B. RECONNAÎTRE LE RÔLE PRIMORDIAL DU « COUPLE » RÉGION-EPCI
Une nouvelle doctrine d'aménagement du territoire suppose de reconnaître pleinement une réalité : le rôle primordial des collectivités territoriales, sans le concours desquelles plus aucune intervention locale n'est désormais possible ou acceptable. Les administrations centrales ne pourront être le garant de l'intérêt général que si elles ne s'en considèrent pas comme le dépositaire exclusif. À l'issue des réformes territoriales successives, deux niveaux d'intervention apparaissent particulièrement décisifs en matière d'aménagement du territoire - les régions et les intercommunalités - avec des responsabilités différentes.
Afin d'améliorer l'acceptabilité des projets, de mobiliser toutes les énergies autour d'une volonté commune de développement territorial et d'adapter les mesures aux spécificités locales, les interventions doivent systématiquement privilégier une méthode contractuelle. Enfin, la simplification des normes doit permettre de libérer les initiatives et d'élaborer des projets adaptés à chaque territoire.
1. Intégrer les conséquences des évolutions institutionnelles récentes
a) Un besoin de stabilisation de l'organisation territoriale
Des dernières réformes territoriales, encore en cours d'appropriation par les différents échelons de collectivités, deux niveaux apparaissent particulièrement significatifs pour l'aménagement du territoire : les régions et les intercommunalités. Ces deux niveaux constitueront un véritable binôme, chacun étant l'interlocuteur de l'autre. Une telle perspective est partagée spontanément par de nombreux contributeurs à la consultation publique organisée par le groupe de travail.
Ce rôle doit toutefois être construit, car un canevas national ne permettra jamais une politique concrète d'aménagement du territoire, s'il ne fait pas l'objet d'une appropriation au niveau local. Celle-ci nécessitera du temps. À cet égard, votre groupe de travail partage le souhait exprimé par de très nombreux élus locaux de bénéficier d'une véritable stabilisation des cartes territoriales. Si la méthode d'élaboration et certains choix retenus par les dernières réformes peuvent être contestés, revenir sur ces décisions serait un facteur supplémentaire d'instabilité, qui ne ferait que retarder la mise en oeuvre de projets favorables au développement local. Il faut prendre acte du cadre qui résulte des lois de décentralisation successives afin de faciliter l'aménagement du territoire.
|
Proposition : Mettre en place un moratoire sur les réformes territoriales pour permettre la mise en oeuvre et l'évaluation des évolutions institutionnelles récentes. |
b) La région doit élaborer une stratégie de développement et d'aménagement équilibrés du territoire
Compte tenu des moyens dont elles disposent, de leurs compétences renforcées, de leur proximité avec le niveau local et de la légitimité de leurs élus, les régions sont appelées à devenir des acteurs majeurs de l'aménagement du territoire.
La région est devenue l'échelon le plus pertinent pour mettre en oeuvre une stratégie cohérente et homogène d'aménagement et de développement. La région doit également être chargée d'assurer la coordination entre acteurs locaux, et de contrebalancer un modèle d'aménagement uniquement métropolitain qui, même s'il fournit la majorité des richesses, engendre aussi nombre d'inégalités. La nouvelle échelle des régions renforce ce rôle d'ensemblier territorial, suite à l'adoption de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. L'agrandissement de certaines régions implique un effort particulier d'aménagement, compte tenu de la diversité accrue des territoires qui les composent désormais, en termes économiques, sociaux, environnementaux et culturels, afin d'assurer un développement équilibré de l'espace régional.
Par ailleurs, les compétences des régions ont été renforcées en faveur du développement économique et de l'aménagement du territoire par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). L'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, modifié par cette loi, dispose que le conseil régional « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, le soutien à l'accès au logement et à l'amélioration de l'habitat, le soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine et le soutien aux politiques d'éducation et l'aménagement et l'égalité de ses territoires, ainsi que pour assurer la préservation de son identité et la promotion des langues régionales, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes. »
Ses compétences en matière de développement économique et la gestion des différentes aides et subventions qui lui est confiée, doivent lui permettre d'organiser le développement territorial et d'éviter les déséquilibres infrarégionaux, en fléchant mieux les soutiens, en partenariat avec l'échelon intercommunal. L'échelon régional pourrait en particulier organiser la solidarité financière entre les métropoles et les zones moins denses du territoire régional. À cet égard, la mise en place d'un prélèvement sur la fiscalité métropolitaine, tel qu'évoquée par l'Association des petites villes de France (APVF) à travers le « 1% métropoles », dont le produit serait utilisé afin de dynamiser le centre des petites villes, est une perspective intéressante. Une telle redistribution pourrait être organisée par la région, qui serait chargée de flécher le produit de ce prélèvement pour soutenir les territoires en difficulté.
