II. ENCOURAGER ET VALORISER LES INITIATIVES LOCALES POUR ACCLIMATER LES NORMES EN PRÉSERVANT LA QUALITÉ DE LA CONSTRUCTION
A. L'INSCRIPTION COMPLEXE MAIS INCONTOURNABLE DES OUTRE-MER DANS LEUR ENVIRONNEMENT RÉGIONAL
1. Les démarches pragmatiques de territoires à statut d'autonomie
La réglementation applicable au secteur du BTP dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution dépend du partage des compétences avec l'État. Toutefois, même lorsque les territoires sont compétents en tout ou partie sur le droit de la construction et de l'habitat, toutes les contraintes ne sont pas levées car demeurent fréquemment ouvertes les questions des marchés publics, des référentiels professionnels et de l'approvisionnement en matériaux certifiés. La contrainte économique imposée par le cadre assurantiel demeure vive dans les collectivités d'outre-mer (COM) .
Malgré tout, à la différence des départements et régions d'outre-mer, ces territoires peuvent, grâce à la mobilisation des professionnels du secteur et avec la collaboration des services de l'État, développer des démarches pragmatiques qui tiennent compte des liens étroits qu'ils ont tissés avec leur environnement régional .
a) Les modes constructifs et l'approvisionnement en matériaux à Saint-Pierre-et-Miquelon
Saint-Pierre-et-Miquelon offre un exemple de choix d'un territoire ultramarin qui, en raison d'un positionnement géographique contraignant son approvisionnement en matériaux, doit gérer la coexistence de différents systèmes de normes, à savoir les normes françaises, européennes et canadiennes . Toute la difficulté est d'assurer la compatibilité et la mise en oeuvre de ce corpus normatif mixte en l' absence de solution juridique fixe et de système d'équivalence reconnu , alors même que les normes canadiennes ATS de la Canadian Standards Association (CSA) répondent à une logique nettement différente de celle des normes françaises NF et européennes CE. C'est un problème à la fois de sécurité juridique et de qualité de la construction pour l'ensemble des acteurs, du maître d'ouvrage à l'entreprise.
Le code de la construction et de l'habitation (CCH) ne s'applique pas à Saint-Pierre-et-Miquelon par attraction du droit de l'urbanisme qui ressort de la compétence de la collectivité . Seuls s'appliquent les articles du CCH renvoyant au code civil qui relève de l'État. En revanche, le code des marchés publics s'applique dans son intégralité à Saint-Pierre-et-Miquelon 88 ( * ) . Il encadre donc les chantiers des bâtiments et des travaux publics. En matière d'habitat individuel bien entendu, le code des marchés publics ne trouve pas d'application.
La DTAM estime dès lors que prévaut à Saint-Pierre-et-Miquelon un véritable dualisme de normes en matière de construction. D'un côté, l'État, la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon et les communes sont contraints par les règles des marchés publics qui imposent le respect des normes françaises et européennes , des DTU et des avis techniques. De l'autre, les constructions des particuliers ne sont pas réglementées comme dans l'Hexagone et l'application des normes y est laissée à la discrétion de l'opérateur sans obligation de contrôle technique. 89 ( * )
Pour les marchés privés , hors ERP, les normes et les matériaux canadiens sont souvent utilisés . D'après la FEABTP de Saint-Pierre-et-Miquelon, les règles et les produits canadiens sont connus depuis longtemps dans l'archipel, notamment pour les constructions privées de type pavillon et maison individuelle, qui sont à 70 % construites par les gens eux-mêmes, des fondations à la toiture et aux finitions.
L'utilisation des produits canadiens est répandue car ils sont souvent plus adaptés aux conditions climatiques propres à l'archipel. Les spécificités locales sont mal connues en Europe, y compris des maîtres d'oeuvre hexagonaux. Seules les entreprises et les architectes locaux, ainsi que les services déconcentrés de l'État, en conservent la mémoire.
La méconnaissance du contexte local se traduit, par exemple, en matière de réglementation thermique pour laquelle il est procédé par extrapolation à partir du cas du Nord-Pas-de-Calais puisque ni la RTAA DOM par définition, ni la RT 2012 métropolitaine ne s'appliquent.
De même, pour le calcul de la résistance des bâtiments aux charges de neige et au vent par les eurocodes , il est fait référence aux départements alpins, alors que les mesures canadiennes sur Terre-Neuve sont bien plus satisfaisantes. La force du vent dans l'archipel limite la charge de neige effectivement supportée par les constructions puisqu'il souffle une partie de la neige accumulée. Il n'existe pas, en effet, de village alpin où l'on trouve à la fois les mêmes chutes de neige et autant de vent qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour le calcul des charges de neige que doivent supporter les constructions, cela mène à des aberrations. Les eurocodes imposent une résistance à une surcharge de neige de 300 kg/m² alors qu'à Terre-Neuve, la norme est de 180 kg/m². 90 ( * ) Les normes européennes demandent des charpentes très puissantes sur les marchés publics et empêchent l'utilisation des charpentes en bois canadiennes bien qu'elles soient parfaitement adaptées et régulièrement employées dans la construction privée individuelle.
