Compte rendu du déplacement à Berlin
(Lundi 19 septembre 2016)
I. Rencontre avec M. Johannes Jakob, directeur « marché du travail » de la Confédération des syndicats allemands ( Deutscher Gewerkschaftsbund - DGB)
Selon la DGB, les réformes du marché du travail réalisées en 2002 et 2003 ont eu pour objectif de réorganiser l'administration du travail, sur la base de critères économiques et sur le modèle de l'activité des entreprises. A ce titre, elles sont montrées en exemple à l'étranger. Toutefois, ce succès serait à relativiser : principalement lié à la bonne santé de l'économie allemande, il n'a pas permis de surmonter les grandes difficultés rencontrées pour réinsérer dans l'emploi les chômeurs de longue durée.
Ces réformes ont reposé sur la flexibilisation du marché du travail, par un recours accru à l'intérim, aux mini jobs et aux contrats à durée déterminée (CDD), et ont par ce biais permis d'intégrer quatre millions de personnes supplémentaires en son sein entre 2000 et 2010. Néanmoins, durant cette période, le nombre total d'heures travaillées est resté stable : une redistribution du travail s'est opérée, grâce notamment au temps partiel, qui concerne 60 % des femmes et 15 % des hommes. Ce n'est que depuis 2010 que le nombre d'heures travaillées a commencé à augmenter.
Le développement des mini jobs , rémunérés au maximum 450 euros par mois, a contribué à la bonne situation actuelle de l'emploi. Ils obéissent à des règles de cumul complexes : les cinq millions de personnes qui ont pour seule activité professionnelle un mini job ne peuvent en cumuler plusieurs que dans la limite du plafond mensuel de 450 euros, mais les personnes occupant un emploi de droit commun à temps partiel peuvent également travailler dans le cadre d'un mini job . Pour ces contrats, les employeurs doivent s'acquitter d'un forfait de cotisations sociales représentant environ 30 % du salaire versé, soit un taux plus élevé que pour les autres employés. Selon la DGB, cette situation leur reste profitable en raison du faible niveau du salaire versé.
Dans la pratique, ces contrats offriraient une grande souplesse aux employeurs dans l'organisation du travail de leurs salariés. Dans certains secteurs, ceux-ci n'auraient même pas d'horaires fixes mais seraient utilisés pour faire face à des pics d'activité. Son salaire étant exonéré d'impôt, le mini job n'a pas d'impact sur le revenu fiscal du foyer.
En revanche, les allocations versées tiennent compte du revenu tiré d'un mini job . La loi Hartz IV, avec la mise en place de la Grundsicherung , aide sociale forfaitaire destinée aux personnes ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage ou n'en bénéficiant pas, a profondément modifié le régime juridique des mécanismes de solidarité. Alors que jusqu'en 2005 l'aide sociale était calculée en fonction du dernier revenu d'activité, elle est désormais de 400 euros par mois, sous conditions de revenu et de patrimoine. Ce dernier est exonéré à hauteur de 50 000 euros jusqu'à 50 ans, et cette aide peut être complétée d'une aide au logement ( Wohngeld ), versée après examen des revenus du foyer, et de prestations familiales ( Kindergeld ) universelles.
Au total, un célibataire perçoit en moyenne entre 700 et 800 euros par mois. La DGB a souligné l'existence de débats toujours très vifs sur cet aspect des réformes Hartz. A l'heure actuelle, environ 1,3 million de salariés ne disposeraient pas d'un salaire leur permettant de subvenir à leurs besoins et percevraient donc un complément versé par l'Etat. Aux yeux des syndicats, le montant de l'aide sociale est trop faible et ses modalités de calcul sont trop complexes. Dans le même temps, la plupart des emplois peu qualifiés se situent dans les services, où les salaires sont également très faibles.
En conséquence, le nombre de personnes arrêtant de travailler pour percevoir l'aide sociale est très limité, et serait inférieur à 10 % du total de ses bénéficiaires. Si ces derniers sont très motivés pour retourner sur le marché du travail, les personnes peu qualifiées connaissent de grandes difficultés pour obtenir un emploi stable. Selon la DGB, le système actuel ne permet pas de leur en offrir un, et dès qu'apparaissent des difficultés économiques les postes en intérim ou en CDD que ces personnes occupent sont supprimés.
