N° 117
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 novembre 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1) sur
le phénomène urbain : un atout pour le futur ,
Par M. Roger KAROUTCHI
Président
et M. Jean-Pierre SUEUR
Rapporteur
Sénateurs
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(1) Cette délégation est composée de : M. Roger Karoutchi, président ; M. Gérard Bailly, Mme Corinne Bouchoux, M. Yvon Collin, Mme Annie David, MM. Alain Fouché, Philippe Kaltenbach, Mmes Fabienne Keller, Sylvie Robert, MM. Henri Tandonnet et Yannick Vaugrenard, vice - présidents ; Mme Pascale Gruny, MM. Jean-Jacques Lozach et Jean-François Mayet, secrétaires ; M. Philippe Bonnecarrère, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Pierre Charon, Alain Chatillon, Pierre-Yves Collombat, Robert del Picchia, Francis Delattre, Mme Évelyne Didier, M. Louis Duvernois, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Bruno Gilles, Mme Dominique Gillot, MM. Loïc Hervé, Éric Jeansannetas, Philippe Leroy, Jean-Claude Luche, Franck Montaugé, Robert Navarro, Yves Rome, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur et Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
Longtemps, on a considéré les villes comme les réceptacles de tous les maux de la société. L'insécurité, comme la pollution, l'hyperdensité comme les embouteillages : tous les maux de la vie étaient dans les villes. La ville était devenue la métonymie du malheur. À l'inverse, les campagnes, les espaces de la ruralité étaient censés être purs, idylliques, épargnés par les maux du temps et de la société.
Ce rapport a pour premier objet de dénoncer une vision des choses aussi caricaturale et aussi contraire à la réalité. Même si nos agglomérations urbaines sont marquées par nombre de problèmes et de difficultés, elles sont aussi source de richesses, de rencontres, d'échanges, de citoyenneté, de développement, d'art de vivre... D'où le titre de ce rapport qui restitue les actes du colloque tenu les 21 et 22 octobre 2016 au Sénat : Le phénomène urbain : un atout pour le futur .
Étrangement, on parle peu de l'avenir des villes et des agglomérations urbaines dans les programmes électoraux, qu'il s'agisse d'élections présidentielle, parlementaires... ou même municipales. Quelle ville voulons-nous pour dans cinquante ans ? Cette question est rarement posée. On répondra que les élections ne concernent qu'un mandat de cinq ou six ans. Mais ce n'est pas une raison pour s'exonérer de cette question essentielle.
Rappelons que plus de 80 % des Français vivent dans les villes et que le nombre des citoyens du monde qui viennent vivre dans les villes et les aires urbaines progresse à toute vitesse, sur tous les continents. Or, le temps de la ville n'est pas le temps de la politique. Les décisions que nous prenons, ou que nous ne prenons pas, aujourd'hui dessinent pour une large part la ville dans laquelle vivront demain nos enfants et nos petits-enfants. C'est donc une question centrale et cruciale dès lors que l'on considère que la politique ne se limite pas au court terme mais a pour objet la préparation des moyen et long termes.
À ceux qui en douteraient, répondons que le Paris d'aujourd'hui est encore largement marqué par des choix faits par Haussmann. Répondons que les agglomérations urbaines françaises d'aujourd'hui sont largement déterminées par des choix faits voilà un siècle ou cinquante ans. Ainsi, nous avons pu montrer dans de précédents ouvrages que la grande industrie a créé les grands ensembles, que les grands ensembles ont créé les grandes surfaces, que le tout-automobile a dilaté les espaces urbains et que l'urbanisme de la seconde moitié du XX e siècle a constitué nos aires urbaines comme une juxtaposition d'espaces voués principalement à une seule fonction : au centre, la ville patrimoniale ; puis les faubourgs ; puis des quartiers d'habitat social faits de barres et de tours - que l'on s'emploie aujourd'hui à démolir quand on le peut et quand c'est pertinent -, où il n'y a que du logement ; puis des nappes pavillonnaires, où il n'y a que des pavillons et donc du logement ; puis des entrées de ville commerciales, où il n'y a que du commerce ; puis des zones d'activité, où il n'y a que de l'activité ; des campus universitaires, où il n'y a que de l'université ; des zones de loisirs ; des magasins d'usine ; des parcs d'attraction, etc.