Ces approximations sont très préjudiciables. Vos rapporteurs proposent en conséquence de demander à un centre technique national une étude générale sur le paramétrage des constructions en zone subarctique à Saint-Pierre-et-Miquelon afin de disposer de références fiables sans procéder par extrapolation.
Il est impossible pour Saint-Pierre-et-Miquelon de se passer des importations canadiennes pour les produits de construction. L'archipel ne dispose que d'une carrière pour les agrégats et dépend entièrement de l'extérieur pour son approvisionnement en matériaux, notamment en ciment, en sable et en acier. En outre, l'acheminement de pondéreux depuis l'Europe impose une forte contrainte économique aux opérateurs de Saint-Pierre-et-Miquelon. Par exemple, entre le transport et la douane, l'approvisionnement depuis l'Hexagone renchérit les coûts d'un facteur de 3 pour un produit manufacturé en béton, de 2,2 pour un enduit de plâtre, de 2 pour du placoplâtre et de 1,90 pour les armatures en acier. 91 ( * )
Au regard de l'importance de la commande publique pour l'équilibre économique du secteur du BTP, la question centrale est celle de la possibilité d'utiliser des matériaux canadiens pour la réalisation de marchés publics de construction de travaux.
La comparaison entre logiques des normes européennes et canadiennes est difficile car les conceptions de la construction diffèrent largement . En matière de durabilité du bâtiment, les Canadiens admettent deux niveaux de qualité distincts, ainsi que l'a expliqué Monsieur Patrick Mercier de la DTAM : « Le niveau le plus bas qu'on pourrait qualifier de low cost correspond à des bâtiments construits à partir de matériaux peu onéreux en utilisant des assemblages simples. Dans ce cas, le bâtiment est assimilé à un bien de consommation avec une durée de vie limitée à 20 ou 30 ans. Le niveau le plus élevé, plus sophistiqué et plus onéreux, correspond approximativement aux modes de construction retenus par la réglementation française, par exemple pour bénéficier de la garantie décennale. Selon le choix que le constructeur canadien fait, low cost ou haute qualité, il ne recourt pas du tout aux mêmes matériaux. » 92 ( * )
La difficulté pour le constructeur est de faire le bon choix dans la gamme de matériaux canadienne pour qu'ils puissent supporter une mise en oeuvre selon les principes de durabilité des normes françaises . Les entreprises de Saint-Pierre-et-Miquelon sont en réalité confrontées au problème de la transposition entre une approche performantielle fondée sur des objectifs de résultats, d'origine anglo-saxonne , et une approche prescriptive, reposant sur des obligations de moyens , typiquement française .
Les acteurs locaux abordent la question dans une large concertation et avec beaucoup de pragmatisme pour trouver des solutions permettant de valider les solutions canadiennes sans établir une équivalence généralisée entre les matériaux qui ne règlerait pas les problèmes de mise en oeuvre. Les entreprises travaillent en bonne intelligence avec les services déconcentrés de l'État et avec les bureaux de contrôle pour obtenir des validations de matériaux canadiens équivalents en remplacement de matériaux certifiés NF ou CE, autant qu'il est possible.
En particulier, quand la DTAM se trouve en position de maître d'oeuvre, ses techniciens examinent les fiches techniques des produits proposés et reprennent les avis techniques des centres canadiens et du CSTB. Si le produit canadien est mis en oeuvre depuis longtemps sans problème, elle valide. La FEABTP souligne cependant que l'opposition de la DTAM à l'utilisation de charpentes en bois et de plaques de plâtre canadiennes dans les marchés publics n'est pas levée faute d'équivalence satisfaisante.
La validation de l'emploi d'un produit canadien est à la charge de l'entreprise . Son coût peut être important, 50 000 dollars canadiens pour du matériel électrique, par exemple.
Cette souplesse bienvenue ne doit pas conduire à oublier l'insécurité juridique résiduelle causée par le défaut d'assurance de matériaux canadiens , qui ne bénéficient notamment pas de la garantie décennale. Cependant, il faut faire une distinction selon la nature des matériaux. Certains matériaux de consommation courante se prêtent à l'établissement d'équivalences solides reconnues par les contrôleurs techniques et par les assureurs. D'autres nécessitent plus de précaution et des tests approfondis.