L'amélioration des politiques de formation professionnelle à destination de cette population serait nécessaire. A l'heure actuelle, une personne âgée de 25 à 35 ans a la possibilité de suivre gratuitement une formation. L'objectif est de réinsérer 25 000 personnes chaque année de cette façon, mais sept fois plus de jeunes seraient susceptibles d'en bénéficier. Par ailleurs, il ne s'agit pas d'un manque de moyens financiers, cette situation résultant également d'une insuffisante motivation chez les jeunes pour acquérir une certification professionnelle.
Contrairement à la France, l'Allemagne connaît un taux de chômage des jeunes très faible. Pour les 15 % d'entre eux qui encore récemment quittaient le système scolaire sans qualification, la priorité reste la formation professionnelle. La DGB a marqué son attachement au système allemand en la matière, orienté vers les métiers ( beruforientiert ). Il conditionne l'accès à l'entreprise, les employeurs étant réticents à embaucher des jeunes qui n'en sont pas issus car ils n'ont pas profité du contact direct avec le monde professionnel qui est au coeur de la formation. Les syndicats fixent comme objectif de parvenir, à terme, à un taux de 7 % de jeunes sans qualification. A ce stade, il se rapprocherait de 13 %.
Par ailleurs, les réformes Hartz ont modifié les modalités d'accompagnement des demandeurs d'emploi par le service public de l'emploi et renforcé les obligations des chômeurs. Tout bénéficiaire de l'assurance-chômage peut être aidé dans sa recherche d'emploi et recevoir une formation destinée à mettre à jour ses qualifications. Son allocation peut être suspendue s'il interrompt prématurément sa formation ou qu'il refuse une offre d'emploi, sauf si la rémunération proposée est inférieure au montant de son allocation.
Les personnes qui touchent l'aide sociale Hartz IV sont quant à elle dans l'obligation d'accepter n'importe quelle offre d'emploi, sous peine de voir leur allocation amputée de 30 % au premier refus, 60 % au second et même suspendue ensuite. La DGB conteste ces règles, car il s'agit là d'un minimum d'existence. C'est pourquoi la diminution de l'allocation ou sa suspension sont temporaires, dans la limite de trois mois.
Ces personnes ont donc une marge de refus très limitée. De plus, les emplois concernés sont souvent en dehors du champ des conventions collectives, en particulier dans les services. Selon les syndicats, les employeurs ont donc longtemps cherché à imposer aux bénéficiaires de l'aide sociale des conditions salariales plus strictes qu'aux autres salariés. La mise en place d'un salaire minimum fédéral de 8,5 euros par heure à compter du 1 er janvier 2015, qui devrait être porté à 8,85 euros le 1 er janvier 2017, aurait toutefois permis de mettre un terme à la plupart de ces abus.
Les spécificités du dialogue social en Allemagne ont également joué un rôle important dans la bonne santé de l'économie allemande malgré la crise. Après avoir rappelé que les salaires sont traditionnellement négociés au niveau de la branche ou, à défaut directement entre le salarié et l'employeur, le représentant de la DGB a précisé qu'il y avait de fortes disparités entre les secteurs d'activité selon la vigueur de l'activité conventionnelle : la très grande majorité des salariés de l'industrie sont couverts par un accord, alors qu'aucun n'a été signé dans l'hôtellerie-restauration ou le commerce de détail.
Le fonctionnement et le rôle des institutions représentatives du personnel ne correspondent pas parfaitement à la situation française. Il n'existe pas de monopole syndical pour les élections au comité d'entreprise, même si dans les faits 70 % des élus sont syndiqués. Cette instance ne peut pas appeler à la grève ou négocier sur les salaires. En revanche, elle doit être consultée sur toutes les questions relatives à la durée du travail, aux congés, aux heures supplémentaires ou encore aux licenciements. Enfin, elle peut organiser des mesures d'urgence pour assurer la continuité de l'activité en cas de grève.
