 2013 dont les EPFL montent progressivement en charge. L' EPFL de La Réunion a acquis de nombreux terrains constructibles depuis sa constitution : 480 terrains sur 395 hectares au total pour un investissement cumulé de 220 millions d'euros. Près de 6 000 logements ont été réalisés sur ces terrains. Les cessions ont porté sur 230 terrains couvrant 205 hectares pour un produit de revente de 230 millions d'euros. Le portefeuille foncier de l'EPFL de La Réunion en terrains constructibles demeure encore très important et permet d'envisager un soutien énergique à la construction de logements et au développement d'équipements touristiques.

Beaucoup plus récent, et sans activité significative jusqu'en 2015 d'après la DHUP, l'EPFL de Guadeloupe a néanmoins réalisé une quarantaine d'acquisitions pour environ 10 millions d'euros dans le but de créer des zones d'activité économique et des équipements publics. Il intervient progressivement dans le domaine de l'habitat en achetant pour le compte des communes des terrains nécessaires à la réalisation de logements sociaux ou intermédiaires en favorisant la mixité sociale. S'il n'intervient pas directement dans la ZPG, il coordonne son action avec l'agence des cinquante pas géométriques compétente pour contribuer à reloger les familles occupantes du littoral menacées par des risques naturels. Le logement social représente environ 40 % des interventions de l'EPF.

Madame Corinne Vingataramin, directrice de l'EPFL de Guadeloupe a précisé les orientations qui présideront à la montée en charge de son établissement. L'objectif majeur est de soulager les bailleurs sociaux qui, traditionnellement, s'attèlent eux-mêmes à la recherche d'opportunités foncières : « progressivement, nous essayons de les convaincre de s'adresser à l'EPF. L'objectif de l'EPF est de fournir 70 % à 80 % des terrains des opérations de logements sociaux ou intermédiaires en Guadeloupe. Les espaces urbanisés sont très peu attractifs pour les bailleurs sociaux car le foncier est cher et l'indivision prégnante, de telle sorte que les terrains sont difficilement mobilisables. De plus, les installations de chantiers y sont coûteuses. C'est pourquoi l'EPF peut se montrer utile. » ^{75 ( * )}

Les EPFL disposent de capacités d'acquisition non négligeables grâce au prélèvement d'une taxe spéciale d'équipement (TSE), aux produits des reventes de terrains et aux emprunts. Le bénéfice de la TSE s'élève à environ 12 millions d'euros par an à La Réunion, à 6 millions d'euros environ en Guadeloupe, soit près de 15 euros par habitant pour ces deux territoires, et à 4 millions d'euros en Martinique, soit un peu plus de 10 euros par habitant. L'état actuel des finances des communes ultramarines ne leur permet plus de constituer des réserves foncières sans la force de frappe des EPFL devenus dès lors incontournables. Monsieur Jean-Louis Grandvaux, directeur de l'EPFL de La Réunion a présenté les modalités de transaction, très avantageuse pour les communes : « Nous revendons nos terrains au prix où nous les achetons, que nous l'ayons gardé en notre possession un, deux ou quinze ans, hors les très faibles frais de portage nécessaires pour faire tourner notre équipe de douze personnes, de l'ordre de 1 % sur le capital restant dû. La taxe spéciale d'équipement sert intégralement à financer l'achat des terrains revendus aux collectivités. » ^{76 ( * )}

Aux leviers financiers s'ajoute la bonne connaissance du foncier constructible et des priorités des communes, qu'ont progressivement acquise les EPFL et qui leur permet de développer des plans d'action pertinents. À La Réunion, sont ainsi établis des documents stratégiques, propres à chaque commune, qui repèrent tous les terrains disponibles à acquérir, publics et privés. L'établissement public les actualise en fonction de l'évolution des PPR, des PLU, des constructions achevées et des changements de priorités.