Ainsi, d'après Monsieur Roger Hélène, président de la FEABTP de Saint-Pierre-et-Miquelon, « Lafarge est largement implantée au Canada où il produit des ciments qui sont canadiens pour leur provenance plus que pour leur qualité intrinsèque. Les références et les fiches techniques sont très proches des normes françaises. Nous construisons depuis des décennies à Saint-Pierre-et-Miquelon avec des ciments canadiens sans constater de sinistres et nous avons fait réaliser en laboratoire des essais techniques en métropole pour vérifier la performance de ces ciments. En revanche, sur d'autres matériaux comme les isolants, la question [de la sécurité juridique de l'équivalence] peut effectivement se poser car les résistances au feu ne sont pas calculées de la même façon. Il faut être extrêmement précis pour établir une équivalence . » 93 ( * )
Pour accélérer et sécuriser juridiquement la validation de l'emploi des matériaux canadiens en s'appuyant sur l'expérience accumulée, il pourrait être envisagé d'établir dans la concertation avec les entreprises locales, les bureaux de contrôle et les assureurs, ainsi qu'avec le soutien du bureau canadien des standards, des tableaux d'équivalence révisables à échéance régulière.
b) L'élaboration d'un corpus normatif propre en Nouvelle-Calédonie
La Nouvelle-Calédonie présente le cas extrêmement singulier d'une collectivité disposant de tous les leviers juridiques nécessaires pour faire évoluer comme elle le souhaite le droit de la construction, le droit des assurances, la certification des matériaux comme les règles de mise en oeuvre. En outre, elle est située à proximité immédiate de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande , dont les normes applicables au BTP répondent au modèle anglo-saxon. Ces deux pays sont à la fois des fournisseurs, des clients et des concurrents pour les entreprises calédoniennes. Il était donc particulièrement intéressant pour vos rapporteurs d'examiner comment la Nouvelle-Calédonie prenait en main ses compétences et se dotait d'un corpus normatif autonome.
C'est la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 qui a confié la compétence en matière de normes de construction à la Nouvelle-Calédonie. Il s'agissait depuis 1999 d'une compétence des provinces. Un avis du Conseil d'État du 22 décembre 2009 a précisé que la réglementation des ERP était rattachée à la compétence relative aux normes de construction et revenait donc à la Nouvelle-Calédonie. De 2009 à 2011, la Nouvelle-Calédonie s'est concentrée sur la problématique des ERP et sur l'harmonisation des réglementations provinciales existantes. Puis, de 2011 à 2013, a été engagée une réflexion sur la refonte des normes de construction en commençant par un état des lieux et un diagnostic en concertation avec les acteurs.
Il en est ressorti combien le droit en vigueur était ancien et inadapté . Le cadre juridique était fixé par l'arrêté du 22 novembre 1985 réglant l'application en Nouvelle-Calédonie des règles techniques dans le secteur du bâtiment. Formellement, cet arrêté était défectueux puisqu'il ne précisait pas de date d'application et ne respectait pas toutes les règles de publicité. Matériellement, il laissait de nombreuses lacunes et ne couvrait pas tout le champ d'activité. Tous les produits n'étaient pas couverts, pas plus que leur mise en oeuvre. Il ne donnait pas explicitement les références des normes techniques qu'il était censé rendre applicables et certains de ces articles n'étaient pas eux-même applicables.
À ce référentiel défaillant s'ajoute l'archaïsme du droit de l'assurance en Nouvelle-Calédonie . La loi Spinetta du 4 janvier 1978 ne s'y applique pas et l'assurance de la construction demeure fondée sur la délibération du Congrès modifiée n° 591 du 1 er décembre 1983. Il n'est pas prévu de dommages-ouvrage. Des seuils de valeurs de vent sont fixés au-delà desquels les garanties d'assurance ne sont plus applicables. Une assurance de type décennal existe mais sur le fondement des articles du code civil originel dans leur version de 1804. Ainsi, la garantie décennale est attribuée par ouvrage et après réception des travaux et il n'existe pas de police par entreprise.
La tâche que doit mener la Nouvelle-Calédonie est donc considérable, d'autant qu'elle n'a pas les ressources de dupliquer les instances techniques nationales pour enclencher le processus de normalisation. C'est pourquoi elle a sollicité sur 2014 et 2015 le soutien de l' Afnor en partenariat avec Standards Australia , l'organisme de normalisation australien. L'idée était de préparer l'élaboration d'un corpus de normes techniques propres en évaluant les possibilités de créer des passerelles entre les deux systèmes normatifs .