On parle beaucoup de la mixité sociale , depuis le vote de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) 1 ( * ) . Et à juste titre. Mais également importante est, pour aujourd'hui et pour demain, la mixité fonctionnelle . À vrai dire, l'une ne va pas sans l'autre. Et cela a été - longtemps ou souvent - une erreur de croire que l'on pouvait faire avancer la première en ignorant la seconde.
Et cela renvoie à la même question : quelle ville voulons-nous pour aujourd'hui et surtout pour demain ? Voulons-nous d'une ville spécialisée, sectorisée, où chaque espace n'est voué, pour l'essentiel, qu'à une seule fonction, ou voulons-nous au contraire d'une ville où l' urbanité sera le fruit de la présence de toutes les fonctions - habitat, emploi, commerce, culture, éducation, etc. - dans tous les espaces ?
Cette question renvoie à une autre. La ville spécialisée et sectorisée va de pair avec une dichotomie entre le centre, d'une part, et les faubourgs, les quartiers , les périphéries, les banlieues, d'autre part. Implicitement, le centre était voué à une certaine qualité urbaine à laquelle les autres espaces n'étaient pas destinés. D'où des choix alternatifs possibles - et nécessaires - pour les villes du futur. Ces villes du futur pourraient être celles de la polycentralité. Ce seraient des villes en réseau. Cela supposerait que l'on transforme des banlieues en centres-villes, que l'on crée des centralités là où il n'y en a pas, et que toutes les polarités des espaces urbains dessinent des réseaux au sein de ces espaces.
Cela renvoie immédiatement aux notions de « ville connectée », de « ville intelligente » - en n'oubliant jamais que ce n'est pas la ville, comme ce ne sont pas les objets, qui sont intelligents , mais les êtres humains qui les conçoivent -, ou encore, pour reprendre cet anglicisme qui prospère comme s'il était un nouveau sésame, des smart cities .
Ainsi, la ville du futur sera réseau de réseaux .
Mais cela conduit à d'autres interrogations. Elles portent sur ce qu'on pourrait appeler : ville et non-ville , dichotomie largement contestable et contestée, comme cela sera dit dans certaines des interventions qui suivent. Il n'y a plus, en effet, l' urbain et le rural , comme deux entités bien définies qui s'opposeraient l'une à l'autre. Autour des villes l'espace dit rurbain a pris une place considérable. Nous sommes tous des usagers de la ville, des espaces ruraux et des espaces rurbains. Nous vivons ensemble. Et puis, de plus en plus nombreux sont nos concitoyens qui appartiennent à plusieurs espaces, plusieurs sphères, habitant ici et travaillant ailleurs. Des sociologues ont d'ailleurs questionné la pertinence d'une démocratie où on vote là où on dort quand l'essentiel de la vie active se passe ailleurs. De plus en plus nombreux sont, en fait, les citoyens qui sont les habitants et les usagers de deux villes ou davantage.
Comme toujours le monde ancien, celui des dichotomies, résiste devant le nouveau monde. Ainsi a-t-on observé récemment une peur des métropoles comme si le fait de donner davantage d'atouts à de grandes agglomérations pour qu'elles se développent portait nécessairement atteinte aux intérêts du monde rural et de la ruralité. Or c'est le contraire qui est vrai dès lors que l'on se refuse, bien sûr, à raisonner selon des schémas anciens. Ainsi, il existe des conceptions dynamiques de l'organisation du monde rural, structuré par les villes moyennes et petites, ainsi que des espaces dits rurbains .
