B. UN CONCEPT EUROPÉEN ENCORE UN PEU ORPHELIN DU VOLET MILITAIRE
Longtemps les stratégies et plans d'actions de l'Union européenne ont été principalement orientés vers l'aide au développement sans aborder de façon directe les questions de sécurité. Ce n'était ni la volonté des institutions, ni celle des Etats membres.
Mais avec l'élaboration d'une stratégie européenne de sécurité en 2003, l'Union semblait s'être dotée d'un volet permettant de construire une approche globale 243 ( * ) . Cependant, la PSDC a connu une mise en oeuvre contrastée.
C'est en partant du volet développement et en y intégrant la sécurité comme un élément nécessaire que l'Union européenne a élaboré des stratégies régionales qui incluent désormais les problématiques sécuritaires. Il s'agit essentiellement, pour l'Afrique :
- du plan d'action Sahel de l'Union européenne adopté en 2015,
- de la stratégie de l'Union européenne pour le golfe de Guinée de 2014,
- et du plan d'action de l'Union européenne pour la Corne de 2015.
Depuis cinq ans, la réflexion prend davantage en compte les aspects de gouvernance et de sécurité intérieure, partant du principe qu'elles conditionnent largement l'efficacité de l'aide au développement, mais aussi en raison de l'intérêt plus général porté aux questions de sécurité, notamment à la lutte contre le terrorisme, mais aussi aux questions migratoires. La problématique du contrôle des frontières devient un axe important de ces stratégies.
1. Globalement les missions conduites par l'Union européenne au titre de la politique de sécurité et de défense commune sont restées d'un niveau très modeste
Faute d'impulsion politique, la politique de sécurité et de défense commune, longtemps affichée comme un élément majeur de la politique extérieure et de sécurité européenne, ne présente qu'un bilan en demi-teinte. Comme le note Nicolas Gros-Verheyde 244 ( * ) : « sur les 17 missions et opérations en cours (6 militaires, 11 civiles), un bon tiers sont en attente de fermeture, de restructuration ou ont une activité réduite 245 ( * ) . D'autres n'ont pas vraiment atteint leurs résultats ou ont connu un retard notable dans leur mise en oeuvre 246 ( * ) . » 'Mis à part la Libye et la RCA où il s'agira d'une évolution de l'objet et du format, aucune nouvelle mission ou opération au titre de la PSDC, n'est envisagée 247 ( * ) .
« Là où l'Europe était attendue et avait la capacité d'intervenir (Colombie, Congo, Centrafrique, Ukraine), elle n'a pas pu ou pas su se mettre en mouvement. A l'inverse, elle a su montrer son efficacité sur des terrains où elle n'était pas attendue (présence en mer, formation et coopération militaire, etc.) ».
L'UE n'a ainsi aujourd'hui aucune mission de « forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix », quasi aucune opération « de stabilisation a` la fin des conflits », aucune « action conjointe en matière de désarmement », aucune mission « humanitaire ou d'évacuation ». Quasiment aucune mission existante ne remplit l'objectif « de prévention des conflits et de maintien de la paix ».
Le seul objectif rempli est le « conseil et l'assistance en matière militaire » qui est devenu un des axes principaux de la PSDC 248 ( * ) . Les opérations maritimes -- telles EUNAVFOR Atalanta sur la piraterie, qui est une vraie' réussite, ou EUNAVFOR Med / Sophia -- sont des opérations conjointes de police en mer ou de protection des frontières.
Sa ligne stratégique, ses instruments, ses actions apparaissent aujourd'hui en décalage par rapport à la réalité des menaces actuelles 249 ( * ) .
2. Une priorité à l'aide au développement
La dominante de l'action européenne reste centrée sur l'aide au développement financée par le Fonds européen de développement. A ce titre, L`Union européenne continue d'apporter un soutien au projet de développement des régions fragiles.
En outre, elle a réalisé un effort de coordination depuis 2007, en élaborant, pour certains pays aidés, une programmation conjointe des interventions en matière d'aide au développement. Il existe ainsi une programmation conjointe pour le Mali, bientôt pour le Niger et la Mauritanie. Chaque programmation conjointe comprend une analyse de la situation et de la stratégie de développement du pays partenaire et de la réponse à y apporter, une répartition des tâches et des secteurs entre les bailleurs, enfin les dotations par secteur et par bailleur. En principe, l'adoption d'une seule stratégie pour l'ensemble des bailleurs, au lieu de multiples stratégies, devrait renforcer l'appropriation par le pays partenaire du processus de développement. Mais cette programmation conjointe bute souvent sur la crainte des représentants des États membres de voir les intérêts et priorités de leur pays et leur influence politique moins visible.