Comme le Canada dont le modèle a été décrit plus haut, l'Australie ne connaît pas de documents de mise en oeuvre très prescriptifs comme peuvent l'être les DTU. Le référentiel australien est fondé sur des codes de calcul de performances , dont on déduit les conditions d'application dans un contexte donné pour un produit déterminé à des fins définies. Monsieur Jean-Michel Rémy, responsable du département « construction et cycle de l'eau » de l'Afnor, qui a piloté l'étude visant à définir un patrimoine normatif pertinent pour le secteur du bâtiment en Nouvelle-Calédonie, remarque cependant que les points de rencontre existent car « l'Australie est le pays qui reprend le plus de normes européennes, avec plus de 3 000 normes européennes dans sa collection, sans compter les normes internationales, que les Australiens comme les Européens adaptent à leurs besoins. En termes de référentiels, il est donc possible de trouver des comparatifs. Nous avons conclu qu'il fallait surtout regarder les produits et les comparatifs entre les différents agréments et les certifications. Un produit certifié en Australie est-il acceptable sur le sol calédonien ? » 94 ( * ) La perspective de définir un système mixte était donc envisageable et aurait donc pu constituer une voie d'évolution pour la Nouvelle-Calédonie.
L'enquête réalisée par l'Afnor auprès de l'ensemble des acteurs de la construction calédoniens a conduit à repousser ce scénario. Les professionnels se sont déclarés très réticents à tout alignement sur la logique australienne. Il peut paraître à première vue paradoxal que l'opportunité de se libérer d'un système normatif très prescriptif et contraignant n'ait pas été saisie.
En réalité, les architectes, les contrôleurs techniques et les bureaux d'étude se sont mobilisés pour conserver le système européen et français . Le mixage des normes de produits et de mise en oeuvre a été considéré comme un facteur de désorientation et de déstabilisation des entreprises et comme une source potentielle de sinistres, susceptible de lever la garantie des assureurs. Il est vrai que malgré la proximité des normes de produits françaises et australiennes, les codes de calcul australiens permettaient difficilement d'intégrer une référence européenne, ce qui rendait aléatoire la mise en oeuvre, sauf à investir dans des études complémentaires.
Le souci de protéger les producteurs de matériaux locaux de leurs concurrents régionaux a également pesé dans le choix acté par le gouvernement de Nouvelle-Calédonie de rester dans un référentiel français. D'un point de vue plus politique, il n'était sans doute pas indifférent de manifester aussi son indépendance face à la puissance régionale dominante.
La délibération n° 115 du 24 mars 2016 constitue désormais la base juridique fondamentale du référentiel technique calédonien, constitué des normes de construction applicables en Nouvelle-Calédonie et des agréments de matériaux de construction. Dans la foulée, le gouvernement de Nouvelle-Calédonie a arrêté la base du nouveau corpus normatif calédonien, en dressant une liste de normes, reprises notamment de NF DTU et d'avis techniques après un travail de mise à jour. Les domaines couverts sont très larges : étanchéité, sécurité-incendie, accessibilité, réseaux d'eau, menuiserie, plâtrerie, performance énergétique, isolation thermique, maçonnerie et gros oeuvre, structures métalliques, façades et bardage, structures en bois, éclairage, qualité de l'air, etc. L'idée directrice est de tirer profit de l'expertise et des retours d'expériences inscrites dans le corpus technique national, tout en l'aménageant par la sélection et l'acclimatation des normes techniques pertinentes.
Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie a créé un comité technique d'évaluation (CTE), chargé d'entretenir et de faire vivre le corpus normatif, d'accompagner les fabricants locaux dans la montée en gamme et la certification de leurs productions et de se prononcer sur l'entrée de produits étrangers . La Nouvelle-Calédonie a retenu le principe d'une procédure d' agrément sur les matériaux importés sur demande de l'importateur pour valider ces produits et leur utilisation dans des constructions sur son territoire. Elle s'inscrit ainsi plutôt dans une logique pragmatique pour ne pas bloquer les importations dont elle est dépendante, en matière de structures métalliques notamment, tout en préservant des possibilités de protection pour des filières locales qui doivent néanmoins mieux se structurer et gagner en contrôle de la qualité.
Aucune équivalence globale n'a été pour l'instant reconnue aux certifications australiennes, mais la reconnaissance sur le sol calédonien d'agréments et d'avis techniques australiens demeure à l'étude. C'est un enjeu d'autant plus important que la Nouvelle-Calédonie ne dispose pas de laboratoires de contrôle et, en général, de centres techniques de capacité et de niveau d'expertise suffisants. Pour développer une filière locale de laboratoires susceptibles de mener des essais afin de soutenir le système d'agrément, un accord de coopération est en cours de discussion entre le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie et le CSTB .
2. Des possibilités prometteuses d'échanges et de partenariats pour les DOM
a) Un potentiel de synergie entre Maurice et La Réunion
Il est apparu utile à vos rapporteurs de disposer d'un point de comparaison en étudiant les normes encadrant le secteur du BTP dans un État insulaire indépendant présentant des caractéristiques similaires et connaissant des contraintes analogues aux outre-mer français.