Hier, le lieu de l'industrie était déterminé par la localisation des matières premières, des axes de transport et des ports. Rien de tel avec les technologies d'aujourd'hui et de demain. L'informatique et le télétravail peuvent prospérer partout. C'est un atout considérable pour tous les espaces quels qu'ils soient, qui choisissent de se saisir de ces nouvelles opportunités. Il existe des communautés de communes et des communautés d'agglomération fort dynamiques et structurantes au sein de ce qu'on appelait autrefois la campagne. L'agriculture et ses débouchés agroalimentaires choisissent, eux aussi, de nouvelles voies et s'engagent sur de nouveaux projets.
Au total, il n'y a plus de sens à opposer ville et non-ville, mais il faut réfléchir à l'articulation entre plusieurs espaces structurés. Ainsi, une métropole ou une communauté urbaine peuvent-elles fonctionner, travailler en synergie étroite avec des communautés de communes d'une taille suffisante et des communautés d'agglomération. À ce stade aussi, nous sommes à l'époque des réseaux de réseaux. Et l'aménagement futur du territoire repose non plus sur des dichotomies mais sur des synergies et des complémentarités.
Ce rapport s'inscrit dans la continuité d'analyses et de réflexions qui ont commencé avec l'élaboration puis la parution en 1998 du rapport : Demain, la Ville , rédigé par vingt-cinq acteurs et spécialistes de la ville. En nous confiant ce rapport, on nous avait demandé en quelque sorte de conforter et de prolonger la politique dite de la ville . Notre choix collectif a été tout autre. Et nous avons - c'était l'une des premières fois - contesté un certain nombre des postulats sur lesquels reposait ladite politique.
Le premier postulat était qu'il fallait créer puis pérenniser un ministère dit de la ville qui, en fait, ne s'occupait que des quartiers en difficulté. Nous avons souvent dit et écrit qu'il n'y avait pas deux ministères de l'agriculture, l'un pour l'agriculture qui va bien et l'autre pour l'agriculture qui va mal. Cela paraîtrait absurde. Or, vouer le ministère de la ville à la ville qui va mal, c'était présupposer qu'il n'y avait de remède aux quartiers en difficulté qu'à l'intérieur de ces quartiers. D'une certaine manière, l'intitulé du ministère - ou plutôt sa fonction réelle - avait pour conséquence de conforter la ghettoïsation. Nous avons développé une toute autre perspective. Il fallait un ministère de toute la ville - ministère dont nous attendons toujours la création.
Loin de nous l'idée de nier le travail considérable assuré par les élus, par les travailleurs sociaux, par les associations et tous les acteurs de terrain à l'intérieur des quartiers, mais il fallait, de surcroît, repenser toute la ville pour qu'elle devienne la ville de tous, la ville de toutes les fonctions sur tous les sites, la ville multipolaire, la ville en réseau dont nous avons parlé ci-dessus.
Soit un quartier enclavé . Si on le relie au centre-ville par une avenue noble, s'il est desservi par le tramway, si on y implante des industries de pointe, des sites universitaires, de la recherche scientifique, des commerces, du sport, etc., c'est toute la ville qu'on recompose au plus grand bénéfice de ceux qui habitent dans ce quartier qui, dès lors, n'est plus enclavé mais participe de la nouvelle urbanité en devenir .
Le second postulat que nous avons vivement contesté est celui qui a conduit à systématiser le zonage . On a accumulé en France des milliers de zones de toute sorte. Or les gens ne veulent pas habiter dans des zones . Et on ne s'est pas suffisamment posé cette question qui est apparue comme taboue au regard des intentions, toujours louables, de la politique dite de la ville : les zonages ont-ils pour effet de réduite ou d'accroître les ségrégations ? C'est une vraie question, même si elle a longtemps été taboue . Et le renversement de perspectives que nous préconisions conduisait à imaginer de mettre en oeuvre les nécessaires solidarités sans que cela passe nécessairement par des accumulations de zonages qui, souvent, avaient pour effet réel de renforcer les stigmatisations, même si ce n'était pas l'effet recherché, ni avoué, ni reconnu.