La stratégie régionale de développement et d'aménagement du territoire pourra s'appuyer sur de nouveaux outils d'animation : le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Il revient aux régions de prendre progressivement en charge ces politiques, avec l'appui de l'État grâce aux contrats de plan, et de devenir le premier responsable de l'aménagement des territoires infrarégionaux. À cet égard, le SRADDET devra être le nouveau plan de la région, élaboré en concertation avec les autres collectivités territoriales, en remplacement d'une planification autrefois imposée par l'État. Ce nouvel exercice devra être mené avec un souci de clarifier et d'unifier la stratégie de développement régional, en cohérence avec l'esprit qui a présidé à la création d'un tel outil lors de l'adoption de la loi NOTRe 15 ( * ) . Une évaluation de ce dispositif sera indispensable, en vue de vérifier ses résultats en termes de simplification et de mise en cohérence de la planification régionale.
Pour mettre en place des politiques coordonnées de développement des territoires, s'appuyant sur les complémentarités, la région est le niveau clef. Jusqu'ici, les réalités de la territorialisation de l'action publique ont davantage été marquées par la concurrence que par la coopération, ce qui n'a pu qu'accroître des dynamiques qui ont une tendance naturelle à diverger. C'est un mouvement opposé qu'il s'agit aujourd'hui de mettre en oeuvre : articuler, compléter et faire coopérer, à la fois verticalement et horizontalement, les collectivités et tous les acteurs, dans des problématiques d'entraînement et de solidarités. La région devra être le fer de lance d'une gestion interterritoriale des atouts et des difficultés. Dans cette période de transition, le groupe de travail préconise une évaluation régulière afin de s'assurer que la montée en puissance des régions ne se traduit pas par une perte de capacité d'animation sur le terrain ou un soutien financier réduit au bloc communal.
c) L'intercommunalité est en première ligne pour un aménagement de proximité avec les communes
L'intercommunalité apparaît désormais comme l'échelon de proximité de l'aménagement du territoire. La réforme de la carte intercommunale, dont l'achèvement était fixé au 1 er janvier 2017, a profondément modifié l'échelle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en réévaluant les seuils de population définissant la taille des intercommunalités. Si l'application des critères, dont la définition avait été âprement débattue lors de l'examen au Parlement de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, a été hétérogène dans de nombreux territoires, la carte intercommunale dont nous héritons a changé d'échelle, et, avec elle, la portée des décisions des EPCI : de plus grandes intercommunalités ont non seulement les moyens mais également la responsabilité d'aménager leur territoire.
CARTE DES EPCI À FISCALITÉ PROPRE AU 1 ER JANVIER 2017
Source : DGCL, janvier 2017.
La France compte désormais 1 266 EPCI à fiscalité propre, contre 2 611 en 2010. Cette réforme a massivement concerné les communautés de communes, en d'autres termes les intercommunalités des territoires moins denses, notamment ruraux. Les autres formes d'intercommunalité, communautés d'agglomération et communautés urbaines, ont peu varié depuis 2010. La fusion des précédentes structures aboutit à des intercommunalités de plus grande taille, à la fois en termes de population et de communes. Ainsi, en 2017, les EPCI à fiscalité propre comptent en moyenne 52 300 habitants et 27 communes. La nouvelle échelle des communautés de communes les dotera de moyens d'action leur permettant de peser davantage face aux intercommunalités urbaines.
Permettant une coopération à géométrie variable, à l'exception des transferts imposés par la loi, l'intercommunalité doit être le socle d'une prise en charge des spécificités du territoire, à une échelle de vie et d'activité cohérente. Il reviendra aux nouvelles intercommunalités d'assurer un maillage équilibré en termes de services et d'équipements de proximité. Le changement de périmètre des intercommunalités implique toutefois une acculturation et une appropriation des problématiques communes, ainsi que le développement de nouvelles habitudes de coopération. L'élaboration des documents de planification locale (SCoT, PLUi) peut notamment être un exercice stratégique afin de réaliser un diagnostic partagé des atouts et des problèmes du territoire, et de mener une réflexion commune quant à son avenir.
Cette responsabilité des nouveaux EPCI doit s'appuyer sur les communes. L'intercommunalité, encore dépourvue du statut de collectivité territoriale, tire sa légitimité des communes qui la constitue. Outre sa proximité incontestable avec les citoyens, l'échelon communal est le seul à conserver la clause générale de compétence suite à la promulgation de la loi NOTRe. Les communes assurent également plus des trois quarts des dépenses d'équipement du bloc communal, ce dernier étant le premier investisseur public avec 29,7 milliards d'euros de dépenses publiques en 2015. La création par les EPCI de fonds de concours pour répartir les ressources entre communes est une évolution intéressante, afin d'apporter une traduction concrète à la solidarité intercommunale. L'aménagement du territoire intercommunal exige un réel effort de coopération entre communes.
d) Le département demeure dans certains cas un acteur essentiel de la cohésion territoriale
Si le binôme région-EPCI est appelé à devenir le moteur de l'aménagement du territoire, le département conservera un rôle important dans les zones peu denses, et pourra, en particulier, apporter un appui aux petites villes et aux espaces ruraux. Comme le relève le récent rapport de la commission des lois sur le bilan de la réforme territoriale, le département reste une « caisse de résonance des projets des territoires » 16 ( * ) .