Le choix s'est porté sur Maurice dont la superficie, la population et le climat sont très proches de ceux de La Réunion. Le niveau de vie et de développement, bien supérieurs à ceux des Comores et de Madagascar, y est suffisamment élevé pour ne pas vider de son sens la comparaison. L'économie mauricienne est, en outre, beaucoup plus diversifiée qu'on ne l'imagine, puisque le tourisme et l'industrie cannière ne comptent chacun que pour environ 8 % de son PIB. La vigueur du tissu entrepreneurial local et la présence de grandes entreprises françaises plaidaient aussi favorablement, de même que les liens historiques avec la France, malgré la colonisation britannique, et la présence de grands groupes franco-mauriciens, actifs dans le secteur du BTP. En d'autres termes, Maurice était suffisamment différent et suffisamment proche de La Réunion pour fournir un contraste utile à l'étude de la Délégation sénatoriale.
De leur visite sur place, vos rapporteurs tirent trois constats principaux :
- l'extrême dispersion et la multiplicité des normes non contraignantes à Maurice ;
- l'intérêt manifesté sur place pour un rapprochement avec le modèle français, sans tomber dans ses excès ;
- l'enjeu de dépasser les rivalités pour développer des synergies économiques entre Maurice et La Réunion.
Le système de normes propres à Maurice est caractérisé par une réelle souplesse qui permet d'abaisser les coûts tout en laissant ouverte à l'architecte une gamme très large de solutions techniques . Toutefois, cette liberté peut tourner à la confusion dès lors que plusieurs standards internationaux sur les produits de construction sont reconnus et peuvent être utilisés concurremment.
La base historique des normes de produits à Maurice repose sur les British Standards (BS) , auxquelles peuvent s'ajouter les déclinaisons propres à l'Afrique du Sud ou à l'Australie et les normes européennes , avec lesquelles ont été harmonisées les normes britanniques jusqu'au Brexit. Les normes proposées par la Malaisie et Singapour qui reposent sur les BS harmonisés avec les standards européens fournissent également une autre source d'inspiration. De fait, Maurice ne produit pas ses propres normes sur les matériaux mais les achète aux organismes de normalisation étrangers. Il convient en particulier de rappeler que les bureaux anglo-saxons comme Standards Australia possèdent un droit de copyright qui nécessite donc de s'acquitter d'une redevance auprès d'eux mais interdit aux détenteurs de la licence d'utilisation de publier des versions révisées et modifiées à volonté de leurs normes. Pour obtenir des versions adaptées des normes étrangères, tenant compte par exemple du risque cyclonique, Maurice doit de surcroît payer des études.
Il convient de souligner que des fabricants locaux comme UBP, le plus grand producteur de matériaux de construction (parpaings, agrégats, ciments, bétons, poutrelles) de Maurice, s'engagent de leur propre chef dans des démarches de certification volontaire. Ils développent leurs propres normes et labels de qualité internes, en s'appuyant sur leurs propres laboratoires. En matière d'agrégats, les produits certifiés d'UBP sont plus exigeants que ne le requièrent les BS. Soutenus par l'Afnor dans leur démarche de normalisation, les producteurs mauriciens veulent créer une association pour soutenir la montée en exigence des règles mauriciennes.
Dans la liste des normes de produits reconnues à Maurice, aucune n'est obligatoire . Une entière liberté est laissée à l'architecte et aux constructeurs de choisir en fonction des performances, de la durabilité et du coût . D'un côté, on y trouve la plus grande flexibilité et la garantie de pouvoir recourir à la gamme de produits la plus étendue au meilleur prix, sans barrière technique aux importations. De l'autre, les risques de confusion, d'incohérence et de mise en oeuvre défectueuse sont bien réels, d'autant que les exigences proprement réglementaires forment un socle très minimal. Encore faut-il que les normes retenues soient appliquées. L'inapplication des normes faute d'intervention du contrôleur technique constitue un problème réel. L'absence combinée de dispositifs de mise en cohérence des standards et d'obligation de contrôle technique nuit à la qualité générale de la construction .
Vos rapporteurs ont noté l'insatisfaction de nombreux acteurs mauriciens face à la fréquence des constructions low cost de piètre durabilité. Certains ont salué le modèle français des DTU pour décrire et diffuser les bonnes pratiques de mise en oeuvre. Ils ont souhaité explicitement l'introduction de certaines exigences réglementaires et de référentiels professionnels plus prescriptifs. Cum grano salis , les Mauriciens se trouvent dans la situation symétrique de celle des Réunionnais : les uns veulent donner de la cohérence à un système trop souple et instiller un peu de logique prescriptive, les autres regrettent la rigidité de leurs normes et souhaitent entrer dans une logique de performances et de résultats .