3. Une attention récente aux questions de sécurité et une approche régionale
L'Union européenne développe désormais dans le cadre de ces stratégies régionales une approche globale incluant des aspects sécuritaires, mais, par principe, la composante développement est toujours présente, là où l'Union européenne met en place un mission ou une opération militaire.
L'Union européenne, à l'initiative de la France, a élaboré une stratégie pour la sécurité et le développement dans la région du Sahel présentée au Conseil en mars 2011. Cette stratégie se fonde sur les hypothèses selon lesquelles développement et sécurité sont étroitement liés et peuvent se renforcer mutuellement et que la crise complexe qui frappe le Sahel passe par une réponse régionale. Elle s'est révélée utile pour renforcer la cohérence de l'approche adoptée par l'Union européenne face à la crise malienne.
La nomination d'un représentant spécial pour le Sahel, en 2013, a conforté cette approche globale.
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Les Représentants spéciaux de l'UE (RSUE) Les Représentants spéciaux de l'UE (RSUE) sont chargés, dans des zones troublées ou sur des dossiers précis, de « promouvoir les politiques et les intérêts de l'UE » Nommé par le Conseil a` la majorité' qualifiée sur proposition du Haut représentant, le Représentant spécial a plusieurs fonctions spécifiques qui varient selon la région et le mandat, mais qui consistent, dans un objectif politique défini par le Conseil (la résolution d'un conflit, la stabilisation d'un pays...), à coordonner l'action de l'UE dans le pays ou la région, apporter des conseils et le soutien de l'UE aux institutions concernées, informer et rendre compte aux différentes instances de l'Union européenne (COPS, Parlement européen, Haute représentante). Le RSUE est financé sur le budget de la PESC et bénéficie aussi d'une équipe propre. A la mi-2016, l'UE a ainsi 9 représentants spéciaux : Afghanistan, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Asie centrale, Caucase du Sud et crise en Géorgie, Corne de l'Afrique, Processus de paix au Moyen-Orient, Sahel et droits de l'Homme (les trois premiers sont également chef de la délégation de la commission européenne). |
Pour le financement de cette stratégie, elle a mobilisé les reliquats du 10 ème FED (1,5 milliard d'euros ont été alloués au titre de cet instrument au Mali, à la Mauritanie et au Niger pour soutenir des actions figurant dans la stratégie) et le 11 ème FED (2,47 milliards d'euros pour le Sahel).
La contribution, en particulier financière, de l'Union européenne à la stabilisation du Sahel est significative et compense partiellement un soutien plus « discret » des États membres.
Dans le cadre de cette stratégie, elle a , depuis 2011, mis en place des mesures destinées à renforcer la sécurité dans la région en initiant des missions de conseil et de formation dans le domaine de la sécurité civile (EUCAP SAHEL Niger puis Mali) pour soutenir les autorités nationales et les forces de sécurité intérieures des pays dans leurs capacités de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. En accompagnement de l'opération Serval, elle a déployé une mission militaire EUTM Mali, qui entraîne l'armée malienne et apporte une expertise dans le domaine de la réforme des forces armées (voir supra p. 147).
Par ailleurs, l'Instrument de stabilité et son successeur l'instrument contribuant à la stabilité et à la paix a été largement mobilisé pour le Sahel, que ce soit au titre de leur volet « réaction aux crises à court terme » ou de leur volet à long terme permettant de financer des projets dans le domaine de la sécurité dans toute la région.
Enfin, le conseil des ministres a adopté un plan d'action 2015-2020 250 ( * ) qui conforte cette stratégie avec, pour objectif, la volonté de la mettre en oeuvre, dans le cadre d'une répartition des tâches entre les institutions de l'Union européenne et les États membres et d'axer les activités qui seront menées dans le cadre de cette stratégie sur certains domaines prioritaires : la prévention de la radicalisation et la lutte contre ce phénomène, la mise en place de conditions favorables pour les jeunes, les migrations et la mobilité, la gestion des frontières, la lutte contre les trafics et la criminalité transnationale organisée.
Parallèlement, dans le cadre de ses actions, suite au Sommet de la Valette de novembre 2015 pour contribuer à la stabilité de la région et remédier aux causes profondes de la migration irrégulière et des déplacements forcés dans la région du Sahel et du bassin du lac Tchad, financées par le Fonds fiduciaire d'urgence pour l'Afrique, elle a annoncé depuis le 14 janvier dernier, trois plans d'actions (36 actions) 251 ( * ) pour un montant global de 526 millions d'euros dont 6 actions pour un montant de 137 millions d'euros concernent un appui direct au renforcement de la sécurité intérieure et à la gestion des zones frontalières ainsi que le projet de création d'un Collège de sécurité du G5 Sahel.