La codécision dans les instances de direction de l'entreprise 112 ( * ) est aux yeux de la DGB un facteur qui accélère le processus de décision et diminue la conflictualité autour des choix stratégiques. Des représentants des salariés sont élus dans ces instances, sans jamais détenir la majorité. Ils ne peuvent donc pas empêcher la prise de décision, mais sont associés à sa préparation, ce qui permet de rendre plus acceptables les changements nécessaires en cas de perte de compétitivité.
Par ailleurs, la crise de 2008 a pu être surmontée grâce à un investissement considérable dans le chômage partiel. Les réserves financières du régime d'assurance chômage, qui s'élevaient à 18 milliards d'euros, ont été consommées en deux ans à cette fin. Ainsi, malgré la plus forte récession qu'ait connue l'Allemagne depuis la guerre (-5 %), l'emploi n'a subi qu'un léger repli (-1 %). Au total, 1,3 million de personnes ont été mises au chômage partiel dans l'industrie, ce qui a entrainé une réduction immédiate du coût du travail, permettant ensuite un redémarrage rapide, sans perte de savoir-faire. La DGB a néanmoins souligné que le système n'aurait pas pu faire face à une crise plus longue, et qu'il aurait alors fallu procéder à des licenciements massifs.
Au final, les syndicats estiment que l'impact des réformes Hartz est surestimé à l'étranger, où elles bénéficient d'une image trop positive. Aujourd'hui, 30 % des salariés se retrouveraient sans situation stable, en raison de la grande flexibilité des formes atypiques d'emploi. La réinsertion des chômeurs de longue durée n'a pas eu lieu. Ces lois, en accroissant la pression sur le marché du travail, ont contribué à la contraction salariale qu'a connue l'Allemagne jusqu'au début des années 2010. Dans le même temps, les écarts de rémunération se sont creusés, avec une forte augmentation des plus hauts salaires.
L'explication de la situation favorable de l'économie allemande est plutôt à chercher, selon la DGB, dans la mise en place de l'euro, qui a fait disparaître l'instabilité des changes et a mis un terme au deutschemark fort, qui pénalisait l'industrie. Surtout, l'évolution de la démographie allemande a accentué la baisse du chômage : la population active est en diminution depuis cinq ans, et n'est stabilisée que grâce aux immigrants. Auparavant, 200 000 personnes quittaient la population active chaque année.
II. Rencontre avec M. Karl Brenke, économiste à l'Institut allemand pour la recherche économique ( Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung - DIW)
Dans un premier temps, M. Brenke a souligné l'une des insuffisances de la mesure, en Allemagne, du chômage au sens du Bureau international du travail réalisée dans le cadre de l'enquête sur les forces de travail ( Labor force survey ) pilotée par Eurostat. Utilisant la méthode des sondages, elle n'est pas en mesure de saisir les flux migratoires. Les réfugiés y sont sous-représentés, car ils n'ont pas d'adresse et ne sont pas inscrits sur les registres qui servent de base à l'enquête. De plus, les sondeurs n'ont pas nécessairement les compétences, en particulier linguistiques, pour les interroger.
S'agissant des réformes Hartz, il a estimé que leur impact a au final été relativement faible, la création d'emploi reposant avant tout sur la vitalité du tissu économique. Leur volet relatif au service public de l'emploi visait à améliorer l'efficience du placement des demandeurs d'emploi. Sur ce point, le succès serait ambigu, même s'il faut noter que les effectifs de la Bundesagentur für Arbeit ont été augmentés d'un tiers au moment de la crise pour répondre aux besoins.
La loi Hartz II, en assouplissant le régime juridique des mini jobs , n'aurait pas abouti à la création de nouveaux emplois, mais plutôt à la régularisation d'emplois non déclarés, tout en contribuant à la pression à la baisse sur le niveau des salaires.
