N° 838
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 septembre 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le Fonds national d' aménagement et de développement du territoire (FNADT),
Par M. Bernard DELCROS,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Mes principales observations 1. Créé en 1995 , le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) est issu de la fusion de six fonds intervenant en faveur de problématiques d'aménagement ou de zones géographiques spécifiques. 2. Le cadre juridique du FNADT, inchangé depuis 2000, apparaît largement obsolète , ce qui nuit à la lisibilité de son action. Le texte réglementaire définissant la structure et la doctrine d'emploi du fonds se réfère ainsi à de nombreuses notions devenues sans objet et ne tient pas compte des évolutions juridiques et institutionnelles intervenues depuis lors. 3. En dépit de son caractère transversal, le FNADT, doté d'environ 157 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 194 millions d'euros de crédits de paiement en 2016, représente seulement 3,4 % des crédits consacrés par l'État à la politique d'aménagement du territoire et 5 % de la contribution de l'État aux contrats de plan État-région 2015-2020 . 4. Après de fortes variations au cours des années 2000, les moyens budgétaires affectés au FNADT sont en baisse tendancielle depuis 2010 (- 44 % en autorisations d'engagement et - 13 % en crédits de paiement). La dette exigible au titre de ce fonds a cependant été résorbée en 2009, tandis que ses restes à payer tendent à diminuer, pour s'établir à 345 millions d'euros fin 2015. 5. La gestion du FNADT repose très largement sur les services déconcentrés de l'État , qui disposent d'une grande latitude pour décider des modalités d'affectation des crédits dans le cadre des CPER . Seuls 20 % des crédits du fonds sont gérés directement par le Commissariat général à l'égalité des territoires. 6. Le FNADT se caractérise par la grande diversité de ses interventions , aussi bien en faveur de territoires urbains, périurbains ou ruraux. Le ciblage du FNADT sur les volets territoriaux et numériques des CPER 2015-2020 constitue néanmoins un progrès, tandis que les dispositifs nationaux, comme les maisons de services au public ou les opérations de revitalisation des centres-bourgs, tendent à cibler les territoires vulnérables . 7. Avec 112 millions d'euros affectés aux conventions de massif sur l'ensemble de la période 2015-2020, le FNADT constitue le principal apport financier de l'État en faveur de la politique de la montagne . Bien que peu visible, il représente 34 % du total des financements des conventions de massif . |
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8. La possibilité pour le FNADT de financer à la fois des dépenses d'investissement et de fonctionnement , au profit d'une grande variété d'acteurs publics et privés, en fait un outil complémentaire, et non concurrent, des autres aides de l'État aux collectivités territoriales , en particulier de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) à laquelle toutes les communes ne sont pas éligibles et du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL), qui subventionne uniquement des dépenses d'investissement. 9. Hormis le logiciel budgétaire et comptable Chorus, il n'existe depuis 2015 et l'abandon du logiciel Présage, aucun système d'information permettant d'effectuer le suivi du FNADT . 10. Les évaluations des dispositifs financés par le FNADT sont peu nombreuses et s'avèrent particulièrement difficiles en l'absence de système d'information. Le FNADT intervenant la plupart du temps en complément d'autres financements publics, il est, de plus, particulièrement délicat d'isoler ses effets. Mes dix propositions Proposition n° 1 : à périmètre constant, stabiliser le montant du FNADT à 200 millions d'euros par an en moyenne afin de maintenir sa contribution aux CPER, tout en conservant des marges de manoeuvre pour venir efficacement compléter les autres dispositifs d'aide de l'État en faveur des territoires les plus fragiles. Proposition n° 2 : dans un objectif de cohérence budgétaire et d'efficacité d'action de l'État, inscrire l'enveloppe de 216 millions d'euros du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) annoncée en faveur des contrats de ruralité sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ». Proposition n° 3 : donner au FNADT le rôle de « facilitateur » dans la mise en place des contrats de ruralité en lui permettant, grâce au transfert de l'enveloppe de crédits du FSIL et aux marges dégagées par l'extinction progressive de certains dispositifs, de financer prioritairement : - l'« ingénierie territoriale de développement » des intercommunalités rurales afin de leur permettre de « monter en compétence », pour réussir leur contrat de développement et l'animer dans la durée ; - les projets privés inscrits dans les stratégies de développement portées par les intercommunalités rurales et associant secteur public et secteur privé (en particulier les TPE et PME) ; - une prime majorant le soutien apporté aux territoires ruraux hyper-fragilisés par une baisse démographique constante au cours des cinq dernières années, afin de leur donner toutes les chances d'enrayer le déclin et de réussir leur développement. Proposition n° 4 : réviser le cadre juridique du FNADT afin de distinguer clairement, d'une part, une section nationale regroupant les crédits gérés directement par le CGET et, d'autre part, une section territoriale regroupant les crédits contractualisés dans le cadre des CPER (échelle régionale) et ceux prévus au titre des contrats de ruralité (échelle locale). Proposition n° 5 : actualiser et préciser la doctrine d'emploi et les critères d'éligibilité du FNADT afin de lever les incertitudes juridiques des services instructeurs et des porteurs de projet, d'harmoniser les pratiques entre les différentes régions et d'adapter l'utilisation du fonds aux priorités définies. Proposition n° 6 : faire figurer dans les documents budgétaires de la mission « Politique des territoires » le montant des crédits relevant du FNADT, et les dispositifs qu'il finance. Proposition n° 7 : renforcer la cohérence du périmètre d'intervention du FNADT en sortant de son champ la subvention pour charges de service public versée à Business France . Proposition n° 8 : mettre en place, dès 2017, un outil informatique de suivi du FNADT harmonisé au niveau nationa l, simple d'utilisation et répondant aux attentes des services déconcentrés, tout en maintenant l'objectif de développer, à l'horizon 2020, un système d'information pour l'ensemble des CPER . Proposition n° 9 : renforcer le rôle d'animation du CGET en vue de créer un véritable réseau des services déconcentrés gestionnaires du FNADT, notamment à travers le développement d'outils collaboratifs en ligne. Proposition n° 10 : mener des évaluations régulières et plus opérationnelles des dispositifs financés par le FNADT, par exemple à l'aide de bilans d'activité chiffrés effectués au niveau local sur une base régulière. |