Cette approche globale incluant un volet sécuritaire est également mise en oeuvre en RCA à travers la mission EUMAM à laquelle va succéder une mission incluant la formation des forces armées centrafricaines (EUTM).
De même, peut-on considérer que les missions EUNAVFOR Atalante et EUTM Somalie entrent en résonance avec le plan d'action de l'Union européenne pour la Corne de l'Afrique ; et EUNAVFOR MED Sophia avec une stratégie globale sur les migrations développée depuis le sommet de la Valette ?
Ces évolutions répondent à l'augmentation des menaces. Le Général Kostarakos, président du Comité militaire de l'Union européenne dans une interview donnée à Bruxelles 2 252 ( * ) indiquait que cette situation « fait qu'on va devoir augmenter la composante hard power de nos missions ».
Afin de mettre en oeuvre les actions de façon plus rapide et plus réactive, l'Union européenne s'est dotée de mécanismes spécifiques, les fonds fiduciaires, qui permettent de collecter des ressources d'autres donateurs, en premier lieu des Etats membres (voir infra p. 209).
Reste pendante la question du financement des équipements utilisables par les forces de sécurité intérieure, voire par les forces armées dont les missions de l'Union européenne assurent la formation, ce qui continue à être un point de blocage. Or, les pays concernés sont dans l'incapacité de financer l'acquisition de ces équipements alors qu'ils sont indispensables pour leur permettre de combattre efficacement les groupes terroristes ou criminels qui sévissent sur leur territoire.
De ce point de vue, malgré les évolutions récentes, la stratégie européenne est incomplète.
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Proposition : mettre en place un instrument spécifique pour financer les équipements des forces de sécurité formées par les missions de l'Union européenne. |
4. Des éléments éparses d'une « approche globale »
Dans le cadre d'un travail conjoint avec la Haute représentante, la Commission a précisé sa doctrine en matière d'alerte précoce pour la prévention des conflits et a, le 14 janvier 2016, publié un document qui définit les tâches des différentes structures européennes et une méthodologie d'indicateurs de risque.
Le Conseil des ministres a approuvé la création d'un nouvel outil pour la gestion des missions civiles de la PSDC, l'instrument de soutien aux missions en attendant la mise en oeuvre d'un centre des services partagés.
La Haute représentante prépare également une réforme des structures de gestion des crises au SEAE avec la nomination d'un secrétaire général adjoint coiffant l'ensemble de structures de gestion de crises, une restructuration probable de la direction pour la politique de sécurité, une équipe de planification élargie en cas de crise, un renforcement de l'état-major qui pourrait regrouper également la gestion civilo-militaire des crises.
Le Conseil a adopté le 6 juillet une nouvelle doctrine pour la réforme de la sécurité, ainsi qu'un cadre permettant de financer la formation et les équipements pour les forces de sécurité y compris militaires à l'exclusion des armes et des munitions (voir infra p. 150).
5. Une action qui manque singulièrement de lisibilité
A force de multiplier les stratégies et les instruments spécifiques, la politique européenne risque de perdre en lisibilité et d'avoir quelques difficultés d'articulation avec les approches des États ou organisations partenaires.
La stratégie européenne de sécurité, « assurer une Europe sûre dans un monde meilleur », document qui vise principalement à mieux identifier les menaces, à définir les objectifs stratégiques de l'Union et à en dégager les implications politiques pour l'Union et les États membres, n'a pas été remis à jour depuis son adoption par le Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003.
En juin 2015, la Haute Représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, a présenté aux dirigeants européens une évaluation stratégique du contexte mondial. Ils lui ont demandé de préparer une stratégie globale de l'UE sur la politique étrangère et de sécurité pour guider les actions mondiales de l'Union européenne dans l'avenir.
Le projet présenté par Mme Mogherini a défini quatre priorités 253 ( * ) :
• renforcer l'Union européenne en travaillant sur sa défense, sa sécurité et la solidarité ;
• investir dans la résilience des États et sociétés en et autour de l'Europe à l'est comme au sud « Si nous mettons ensemble nos capacités et nos ressources, en agissant comme une véritable Union, nous pourrons vraiment aider nos partenaires à résister à toutes sortes de chocs » ;
• développer une approche intégrée des crises. « Alors que nous faisons ce que nous pouvons pour mettre fin aux crises en cours de la Syrie à la Libye, de la Somalie au Sud-Soudan, nous devons aussi prévenir les prochaines crises ». Nous devons nous occuper des problèmes avant qu'ils montent en ébullition et ne soient plus contrôlables. Cela ne fera pas les titres de l'actualité, mais c'est la voie la plus efficace pour sauver des vies humaines et protéger nos intérêts ».