La convergence progressive des systèmes normatifs pourraient faciliter l'activation du potentiel de synergie entre les deux territoires . La Réunion est très en avance sur Maurice en matière de potentiel de recherche et d'expertise technique sur le bâti tropical mais elle reste bridée par les normes hexagonales. Maurice possède les ressources d'une plateforme financière très importante entre l'Asie, notamment l'Inde, et l'Afrique. L'alliance du pragmatisme mauricien et de la technique réunionnaise formerait un couple très efficace qui rayonnerait dans tout le bassin de l'océan Indien et sa proche périphérie.
Pour l`instant, la complémentarité entre le savoir-faire et la capacité d'innovation de La Réunion et les réseaux commerciaux et financiers de Maurice reste au stade embryonnaire, malgré l'engagement du conseil régional et du gouvernement mauricien. Pour franchir l'étape suivante, il conviendrait d'envisager des joint-ventures dans des domaines porteurs. Vos rapporteurs suggèrent de faire porter l'effort de collaboration sur l'architecture tropicale et bioclimatique pour développer des plateformes techniques communes qui pourraient être compétitives sur le marché international, face à l'Afrique du Sud notamment.
b) Stimuler la coopération pour fluidifier les approvisionnements et développer des solutions techniques communes
Comme l'ont confirmé à vos rapporteurs les représentants de grandes entreprises intervenant à la fois outre-mer et dans les pays voisins de la Caraïbe et de l'océan Indien comme Vinci, Bouygues ou Colas, les DOM connaissent des normes de construction beaucoup plus contraignantes que les pays de leur environnement régional . Le cas de Maurice n'est pas isolé ; il illustre précisément le fonctionnement de beaucoup de pays proches des outre-mer français, qui ne disposent souvent pas de l'infrastructure administrative adéquate pour rédiger et faire appliquer leurs propres corpus de normes techniques, de réglementation et de certification. C'est la raison pour laquelle ils choisissent souvent tantôt les normes françaises, tantôt des normes anglo-saxonnes émanant de tel ou tel bureau de normalisation, tantôt encore des normes internationales. Le fil rouge demeure le pragmatisme.
L'écart normatif entre les outre-mer et leur environnement régional peut freiner et renchérir les approvisionnements sur zone, mais il peut aussi offrir des garanties de qualité et de sécurité. D'un côté, il joue contre l'intégration économique des outre-mer mais de l'autre, il fournit un moyen de protection des industries locales en élevant une barrière non tarifaire à l'entrée sur les marchés ultramarins.
Cette tension entre intégration et protection paraît toutefois surmontable dès lors que les normes sont amendées pour s'adapter au contexte ultramarin sans sacrifier à l'exigence de performance et de sécurité. Il paraît donc possible non moins que souhaitable de nouer des coopérations renforcées avec le voisinage régional sans déstabiliser les acteurs locaux de la construction. Ces partenariats permettraient à la fois de fluidifier les approvisionnements, de maîtriser les coûts et de développer de nouvelles opportunités pour les entreprises ultramarines à l'extérieur de leur marché local.
L'obligation faite aux outre-mer de respecter des réglementations et des normes professionnelles très détaillées et exigeantes peut au moins avoir le mérite de développer une culture de la qualité en même temps qu'une expertise technique, dont peu de pays peuvent se prévaloir. C'est un atout dans la compétition internationale de bénéficier de cette réputation d'excellence, tant que les coûts sont maîtrisables et les solutions techniques adaptées aux besoins du client.
Monsieur Didier Deris, directeur du bureau de contrôle ANCO 972, a confirmé que les Antilles françaises pouvaient jouer un rôle central comme pôle d'excellence au sein de son bassin régional. En effet, « La Martinique et la Guadeloupe sont à la pointe de la maîtrise technique et de la réglementation de la construction dans la Caraïbe. Nous expliquons aux Brésiliens comment faire et non l'inverse ! Un grand nombre d'États proches de nous comme La Barbade, Haïti ou Sainte-Lucie souhaitent reprendre les règles Antilles, qui ont d'ailleurs été traduites en anglais et en espagnol. » 95 ( * )
Vos rapporteurs recommandent vivement de développer des initiatives avec les pays de l'environnement régional en matière de certification et de réglementation. Plusieurs pistes peuvent être simultanément explorées comme mobiliser les ressources des universités et des laboratoires créés par les organisations professionnelles pour mettre en place des centres techniques communs à l'échelle de l'environnement régional ; développer des dispositifs de soutien à la standardisation des produits et des procédés de mise en oeuvre pour favoriser l'harmonisation régionale des normes ; diffuser l'expertise ultramarine en matière d'élaboration de textes réglementaires et de conception de solutions techniques innovantes , en particulier pour prévenir les grands risques naturels et préparer la transition climatique .