Ce rapport s'inscrit dans la continuité d'un autre rapport préparé au sein de la délégation à la prospective du Sénat, publié en 2011 et intitulé : Futur des villes, villes du futur, quel avenir pour les villes du monde ? Ce dernier avait pour objet d'interroger, treize ans après la parution du rapport de 1998, ces analyses et ces postulats, au regard d'études portant sur vingt-cinq grandes agglomérations appartenant à tous les continents.
Avec ce rapport, nous avons pu mesurer combien le défi urbain était l'un des grands défis mondiaux, les problèmes observés en France se posant de manière souvent plus cruciale encore dans nombre d'autres pays. Nous avons pu mesurer combien la nécessité de créer de nouvelles centralités, de structurer des nappes urbaines, d'organiser des villes en réseau - depuis l'assainissement le plus élémentaire jusqu'au numérique - se posait partout. Nous avons aussi mesuré que dans nombre de cas, il n'existe pas, au sein des aires urbaines les plus pauvres dans les pays les plus pauvres, les moyens financiers pour faire face au défi de l'aménagement urbain d'ensembles comptant plusieurs millions, voire plusieurs dizaines de millions, d'habitants, et nous avons constaté qu'une politique de solidarité mondiale était non seulement indispensable, mais aussi urgente. Il s'agit non pas de nier l'action menée par Onu-Habitat, mais de constater que cet organisme est pour l'essentiel une instance d'étude et de réflexion alors qu'il faudrait dans ce domaine - comme on l'a fait pour la santé ou la lutte contre la faim - une agence de l'Onu vraiment opérationnelle.
Là encore, il y a un défi mondial de première importance. On connaît les chiffres de l'augmentation annuelle des habitants des villes dans le monde. Il suffit de prolonger les courbes pour mesurer l'ampleur du phénomène et des questions à résoudre. Sur le plan mondial, comme sur le plan national, la vraie politique est celle qui s'attache non seulement au court terme mais aussi aux moyen et long termes.
De nombreuses mutations sont en cours. Ainsi, la lutte contre le réchauffement climatique est devenue un enjeu essentiel. À cet égard, la ville de demain ne peut pas ressembler à celle d'hier. C'est ainsi qu'il faudra développer de plus en plus de bâtiments à énergie positive, d'éco-quartiers, faire appel à des matériaux dont la conception est économe en énergie, donner toute sa place au végétal dans la cité.
S'agissant du végétal, il ne s'agit plus de disperser des espaces verts au milieu des constructions. On doit penser d'ores et déjà la ville végétale comme un concept global. Et cela peut amener à concevoir de nouveaux rapports entre espaces urbains et espaces ruraux au sens où ces derniers se caractérisent par un rapport à la culture ou au végétal qui serait antinomique de ce qui caractérise l'espace urbain, même si chacun de ces espaces a, évidement, ses caractéristiques propres. Le renouveau des jardins - y compris des jardins pédagogiques dans les écoles - doit aussi être noté. Dans la perspective que nous évoquions, il ne s'agit plus d'espaces accessoires ou complémentaires. Ceux-ci sont fortement intégrés à la conception même de la cité, voire des bâtiments, lorsqu'ils se développent avec des terrasses ou des encorbellements.
Enfin, l'urbanisme s'ouvre de nouveau aux dimensions artistiques et esthétiques. Il ne s'agit plus seulement de poser des oeuvres d'art dans la cité - un peu comme, en s'acquittant du 1 % artistique, on s'acquittait du tribut dû à l'art. On peut penser tout au contraire que, dans la conception et la construction d'un équipement public, c'est non pas 1 % mais 100 % de l'objet qui doit relever de considérations artistiques et esthétiques...