C'est pourquoi les communes ont largement délégué leur droit de préemption (DPU) aux EPFL, qu'elles utilisaient très peu jusqu'à présent. Les communes qui ne l'ont pas fait disposent généralement d'importantes réserves foncières, suffisantes pour mener une politique active, comme Saint-Denis ou Le Port. Lorsqu'une commune reçoit une déclaration d'intention d'aliéner et souhaite préempter le terrain sans avoir la capacité financière propre de l'acheter, elle s'adresse à l'EPFL. Monsieur Jean-Louis Grandvaux estime que la délégation du DPU à La Réunion « concerne, sur les 27 000 hectares constructibles de l'île, les 10 000 hectares stratégiques pour l'urbanisation. Sur les autres s'exerce une moindre pression, nous n'avons pas de délégation et ne souhaitons pas l'avoir. » ^{77 ( * )} Pour que les EPFL exercent leurs fonctions efficacement, il convient toutefois de ne pas trop étendre les délégations de préemption pour ne pas compromettre leur santé financière.

Vos rapporteurs se félicitent enfin de l'excellente collaboration qui s`est nouée entre les EPFL et les Safer , dont l'activité est complémentaire. Ainsi, la Safer de La Réunion siège-t-elle à la commission foncière de l'EPF qui se réunit avant chaque conseil d'administration pour examiner toute demande d'acquisition. L'EPF se garde d'intervenir sur les terrains agricoles mais rachète à la Safer certains terrains déclassés. En Guadeloupe, lorsque l'EPFL est sollicité sur des projets d'infrastructure qui consomment des terres agricoles, il réunit une commission ad hoc . La Safer y participe pour déterminer des mesures de compensation adéquates en trouvant des terres agricoles à louer d'une superficie et d'une valeur équivalentes. L'EPF de Guadeloupe a également racheté au cas par cas des terrains urbanisables qui appartenaient au portefeuille de la Safer.

b) Les contraintes et les moyens de l'intervention foncière en Nouvelle-Calédonie

Dans le cadre du schéma d'aménagement « Nouvelle-Calédonie 2025 », une réflexion a été engagée sur le développement de stratégies foncières afin de bâtir les conditions d'une collaboration interinstitutionnelle entre les niveaux de collectivités et avec les acteurs économiques, de favoriser la gestion et la mise en valeur des terres coutumières, de maîtriser et de réguler les pressions foncières et de valoriser les terres domaniales qui ont été transférées de l'État aux Provinces.

Le schéma d'aménagement et de développement (SAD)
de la Nouvelle-Calédonie

Le cadre du SAD 2025 est posé par l'article 211 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que le schéma :

- exprime les orientations fondamentales en matière d'infrastructures, de formation initiale et continue, d'environnement, d'équipements, de services d'intérêt territorial et de développement économique, social et culturel ;

- veille à un développement équilibré du territoire, en particulier au rééquilibrage de la répartition des fonds publics bénéficiant aux provinces et communes ;

- fixe les objectifs à atteindre et définit les moyens à mettre en oeuvre par l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Une des finalités essentielles du SAD sera de mettre en cohérence tous les contrats de développement conclus entre l'État, la Nouvelle-Calédonie et les provinces et les contrats conclus entre l'État et les communes, qui devront être compatibles avec les orientations retenues dans le schéma d'aménagement et de développement.

Le SAD est élaboré par le haut-commissaire et le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et approuvé par le Congrès, après avis des assemblées de province, du Conseil économique, social et environnemental et du Sénat coutumier. Il fait l'objet d'une consultation préalable des communes. Tous les cinq ans, il est soumis à évaluation et réexamen.

Par une délibération du 11 août 2016 , le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté le SAD 2025 et lui fixe comme ambitions de promouvoir « le destin commun, le rééquilibrage, la construction de la Nouvelle-Calédonie, le développement durable et l'ouverture au monde » et comme buts de « construire une société cohésive basée sur la confiance et la solidarité, assurer un modèle de développement pérenne, favoriser la création d'un éco- territoire et faire évoluer la gouvernance ».

Parmi les objectifs du SAD, il convient de citer plus particulièrement l'accroissement du dynamisme des territoires, le développement des stratégies foncières, la construction de politiques d'habitat adaptées, l'organisation de transports efficaces et l'intégration de l'économie traditionnelle au modèle de développement.