Le volet relatif au travail indépendant, avec la création des ich-ag et le soutien à la création d'entreprise par les chômeurs, a eu un effet artificiel de diminution du chômage, jusqu'au terme du versement des subventions liées à ces programmes. Deux facteurs supplémentaires sont à prendre en compte dans ce domaine, sans qu'il soit possible de déterminer précisément leur impact propre : le développement du travail détaché en provenance des Etats ayant rejoint l'Union européenne à partir de 2004, ainsi que l'assouplissement du droit de l'artisanat, qui a ouvert l'accès à ses métiers. Par ailleurs, malgré la libéralisation du travail intérimaire, son niveau reste inférieur à celui qu'il connait en France.
Le renforcement des incitations à la reprise d'emploi par la loi Hartz IV n'aurait, selon M. Brenke, modifié ni le nombre de personnes bénéficiant de l'aide sociale, ni leur volonté d'accepter un emploi. Des mécanismes de sanction étaient déjà en place auparavant, mais étaient d'une portée limitée faute d'emplois disponibles.
En effet, l'Allemagne a connu une conjoncture économique négative entre 2001 et 2005 en raison du niveau trop élevé de l'euro, qui avait également affecté la France. D'après M. Brenke, la grande amélioration de sa compétitivité après cette date est due à la modération salariale ainsi qu'à la baisse de sa population, contrairement à la France qui a vu le nombre de ses actifs continuer à croître.
Ces réformes se sont accompagnées d'une croissance des inégalités salariales, auxquelles l'institution d'un salaire minimum fédéral est venue apporter une réponse. Auparavant, les syndicats n'avaient pas été en mesure de contrer la pression que la situation économique et le cadre juridique ont fait peser sur les bas salaires. En revanche, le modèle coopératif du dialogue social allemand a permis de surmonter la crise par des mesures de flexibilité interne, sans perte de savoir-faire pour les entreprises.
Les changements structurels de l'économie ont eu un impact direct sur la négociation collective et la couverture conventionnelle des salariés. Le développement des services, le recul des secteurs classiques comme le bâtiment ou l'industrie et la multiplication de petites PME conduisent à une baisse du rôle des syndicats, tout autant que des évolutions sociologiques qui font diminuer le besoin qu'en ressentent les salariés.
Au final, les principaux problèmes de l'économie allemande ne viendraient pas, selon M. Brenke, de son marché du travail mais plutôt, au niveau communautaire, de l'absence d'une politique économique commune ou d'une harmonisation des normes sociales. Les politiques d'austérité qui ont été menées auraient par ailleurs été excessives. Enfin, à l'échelle de l'Allemagne, l'arrivée au pouvoir du SPD n'apporterait aucune inflexion des politiques de l'emploi actuellement menées.
III. Rencontre avec M. Jupp Zenzen, en charge des politiques du marché du travail à la Fédération des employeurs allemands ( Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände - BDA)
Comme la France, l'Allemagne rencontre des difficultés pour assurer le maintien dans l'emploi des seniors. Alors que l'âge légal de départ à la retraite est progressivement relevé pour atteindre, à terme, 67 ans, des freins à l'activité au-delà de 55 ans persistent. Malgré une évolution démographique qui favorise le maintien en activité et un taux de chômage très faible, la réinsertion des chômeurs de longue durée âgés est insuffisante.
La situation des régimes de retraite est pourtant appelée à se dégrader dans le futur, et leur viabilité n'est plus garantie sans modification paramétrique, qu'il s'agisse du niveau des pensions ou de l'âge de départ à la retraite. Dès lors, les salariés âgés sont nécessaires pour garantir la pérennité du modèle social allemand, et les entreprises ont tout intérêt à les conserver. Le cumul emploi-retraite a été simplifié, mais cette pratique se heurte au poids des traditions. Il est également possible d'occuper un mini job tout en percevant une pension de retraite. Ainsi, 20 % des titulaires d'un mini job ont plus de 60 ans.
Selon M. Zenzen, le miracle économique allemand ne peut être imputé à une cause unique mais à une série de raisons, dont les réformes Hartz ne constituent qu'un seul aspect. Les éléments les plus déterminants auraient été l'évolution démographique, qui aurait permis de détendre le marché du travail, ainsi que la modération salariale.