La loi NOTRe a confirmé la compétence du département « pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des régions et des communes. » L'exercice de cette fonction devrait être précisé et structuré par un effort de contractualisation, en particulier avec la région et les métropoles du territoire, afin d'éviter tout doublon ou incohérence. Compte tenu des difficultés financières rencontrées par un grand nombre de départements, il sera indispensable d'apporter aux départements les moyens nécessaires à cette intervention.
e) Le réseau des villes petites et moyennes doit être soutenu et structuré
Le développement de notre pays ne sera solide et durable qu'en conservant une structure dense et polycentrique, au-delà des quelques grands pôles urbains que représentent les métropoles et leur périphérie immédiate.
D'une part, en créant les conditions d'une véritable solidarité dans le territoire, en particulier lorsqu'une métropole est présente. Il s'agit notamment de s'assurer que la croissance concentrée dans les grandes aires urbaines permet de soutenir les zones en difficulté, y compris par des mécanismes de redistribution financière. La complémentarité doit également être recherchée, pour valoriser la contribution et les services rendus par les différentes parties du territoire.
D'autre part, en permettant à la France des villes petites et moyennes et la France rurale de disposer de relais de croissance, et de projets de développement propres. Cette approche appelle une gouvernance permettant de prendre en compte l'interdépendance des politiques mises en oeuvre par les collectivités territoriales, en coordonnant les initiatives locales et en mutualisant les actions pertinentes. L'organisation de cette mise en réseau des territoires rejoint les analyses développées par le géographe Martin Vanier dans Le Pouvoir des territoires, qui souligne que, si des enjeux de développement et d'aménagement demeurent au sein de chaque territoire, les problématiques entre territoires gagnent en importance, à l'« ère de l'interterritorialité ».
2. S'appuyer sur des instruments ouverts et adaptables aux spécificités locales
a) La contractualisation doit être la méthode centrale de l'aménagement du territoire
Pour tenir compte des spécificités locales, l'aménagement du territoire doit s'appuyer sur des instruments souples. Le contrat est un outil moderne d'action publique, mais dévalorisé, car trop souvent réduit aux enjeux de financement entre les États et les territoires. La dernière génération des contrats de plan État-régions illustre les limites de cette approche. Le recours au contrat devrait permettre de créer de véritables politiques communes. L'État doit être le facilitateur de cette approche pluraliste des questions locales, en contribuant à la mise en relation des différentes parties prenantes et à l'animation de ces formats.
L'approche contractuelle est une méthode d'action cohérente avec la prise en compte de la décentralisation et de la diversité des acteurs. Elle permet en effet de moduler les ressources en fonction des besoins et des objectifs des parties prenantes dans le territoire visé. Le remplacement du plan, par essence défini ou dirigé par un acteur unique, par le contrat doit poursuivre cette approche, qu'il s'agisse des contrats de plan État-régions, des contrats de ville, des contrats de territoire ou encore récemment des contrats de ruralité. Dans des domaines aussi importants que la santé ou l'éducation, la contractualisation devrait être amplifiée pour stabiliser l'évolution des moyens et définir les priorités en fonction des fragilités et des attentes de chaque territoire.
En mobilisant différents financeurs, le contrat permet également de renforcer la vigilance quant à l'utilité collective des investissements publics. La prise de décision isolée accroît en effet les risques d'une dépense locale inefficace ou sous-optimale.
À une époque marquée par la redéfinition des interventions publiques et privées en faveur de l'intérêt général, le contrat est l'instrument idéal pour associer toutes les parties prenantes sur le territoire. Autour d'un projet de territoire partagé, le contrat doit permettre de rassembler des acteurs institutionnels, comme l'État et les collectivités territoriales, les coopérations préexistantes comme les parcs naturels régionaux et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les acteurs de la société civile comme les entreprises privées fortement implantées dans le territoire et les associations actives en faveur de la cohésion sociale. Le groupe de travail partage à cet égard les propositions du rapport de Claudy Lebreton visant à renforcer l'association des acteurs publics et privés autour d'une responsabilité territoriale commune.