Le rééquilibrage entre les provinces, le désenclavement de la côte Est de la Grande Terre, le désengorgement du Grand Nouméa qui concentre plus de la moitié de la population et une très forte part de la valeur ajoutée comptent parmi les priorités.

Les principaux défis à relever demeurent la lutte contre la spéculation foncière et le mitage urbain dans le Grand Nouméa, le rééquilibrage territorial entre les provinces prévu dans les Accords de Nouméa et la gestion de l'imbrication entre terrains privés, terrains domaniaux et terres coutumières à l'échelle globale.

Les acteurs économiques regrettent le manque d'outils fonciers permettant d'engager des politiques foncières volontaristes. Le défaut d'exercice du droit de préemption urbain et l'absence d'établissement public foncier territorial impliquent que les stratégies de développement ne sont pas optimales mais dépendent des opportunités ponctuelles. ^{78 ( * )}

Vos rapporteurs rappellent qu'aux termes de l'article 18 de la loi organique du 19 mars 1999 précitée, les terres coutumières , ainsi que les biens qu'elles accueillent dès lors qu'ils appartiennent à des personnes de statut civil coutumier, sont régies par la coutume. Elles obéissent à un régime de propriété foncière propre, communément appelée la « règle des 4i ». En effet, les terres coutumières sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables . La diversité des régimes de propriété foncière impose des configurations juridiques et des contraintes d'aménagement spécifiques, propres à chaque lieu.

Malgré la multiplication de projets sur terres coutumières selon des montages complexes articulant le droit civil et la coutume, une clarification des capacités d'intervention foncière demeure nécessaire . Elle renvoie à la question du transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'opérateur foncier d'État qui constitue la clef de voûte du système de gestion du foncier en Nouvelle-Calédonie.

En effet, l'agence de développement rural et d'aménagement foncier (Adraf) est un établissement public d'État à caractère industriel et commercial , créé dans le cadre des accords de Matignon en 1988. Elle participe, dans les zones rurales et suburbaines, à la mise en oeuvre de la politique foncière, d'aménagement et de développement rural dans chaque province de la Nouvelle-Calédonie. À cet effet, elle procède à toutes opérations d'acquisition et d'attribution en matière foncière et agricole, notamment pour répondre aux revendications foncières des coutumiers. L'Adraf attribue des terrains de son stock foncier qui provient en partie des opérateurs précédents et des acquisitions de terrains auprès des propriétaires privés et des collectivités. Elle a attribué depuis 1989 97 000 hectares en terres coutumières .

Conformément aux dispositions de l'article 23 de la loi organique du 19 mars 1999 précitée , l'Adraf doit être transférée à la Nouvelle-Calédonie , par décret en Conseil d'État sur proposition du Congrès de Nouvelle-Calédonie. Aucun calendrier n'est avancé pour le transfert de l'Adraf, le sujet étant sensible avant l'organisation du référendum de 2018 sur l'avenir politique de la Nouvelle-Calédonie. Le transfert de l'Adraf pourrait être l'occasion de dresser un bilan de la réforme foncière mais aussi de redéfinir ses missions et ses priorités pour les faire évoluer dans un rôle mixte de Safer et d'EPF. Cela permettrait à l'Adraf transférée de soutenir la mise en valeur des très importantes surfaces foncières qui demeurent sous-exploitées à côté de zones extrêmement tendues.

Il convient, enfin, de relever l'action de la société d'équipement de Nouvelle-Calédonie (Secal). Société d'économie mixte, dont le rôle est d'intervenir au service des collectivités pour satisfaire des besoins d''intérêt général, la Secal exerce trois principaux métiers : aménageur de zones dédiées à l'activité économique, maître d'oeuvre public sur de grands chantiers d'aménagement et constructeur d'habitat social. Elle a été créée en 1971 à l'initiative de l'État, qui détient 20 % du capital social, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes possédant ensemble, dès l'origine, la majorité des parts. Le rôle de la Secal est d'acquérir les terrains , de les viabiliser et de les vendre à des promoteurs ou à des particuliers.