Le traitement des déchets, question éminemment épineuse outre-mer, peut également donner lieu à des coopérations fructueuses. Pour retrouver des économies d'échelle et des externalités positives qui sont très comprimées en contexte insulaire, vos rapporteurs recommandent d' envisager le recyclage des déchets de construction en outre-mer à une échelle régionale . Une partie pourrait, le cas échéant, en être réutilisée sur de nouveaux chantiers dans une logique d'économie circulaire économe en ressources naturelles. D'une manière générale, le réemploi de matériaux recyclés sur les chantiers de construction pourrait être encouragé par le biais de la commande publique. De même, certains outillages lourds requis par de grands chantiers, mais qui ne trouvent plus d'utilisation sur place, pourraient être transférés et réemployés dans des pays voisins pour en amortir le coût.
Non seulement la coopération régionale en matière de construction permettrait d'affirmer le leadership des outre-mer dans leur zone et d'accroître le rayonnement de l'expertise française, mais elle permettrait aussi d'ouvrir et de conquérir de nouveaux marchés pour les bureaux d'études et les entreprises du BTP des outre-mer. Loin de profiter uniquement aux grandes majors du secteur, le développement de coopérations techniques et réglementaires bénéficierait aussi aux PME innovantes dont le marché naturel serait agrandi. L'harmonisation des standards de matériaux et des méthodes de certification permettrait de diminuer les coûts d'achat de certains matériaux et d'alléger la dépendance aux importations européennes .
Certes, le coût des matériaux ne dépend pas uniquement des obligations de certification NF ou CE et des divergences normatives avec l'environnement régional. D'autres facteurs pèsent. En particulier, l'étroitesse bien connue des marchés ultramarins empêche de bénéficier d'économies d'échelle et contribue au renchérissement des produits de construction. Ainsi, d'après Eiffage, « le marché guyanais est étroit en termes de volume de matériaux. Nous avons 4 postes d'enrobés dont 3 fonctionnels pour fabriquer des matériaux de chaussée et le marché tourne autour de 50 à 60 000 tonnes annuels. Or, aujourd'hui, ce même tonnage est réalisé par un seul poste en métropole en quelques mois. Nous sommes face à un problème d'échelle qui pèse sur nos coûts de construction. Cela s'applique aux carrières, et sans doute au ciment. » 96 ( * )
Cela plaide d'autant plus pour un élargissement de la sphère d'approvisionnement et une intégration intensifiée dans l'environnement régional afin de compenser la faible taille des marchés ultramarins . Or, les divergences de normes constituent le plus grand écueil à l'intégration régionale . C'est pourquoi il faut agir en priorité sur les normes et parvenir à développer pragmatiquement au cas par cas des systèmes d'équivalence contrôlée pour les produits dépendant des importations.
Les services de l'État sont ouverts au développement de la coopération régionale pour fluidifier les approvisionnements en matériaux, en prenant comme préalable une étude des conditions d'établissement d'équivalences entre les normes et les certifications. Ainsi, Monsieur Denis Girou, DEAL de Guyane, estime qu'« il faut réfléchir à tous les effets induits par le choix d'un système normatif ou la reconnaissance d'équivalences. Les normes de ces pays sont-elles vraiment comparables aux normes européennes ? Dans le même temps, l'obligation de respect des normes européennes conduit à subventionner le fret pour faire venir des produits finis ou semi-finis d'Europe.» 97 ( * )
Sur proposition des services déconcentrés de Guyane, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a engagé avec le CSTB un travail de comparaison des normes en vigueur au Suriname et au Brésil avec les normes CE/NF . Madame Aurélie Deregnaucourt, chef du bureau de l'économie de la construction et de l'outre-mer, a précisé à vos rapporteurs que l'État s'était accordé « la possibilité de réaliser des tests sur un matériau donné répondant à des normes étrangères. Nous avons choisi d'essayer le ciment brésilien pendant un an pour apprécier son comportement. Ces tests sont plus complexes à mener. Une des difficultés qui se posent est de parvenir à récupérer les matériaux de façon constante et à en authentifier la provenance. » 98 ( * ) Cette initiative in situ mérite d'être saluée mais ne doit pas rester lettre morte. Sur le fondement du rapport du CSTB, il faudra trouver le moyen de desserrer le goulet d'étranglement dont souffrent les entreprises du BTP.