A la suite de la réunification, l'économie allemande a subi une période de réajustement violente, liée au différentiel de compétitivité avec l'ex-RDA. Cette situation a exercé une pression sur les partenaires sociaux, qui ont accepté un quasi gel des augmentations salariales pour préserver les emplois. Ce mouvement a été facilité par l'assouplissement des règles de la négociation collective, qui a notamment permis aux entreprises de s'exonérer plus facilement des conventions de branche.
Les lois Hartz ont été adoptées dans un contexte de progression du chômage, qui a touché jusqu'à 5 millions de personnes. Reposant sur le principe « encourager et exiger », elles ont conduit à la restructuration du service public de l'emploi et, par l'activation des politiques de l'emploi, à renforcer les efforts attendus de chaque demandeur d'emploi.
Leur volet relatif à l'aide sociale a mis un terme à un système très cher et inefficace, celui de l'assistance chômage versée aux chômeurs en fin de droits. Proportionnelle au revenu d'activité antérieur et sans limite de durée, cette allocation permettait à de nombreuses personnes de vivre du système sans rechercher d'emploi. Sa fusion avec l'aide sociale a certes abouti à la mise en place d'un mécanisme moins généreux, mais a renforcé les incitations au retour sur le marché du travail.
Pour le patronat allemand, certains Länder comme la Bavière ou le Bade-Wurtemberg sont en situation de plein emploi. Plusieurs secteurs d'activité font donc face à une pénurie de main d'oeuvre qualifiée, qui ne peut être compensée uniquement grâce aux chômeurs. En effet, malgré l'existence d'un socle irréductible de demandeurs d'emploi, l'Allemagne rencontre des difficultés pour les former de manière ciblée en réponse aux postes vacants, que ce soit dans des métiers demandant un faible (soins aux personnes âgées) ou un haut niveau de qualification (technicien, ingénieur).
Le bilan des réformes Hartz sur la quantité de travail totale effectuée en Allemagne est positif : son total s'élevait à 55 milliards d'heures en 2005 contre 59 aujourd'hui. Ce niveau était plus élevé en 1991 à cause des industries très consommatrices de main d'oeuvre de l'ex-RDA. M. Zenzen a néanmoins souligné une baisse de la durée moyenne de travail, en raison notamment de la hausse du taux d'activité des femmes, chez qui le travail à temps partiel est très répandu.
Ce recours accru au temps partiel pourrait susciter des difficultés à long terme, notamment pour l'acquisition de droits à la retraite. La situation est très hétérogène, puisqu'il n'est pas toujours subi mais répond souvent à une demande des salariés et ne doit pas systématiquement être associé à la précarité. Les insuffisances allemandes en matière de garde d'enfants ou d'organisation des rythmes scolaires peuvent aussi expliquer cette situation.
Enfin, le patronat s'était vivement opposé à la mise en place d'un salaire minimum fédéral, craignant qu'il aboutisse à une diminution du nombre d'emplois. Il a surtout eu pour conséquence une diminution de 5 % du nombre de mini jobs , l'augmentation de la rémunération des salariés concernés les assujettissant aux cotisations sociales de droit commun.
Toutefois, la très bonne situation de l'économie allemande explique en partie le caractère réduit des effets négatifs du salaire minimum sur l'économie. Selon M. Zenzen, c'est au moment du retournement de la conjoncture que son impact sur l'emploi se fera sentir. Il a également souligné qu'il serait à l'avenir impossible de revenir en arrière sur cette mesure, mais que son pilotage est assuré par une commission indépendante, dont font partie les partenaires sociaux, et dont le Gouvernement s'est engagé à suivre les recommandations.
Cette réforme remet toutefois en cause, en matière salariale, le principe d'autonomie de la négociation collective et le rôle des syndicats et du patronat. C'est particulièrement vrai dans les branches où les barèmes salariaux sont proches du niveau du salaire minimum : l'intérêt pour les entreprises de souscrire à une convention collective diminue. A terme, un affaiblissement des partenaires sociaux est à craindre.
* 112 Conseil d'administration ou de surveillance selon sa forme juridique.