De même, l'urbanisme lui-même et l'architecture elle-même peuvent et doivent être dans leur totalité l'objet d'une démarche de création. Cela vaut pour les formes comme pour les couleurs. Souvent, la question est posée de savoir pourquoi nos villes sont grises ou beiges alors que dans nombre de pays du monde on tire parti de la totalité du spectre des couleurs. Un artiste a fait remarquer lors du colloque dont les actes suivent qu'on lui avait demandé d'établir un nuancier pour des villes chinoises et qu'il était plutôt rare que la même demande lui soit faite par des villes françaises.
Le même colloque a traité également des questions de sécurité. Il fut des temps où, dans les villes comme dans les villages, les relations de voisinage ou les relations dans les quartiers étaient plus faciles. Nous sommes à l'heure des vigiles, des caméras et des codes. Ce sont de nouvelles barricades, de nouveaux barrages. Les exigences de la sécurité doivent, bien sûr, être prises en compte à un moment où la menace terroriste est toujours présente et que l'insécurité du quotidien est une réalité. Mais la question - largement débattue dans l'une des tables rondes qui suit - est de savoir comment concilier cette exigence de sécurité avec le vivre-ensemble , de manière à ce que chacun puisse vivre la ville comme un espace de relations de voisinage, de partage et de convivialité, plutôt que comme une juxtaposition de maisons ou d'appartements où chacun est en quelque sorte calfeutré par les technologies sécuritaires contemporaines.
Le vivre-ensemble, c'est aussi la mise en oeuvre de solidarités au sein de nos villes. La solidarité, c'est nécessairement la fin des ségrégations encore très présentes dans les aires urbaines. C'est aussi le droit pour chacune et chacun de vivre dignement dans la cité. Cela suppose que la ville soit toujours davantage un lieu d'échanges et de brassage, mais aussi que des dispositifs sociaux permettent à chacun de vivre dans la dignité. La ville du futur doit aussi être une ville de l'accueil. Les migrations ont toujours affecté les aires urbaines. De nombreux êtres humains venus d'ailleurs ont trouvé leur place au fil des siècles dans nos villes.
À nous de trouver les moyens d'accueillir aujourd'hui encore tous ceux qui viennent se réfugier chez nous parce qu'ils sont l'objet de persécutions dans leur pays d'origine. Nul ne quitte sa maison et les siens par plaisir.
Au total, les défis sont immenses. La ville de demain ne sera pas celle d'hier. Et il faudra du temps pour bâtir la ville de demain puisque l'urbain se fait à partir de l'urbain, la ville de demain se bâtit sur celle d'aujourd'hui et à partir de celle d'aujourd'hui. Toute ville a une histoire qui se constitue, comme les arbres, de strates, de marques et de cernes. Mais il faut des projets. Il faut de l'imagination et du rêve. Nombre des projets dits utopistes dus à des architectes et urbanistes contemporains ne se réaliseront pas comme ceux-ci les conçoivent. Mais le fait qu'ils les conçoivent procède d'un mouvement d'ensemble qui invite au renouveau.
Et il ne s'agit pas uniquement des créateurs. La ville de demain sera celle des citoyens. Il ne s'agit certes pas de choisir l'architecture - qui est oeuvre d'art - au terme de processus démocratiques, car ce serait nier la personnalité et le génie propres de chaque architecte qui est un créateur. Mais, et c'est un paradoxe, de même qu'il faut respecter cette démarche singulière, on doit aussi préparer et construire la ville du futur avec les habitants, en les associant le plus possible aux projets en cours. Ce qui renvoie à la question démocratique, et des formes de démocratie et de participation des habitants les mieux adaptées aux villes d'aujourd'hui et de demain.
Penser la ville du futur, c'est donc aussi réfléchir à la République de demain. Et c'est créer de nouveaux espaces de solidarité, d'inventivité et de liberté. Finissons en citant une fois encore cette maxime si souvent rappelée dans les colloques sur les villes : « L'air de la ville rend libre. »
* 1 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000