Le CSTB n'est pas hostile en principe à ces initiatives de reconnaissance de normes étrangères dans la mesure où il garderait la main sur l'appréciation technique des performances et de la sécurité des matériaux. Monsieur Charles Baloche, directeur technique du CSTB, considère même que recourir davantage à des matériaux issus de l'environnement régional constitue l'une des voies les plus efficaces pour abaisser le coût de l'approvisionnement outre-mer : « pour abaisser le coût des matériaux de construction en outre-mer, peut-on suivre le chemin de la reconnaissance de normes étrangères et recourir à des matériaux étrangers ? Je n'y vois pas d'obstacle majeur. En effet, lorsque les demandes d'avis techniques englobent les outre-mer, les dossiers intègrent bien souvent des fournitures locales, ce qui amène le CSTB à examiner des produits provenant de l'environnement régional sur la base de leurs performances caractérisées par le pays d'origine. Il est devenu classique pour les experts des groupes spécialisés et pour le CSTB d'examiner des produits sud-africains lors de demandes d'avis visant La Réunion ou des produits américains pour les Antilles. Cela ne nous pose pas de problème. » 99 ( * )
Les services de l'État, les centres techniques nationaux et locaux, les bureaux de contrôle et les entreprises de construction sont régulièrement confrontés dans tous les outre-mer au problème de la fourniture de matériaux répondant à des normes étrangères dont ils doivent apprécier les performances et les conditions de mise en oeuvre en toute sécurité. Ils ont ainsi pris la pleine mesure de l'intérêt d'une diversification de l'origine des importations, tout en développant une véritable expertise pour construire des méthodologies d'équivalence entre les produits et entre les certifications .
C'est pourquoi vos rapporteurs considèrent que les conditions sont réunies pour adopter une démarche plus systématique de fluidification de l'approvisionnement en matériaux des outre-mer en les ancrant dans leur environnement régional.
À cette fin, ils recommandent d' établir sur une gamme de produits de base (ciment, plaques de plâtre, charpentes métalliques, en bois, etc.) pour une série de pays fournisseurs de l'environnement régional (Canada, États-Unis, Brésil, Trinidad-et-Tobago, Afrique du Sud, Maurice, Australie) des tableaux d'équivalence entre matériaux européens et régionaux en matière de performance technique et de sécurité d'emploi. Le choix des produits comme celui des critères pertinents d'analyse seraient établis dans les territoires ultramarins par la DEAL après concertation avec les entreprises de BTP, les bureaux de contrôle et les assureurs. Les tableaux d'équivalence établis par territoire constitueraient un document de référence stable évitant aux entreprises de devoir systématiquement réaliser des tests onéreux.
Pour passer d'une simple étude technique à l'établissement d'une équivalence d'emploi, il conviendrait que ces tableaux soient repris dans un arrêté du ministre en charge de l'équipement et du logement pour lui conférer une base juridique plus solide, susceptible de rassurer maîtres d'ouvrage et assureurs. La Commission prévention produits (C2P), constituée au sein de l'Agence qualité construction (AQC) pour analyser les risques sur la base des sinistres constatés, garderait la possibilité d'émettre des observations, si elle dispose d'éléments d'information sur la mise en oeuvre de certains produits étrangers.
De surcroît, pour que les équivalences ainsi établies entre matériaux français et étrangers aboutissent à une autorisation d'emploi sur les chantiers ultramarins, vos rapporteurs préconisent de prévoir dans les outre-mer des dérogations ciblées à l'emploi de matériaux bénéficiant du marquage CE . Le plus judicieux pour entraîner la conviction et gagner la confiance de tous les acteurs serait de procéder d'abord à une expérimentation visant à autoriser dans la réalisation de marchés de travaux le recours à des matériaux obéissant à des normes étrangères et provenant de l'environnement régional. Seraient exclus tous les matériaux présentant un risque sanitaire. Il ne serait donc par question, par exemple, d'autoriser des ciments chargés en chrome VI, source de cancers et d'autres maladies professionnelles graves. Par ailleurs, les responsabilités des différents acteurs en cas de dommages restent inchangées afin que la substitution de matériaux n'entraîne pas de baisse de la qualité des constructions.
Après l'établissement d'équivalences et l'octroi de dérogations, la dernière étape serait la reconnaissance sélective de certaines normes de matériaux étrangères. Vos rapporteurs proposent sur la base des tableaux d'équivalence et des expérimentations précédentes, de dresser une liste positive de pays et de produits strictement circonscrits pour lesquels est reconnue une équivalence avec les normes françaises et européennes pour en faciliter l'emploi outre-mer .
* 88 À l'exception d'un seul article spécifique qui n'a pas de conséquence pour les marchés de construction et de travaux.
* 89 Visioconférence avec la DTAM et la FEABTP de Saint-Pierre-et-Miquelon du 22 novembre 2016.
* 90 Ibid.
* 91 Contribution écrite de la FEABTP de Saint-Pierre-et-Miquelon du 20 septembre 2016.
* 92 Visioconférence avec la DTAM et la FEABTP de Saint-Pierre-et-Miquelon du 22 novembre 2016.
* 93 Ibid.
* 94 Audition de l'Afnor du 17 novembre 2016.
* 95 Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.
* 96 Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.
* 97 Ibid.
* 98 Table ronde du 9 février 2017.
* 99 Ibid.