N° 565
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 mai 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) par le groupe de travail (2) sur l' aménagement du territoire ,
Par MM. Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLAY,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; MM. Alain Fouché, Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Mme Gélita Hoarau, M. Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-François Rapin, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart . (2) Ce groupe de travail est composé de : MM. Hervé Maurey, Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteurs ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Benoît Huré, Jean-Claude Leroy, Jean-François Longeot, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Rémy Pointereau, Michel Raison, Charles Revet, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart. |
INTRODUCTION
Qu'est-ce que l'aménagement du territoire aujourd'hui ? Pour répondre à cette question, et aux nombreuses interrogations qu'elle sous-tend quant à son utilité et ses objectifs, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a créé en son sein un groupe de travail sur l'aménagement du territoire en mars 2016. Afin de délimiter son périmètre d'étude, le groupe de travail s'est concentré sur l'aménagement du territoire en France métropolitaine, sans méconnaître l'importance et la spécificité de ce sujet pour les territoires ultramarins. À l'issue d'un cycle d'auditions et d'une consultation publique, les travaux menés mettent en lumière les profondes mutations territoriales que notre pays a connues sur la période récente, ainsi qu'une attente forte mais non satisfaite d'aménagement du territoire.
Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, se doit, sur ce sujet et face à de tels enjeux, d'être force de réflexions et de propositions.
L'aménagement du territoire est une exception française. Son objectif est d'assurer une répartition équilibrée des ressources, des activités et des hommes dans l'espace, afin de préserver durablement l'ensemble du territoire national comme lieu de vie et d'activité. Indissociable du principe d'égalité républicaine et d'un profond attachement à la richesse et à la diversité territoriale de notre pays, l'aménagement du territoire est une responsabilité première de la puissance publique.
Mise en oeuvre après la Seconde guerre mondiale, dans le cadre de la reconstruction du pays dirigée par l'État, la politique d'aménagement du territoire fut consensuelle et jugée prioritaire jusqu'à la fin des années 70. Le ministre de l'aménagement du territoire était même qualifié de « Premier ministre bis » au début de la V e République.
Depuis les années 90, l'aménagement du territoire est devenu le « parent pauvre » des politiques publiques. Le modèle français tant vanté n'a pas survécu aux crises économiques successives, aux mutations de l'action publique, et aux rapports nouveaux au territoire et à l'environnement où rentabilité, aménagement, désertification et intérêt général s'opposent... Selon Roger Brunet, nous sommes passés d'un territoire à aménager à un territoire « à ménager ».
Si la politique d'aménagement du territoire a longtemps eu pour objectif de conjurer le risque d'un désert français au-delà de la capitale parisienne - « Paris et le désert français » disait-on -, la crainte est désormais de voir se développer les métropoles comme des îlots de prospérité et de modernité, séparés par des territoires au mieux instrumentalisés par la grande ville, au pire réduits à des espaces interstitiels et délaissés par les politiques publiques.
Le développement économique se concentre essentiellement autour de quelques pôles métropolitains. Par contraste, de nombreux territoires connaissent un sentiment d'abandon et de « décrochage ». Les raisons en sont multiples : la métropolisation de l'économie a conduit à polariser les emplois et la création de richesses dans le coeur des grandes agglomérations ; la crise des finances publiques s'accompagne d'une raréfaction des ressources budgétaires et, dans certains cas, d'un repli des pouvoirs et services publics ; la mondialisation entraîne une nouvelle division du travail et le dépérissement de certains sites industriels excentrés...
Aucune politique d'aménagement du territoire n'a été menée pour remédier à ces évolutions.
Une telle situation se traduit par une multiplication des comportements électoraux de rupture dans ces territoires, marquant un ressentiment grandissant à l'égard des grandes villes, de l'Europe, de la mondialisation et des mutations technologiques qui sont en train de redessiner nos façons de produire, de consommer, d'échanger... Les populations qui vivent dans ces territoires ont souvent l'impression d'être les oubliés de l'histoire et de la modernité : le monde qui change ne leur serait en rien bénéfique, il réduirait même pour eux l'horizon des possibles. L'arrivée de la candidate du Front national en tête du premier tour de l'élection présidentielle dans plus de 19 000 communes illustre l'ampleur de ce phénomène.
Dans le contexte de mutations territoriales que nous connaissons, la politique d'aménagement du territoire telle qu'elle a été pensée et conduite dans les grandes années de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) n'est certes plus adaptée. Mais la politique du « laissez faire », en s'en remettant à une « main invisible » territoriale, ne peut pas être une réponse. C'est pourtant ce que l'on constate : tous les gouvernements successifs depuis une vingtaine d'années ont été défaillants, faisant preuve à la fois d'un manque de vision et d'une volonté politique insuffisante. Le changement sémantique de la période 2012-2016 - le ministère de l'aménagement du territoire devenant celui de l'égalité des territoires - ne s'est pas traduit par davantage de volontarisme, d'ambition ou de réelles mesures en faveur des territoires. Que faut-il espérer du nouveau ministère de la cohésion des territoires ?
Face à ce renoncement et à une aggravation de la situation dans de nombreux territoires, le groupe de travail veut donc affirmer sa conviction de l'impérieuse nécessité de repenser aujourd'hui l'aménagement du territoire, pour en faire à nouveau une priorité de l'action publique. C'est par une approche renouvelée qui suppose de redéfinir le rôle de l'État, des collectivités territoriales, et des autres partenaires publics et privés, que les lignes pourront bouger.
Il s'agit en effet de conjurer la fatalité d'une France à plusieurs vitesses et de donner une portée concrète aux principes républicains. Une vraie politique d'équilibre des territoires devra être porteuse d'équité, mais aussi de croissance et de bien-être.
L'objectif de ce travail est ainsi de montrer qu'une politique ambitieuse d'aménagement du territoire est non seulement possible mais également indispensable pour notre pays en ce début de XXI e siècle. Il faut en définir les priorités et se doter des moyens nécessaires pour les mettre en oeuvre.