• renforcer les organisations régionales car les causes des conflits sont, de façon croissante, transnationales.
Le projet comporte des avancées sur « les forces appropriées pour répondre aux crises, la rationalisation des structures de gestion des crises, la facilitation des missions civiles, l'emploi des battle groups , la création d'une direction civilo-militaire des missions, responsable de la planification et de la conduite des missions civiles et militaires soutenue par un mécanisme de financement, la révision de la politique de développement, l'intégration de la PSDC dans les actions entreprises par la Commission dans ses politiques de développement ».
La Stratégie globale a été présentée aux dirigeants européens lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 2016, qui a « accueilli avec intérêt la présentation de la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'UE, et invité les institutions concernées à faire progresser les travaux ».
Les processus de décision au sein de l'Union européenne procèdent, touche par touche, à une succession d'ajustements modestes, c'est la loi du consensus. Si l'on peut se réjouir de la direction empruntée, on ne peut que regretter le manque d'ambition affiché dans sa stratégie .
* 243 D'ailleurs, les rédacteurs du Livre blanc de 2013 écrivaient : « L'Union européenne dispose de la légitimité politique, des institutions et des moyens lui permettant d'intervenir sur tout le spectre des crises. Le Traité de Lisbonne, en établissant le Service européen d'action extérieure (SEAE) sous l'autorité directe du vice-président de la Commission / Haut représentant de l'Union pour la politique étrangère et de sécurité, a doté l'Union des structures et des ressources lui permettant d'exercer ses responsabilités sur la scène internationale. L'Union est ainsi devenue l'une des seules organisations internationales disposant de tous les leviers qui doivent lui permettre de peser efficacement sur les foyers potentiels ou avérés de crise. (...). Une mise en oeuvre effective de l'approche globale, qui constitue un axe prioritaire de l'action extérieure de l'Union européenne, permettra de dépasser l'opposition qui sépare parfois les États membres dans les priorités qu'ils accordent à la gestion civile ou à la gestion militaire des crises. Elle renforcera ainsi la politique de sécurité et de défense commune (PSDC ). »
* 244 «La PSDC au milieu du gué. La fin d'un cycle ? a la recherche d'un nouveau souffle ? » Bruxelles 24 février 2016 http://club.bruxelles2.eu/2016/02/les-missions-de-la-psdc-au-milieu-du-gue/
* 245 La moitié des missions actuelles lancées avant 2008 sont en fin de cycle.
* 246 Les missions de renforcement des capacités (EUAM Ukraine, EUCAP Nestor, EUCAP Sahel Niger et EUCAP Sahel Mali) ont mis du temps à trouver leur rythme. Le contexte politique local, des difficultés conjoncturelles de recrutement ou de déploiement, expliquent cette lenteur.
* 247 La possibilité de remplacer les Français engagés sur de multiples opérations même lors de l'invocation de l'article 42.7 ou d'une action dans les Balkans sur les migrants ou pour la formation des peshmergas ou en Irak (évoquée par certains pays européens) ou en Ukraine en complément de l'OSCE n'ont pas vraiment suscité de discussions, pas plus que de nouvelles missions d'assistance humanitaire (Ebola).
* 248 Les missions qui ont prouvé une certaine efficacité et sont considérées aujourd'hui comme un modèle -- EUTM (Mali, Somalia et bientôt RCA) -- ressortent de ce dernier objectif. Elles prennent appui sur deux piliers : conseil stratégique et formation, même si l'équipement reste encore un point faible, l'Europe est ainsi en passe de devenir un des acteurs non négligeables en matière de coopération militaire.
* 249 « Aucune ligne directrice n'a été clairement et publiquement définie, à haut niveau, tirant à la fois les leçons des opérations/missions en cours et redéfinissant des priorités. Les différents instruments paraissent décalés par rapport aux enjeux et la disponibilité des groupements tactiques (battlegroups) pour faire face à des crises est devenue théorique. Quant aux objectifs capacitaires et opérationnels, ils sont devenus aujourd'hui un exercice surtout rhétorique sans intérêt opérationnel ou politique. »
* 250 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7823-2015-INIT/fr/pdf
* 251 Plan du 14 janvier 2016 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-69_en.htm Plan du 20 avril 2016 : http://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2016/04/SahelFinancStabilit%C3%A9 @E160417m.pdf Plan du 13 juin 2016 : http://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads /2016/06/migrationsahellactchad@e160614.pdf
* 252 http://club.bruxelles2.eu/2016/04/nous-devons-renforcer-le-hard-power-dans-notre-strategie-globale-kostarakos/
* 253 Discours lors de la Conférence annuelle de l'EUISS - Paris, 22 avril 2016