La contractualisation doit toutefois faire l'objet d'une certaine vigilance : la lisibilité et la réalité des contributions, en particulier financières, de chacun ; l'identification des responsabilités ; la faculté à suivre sa mise en oeuvre. Le contrat ne doit pas devenir un accord mou, mais un véritable acte politique et juridique, précis et créant des obligations claires et assumées. La contractualisation nécessite un effort particulier de suivi, aujourd'hui très largement absent, au-delà de la seule approche budgétaire pour les contrats de plan État-région. L'application des contrats doit faire l'objet d'un contrôle et d'une évaluation rigoureux.
|
Proposition : Faire de la contractualisation la méthode centrale de l'aménagement du territoire pour permettre une adaptation des politiques publiques et de leurs ressources aux besoins de chaque territoire. |
b) Un allègement de l'édifice normatif applicable aux collectivités territoriales est indispensable
Un effort particulier doit être mené pour alléger le cadre normatif applicable aux collectivités territoriales. Plusieurs associations nationales d'élus ont réalisé des études sectorielles qui démontrent la ponction opérée sur les budgets locaux liée à l'inflation et à l'instabilité normatives. L'Association des maires de France (AMF) estime ainsi à 400 000 le nombre de normes que les élus locaux sont appelés à appliquer quotidiennement. Ces normes sont sources de dépenses supplémentaires, aussi bien en fonctionnement qu'en investissement, qui aggravent la situation des territoires les plus fragiles et contribuent à creuser la fracture territoriale.
L'absence de volonté politique pour la mise en oeuvre du principe d'adaptation des normes aux spécificités des zones de montagne, prévu dans la loi montagne de 1985, et cela malgré des différences objectives liées à ces territoires, illustre les réticences de l'État central et déconcentré à tenir compte de la diversité locale dans la production et l'application des normes.
Des configurations territoriales différentes n'appellent pas nécessairement le même traitement normatif. Pour certaines politiques publiques, la réglementation nationale devrait être suffisamment souple, pour faciliter des adaptations territoriales, voire des expérimentations. Le rapporteur de la mission commune d'information sur l' « Avenir de l'organisation décentralisée de la République » 17 ( * ) , Yves Krattinger, estime ainsi que « les domaines de l'accessibilité aux transports, des pratiques agricoles, ou de la gestion de l'eau, pour lesquels ces besoins diffèrent considérablement selon les territoires, et où la volonté d'uniformisation étatique est ressentie comme inadaptée et même infantilisante, semblent particulièrement indiqués ».
Sollicité par le groupe de travail, Alain Lambert considère que « la mission d'aménagement du territoire, pour qu'elle soit une réussite, est tributaire d'un droit de qualité, qui ne bride pas les initiatives locales et ne pénalise pas les rapports entre partenaires institutionnels et économiques. Les normes complexes étouffent nos forces vives ; il convient donc de se débarrasser de cette détestable habitude de vouloir tout prévoir ». Le groupe de travail rappelle que le Sénat s'est fortement engagé ces dernières années pour libérer l'action territoriale et stabiliser le cadre juridique et financier applicable aux collectivités, en confiant notamment une mission générale de simplification à la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Vos rapporteurs saluent à cet égard la mobilisation de nos collègues Jean-Marie Bockel et de Rémy Pointereau en faveur de la simplification des normes, qui a notamment permis l'adoption d'un rapport 18 ( * ) et la présentation d'une proposition de loi sur la simplification des normes en matière d'urbanisme, adoptée par le Sénat en première lecture le 2 novembre 2016 19 ( * ) .
L'aménagement et l'équilibre entre les territoires sont des raisons supplémentaires de poursuivre ce travail de fond, tout en mettant davantage l'accent sur l'analyse des résultats des normes plutôt que sur leur production.
|
Proposition : Libérer l'action des collectivités territoriales par la simplification des normes. |
* 15 Adopté avant le 28 juillet 2019 par chaque région, le SRADDET doit rationaliser la planification régionale, en regroupant plusieurs schémas sectoriels : schéma régional des infrastructures de transport (SRIT), schéma régional de l'intermodalité (SRI), schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD).
* 16 « Laisser respirer les territoires » - Rapport d'information n° 485 (2016-2017) de MM. Mathieu DARNAUD, René VANDIERENDONCK, Pierre-Yves COLLOMBAT et Michel MERCIER, fait au nom de la commission des lois (29 mars 2017).
* 17 « Des territoires responsables pour une République efficace » - Rapport d'information n° 49 (2013-2014) de M. Yves KRATTINGER, fait au nom de la mission commune d'information sur l' « Avenir de l'organisation décentralisée de la République », déposé le 8 octobre 2013.
* 18 « Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier » - Rapport d'information n° 720 (2015-2016) de MM. François Calvet et Marc Daunis, fait au nom du groupe sénatorial de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, constitué par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (23 juin 2016).
* 19 Proposition de loi n° 770 (2015-2016) portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, de MM. François Calvet, Marc Daunis et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 6 juillet 2016.