Un projet ambitieux se situe à Dumbéa-sur-mer, dans le Grand Nouméa, dont les projections prévoient le doublement de la population. La Secal porte l'installation sur d'anciens terrains agricoles situés en zone urbanisable d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) destinée à accueillir à terme 25 000 habitants autour du Médipôle, le futur centre hospitalier de Nouméa. Le programme prévoit la construction de 6 500 logements, de deux collèges et de cinq groupes scolaires, d'installations pour les services municipaux et de deux échangeurs pour desservir la zone traversée par une voie rapide.

Le nouveau code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de « principes directeurs du droit de l'urbanisme, sous réserve des compétences des provinces en matière d'environnement » s'est dotée d'un code de l'urbanisme approuvé par la délibération n° 12/CP du 18 mars 2015.

Les règles d'urbanisme ne s'appliquent pas sur les terres coutumières, qui demeurent régies par la coutume conformément à l'article 18 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999.

Le document essentiel, équivalent d'un PLU métropolitain, est le plan d'urbanisme directeur (PUD), élaboré à l'échelle de la commune. Il fixe les orientations d'aménagement et les règles d'utilisation du sol en délimitant des zones urbaines, des zones à urbaniser, des zones naturelles et des zones agricoles et en identifiant les terres coutumières. Il peut également identifier et localiser tout espace ou site à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou environnemental.

Le code de l'urbanisme de Nouvelle-Calédonie fixe également les règles de délivrance des permis de construire en s'inspirant du règlement national d'urbanisme (RNU). Il prévoit ainsi des possibilités de refuser les permis ou de les soumettre à des prescriptions particulières si les ouvrages, constructions, aménagements, installations et travaux qu'ils autorisent portent atteinte à la vocation des espaces naturels environnants ou à des activités agricoles, pastorales ou forestières.

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* ⁵⁷ Visioconférence avec les acteurs publics de Guadeloupe du 1 ^er février 2017.

* ⁵⁸ Visioconférence avec les acteurs publics de Guyane du 23 novembre 2016.

* ⁵⁹ Sur la communauté d'agglomération du centre Littoral en Guyane et sur la communauté d'agglomération de Cap Excellence en Guadeloupe.

* ⁶⁰ Audition du 27 octobre 2016.

* ⁶¹ Ibid.

* ⁶² Visioconférence avec les acteurs publics de Guadeloupe du 1 ^er février 2017.

* ⁶³ DEAL de Guyane, Plan de gestion des risques d'inondation 2016-2021, octobre 2015, pp. 30-31.

* ⁶⁴ Visioconférence avec les acteurs publics de La Réunion du 24 novembre 2016.

* ⁶⁵ Parc naturel régional de Guyane, réserve naturelle régionale de Trésor, Schéma de mise en valeur de la mer.

* ⁶⁶ Contribution écrite de la SIMKO.

* ⁶⁷ Visioconférence avec les acteurs publics de La Réunion du 24 novembre 2016.

* ⁶⁸ Rapport d'information n° 538 (2014-2015) du 18 juin 2015 sur « Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur coordonnateur, et Joël Guerriau , Serge Larcher et Georges Patient , rapporteurs.

* ⁶⁹ Visioconférence avec les acteurs publics de Guadeloupe du 1 ^er février 2017.

* ⁷⁰ Visioconférence avec les acteurs publics de Polynésie française du 1 ^er février 2017.

* ⁷¹ Visioconférence avec les acteurs économiques de Polynésie française du 1 ^er février 2017.

* ⁷² Ibid.

* ⁷³ Visioconférence avec les acteurs publics de Polynésie française du 1 ^er février 2017.

* ⁷⁴ Ibid.

* ⁷⁵ Visioconférence avec les acteurs publics de Guadeloupe du 1 ^er février 2017.

* ⁷⁶ Visioconférence avec les acteurs publics de La Réunion du 24 novembre 2016.

* ⁷⁷ Ibid.

* ⁷⁸ CCI Nouvelle-Calédonie, Le foncier en Nouvelle-Calédonie , mars 2016.