Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier

ASSOCIATION DES PARTIES PRENANTES ET PARTICIPATION DU PUBLIC

Recommandation n°29 : Réduire de 3 à 2 mois le délai dont disposent les services de l'État pour rendre un avis sur le projet de SCOT ou de PLU (articles R.143-4 et R.153-4 du code de l'urbanisme).

Difficulté à résoudre	Les modalités d'association des personnes publiques à l'élaboration ou à la révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou du plan local d'urbanisme (PLU) font parfois l'objet de critiques de la part des acteurs de terrain. L'utilité de ces procédures de consultation n'est pas mise en doute par les élus locaux, qui savent en tirer les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences. En revanche, leur caractère pléthorique, tardif, ou formel est parfois relevé par eux. Selon les articles L. 143-20 et L. 153-16 du code de l'urbanisme, les projets de plan ou de schéma arrêtés sont soumis à l'avis de personnes publiques associées (PPA). Conformément aux articles R. 143-4 et R. 153-4 du même code, les PPA disposent de trois mois pour rendre un avis sur ces projets, qui est réputé favorable à l'expiration de ce délai. Or, en pratique, les PPA peuvent faire valoir leur point de vue bien avant le recueil de leurs avis, puisqu'elles reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du SCOT ou du PLU et peuvent demander à être consultées tout au long de l'élaboration de ces derniers, aux termes de l'article L.132-11 du même code.
Solution proposée	Dans ce contexte, il semblerait utile que le Gouvernement abaisse de 3 à 2 mois le délai dont disposent certaines PPA pour rendre leur avis, à commencer par les services de l'État. Un tel ajustement permettrait de réduire la durée moyenne de l'adoption ou de la révision des SCOT et des PLU, sans nuire pour autant à la qualité des avis émis à cette occasion.
Accroche règlementaire	Cet ajustement nécessiterait, pour sa mise en oeuvre, la modification des articles R. 143-4 et R. 153-4 du code de l'urbanisme.

Recommandation n°30 : Mieux définir les conditions de consultation des autorités tierces dans les documents fixant leurs compétences, en fonction notamment de l'implantation et de la nature des projets.

Difficulté à résoudre	Une difficulté est due à la multiplicité des consultations des autorités tierces lors de l'instruction des demandes de permis ou de déclaration préalable. Selon l'article L. 422-4 du code de l'urbanisme, l'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis ou de déclaration préalable recueille l'accord ou l'avis des autorités ou des commissions compétentes, dont celles prévues par des législations connexes (construction, patrimoine et environnement notamment). Il en résulte un très grand nombre de consultations obligatoires devant être réalisées par les services instructeurs, selon les articles R. 423-50 à R. 423-56-1 du code notamment. Si ces consultations permettent à l'autorité compétente de motiver sa décision, elles ne sont pas pour autant exemptes d'une certaine lourdeur, déplorée par les services instructeurs, et d'une relative lenteur, critiquée par les pétitionnaires.
Solution proposée	Certes, suite aux conclusions du rapport du Préfet Jean-Pierre Duport, qui préconisait de « réduire le délai de délivrance des avis et accords périphériques au droit des sols » ^5 ( * ) , le Gouvernement a abaissé plusieurs de ces délais, de façon à atteindre l'objectif de délivrance des permis de construire en 5 mois ^6 ( * ) . Cependant, il importe désormais d'aller plus loin en définissant, aussi précisément que possible, dans les documents fixant les compétences des autorités tierces, les périmètres de protection et les types de demandes justifiant leur consultation obligatoire. En précisant de telles conditions de saisine, l'intervention des autorités tierces serait ciblée sur les demandes d'autorisation présentant un réel enjeu.
Accroche règlementaire	La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives, qui pourrait être favorisée par une instruction du Gouvernement à certaines autorités tierces. Elle pourrait éventuellement être accompagnée de la modification de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme, afin de prévoir que la consultation de ces autorités ne soit obligatoire que si ces dernières l'estiment nécessaire.

Recommandation n°31 : Envisager l'allègement de l'obligation de notification réalisée par le maire ou le président du groupement de communes dans l'exercice du droit de préemption (articles R. 211-3 et R. 212-2-1 du code de l'urbanisme).

Difficulté à résoudre	Parmi les observations faites par les acteurs de terrain, certaines concernent les procédures de notification, dont l'utilité est parfois discutée. Aux termes des articles R. 211-3 et R. 212-2-1 du code de l'urbanisme, le maire ou le président du groupement de communes doit notifier les actes ayant pour effet d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain, ou d'en modifier les modalités d'application, ainsi que la décision créant la zone d'aménagement différée (ZAD), à plusieurs parties prenantes, dont la chambre départementale des notaires concernée et le Conseil supérieur du notariat (CSN). Or, il apparait que cette double notification est peu utile en pratique, les chambres départementales nécessitant seules d'être informées.
Solution proposée	Aussi le Gouvernement pourrait-il envisager de supprimer l'obligation de notification de l'exercice du droit de préemption au Conseil supérieur du notariat (CSN) par le maire ou le président du groupement de communes.
Accroche règlementaire	À cette fin, il serait nécessaire de modifier les articles R. 211-3 et R. 212-2-1 du code de l'urbanisme.

Recommandation n°32 : Préciser le degré de détail attendu des objectifs de la concertation préalable à l'élaboration ou à la révision d'un SCOT ou d'un PLU (articles R. 143-14 et R. 153-20 du code de l'urbanisme).

Difficulté à résoudre	Une difficulté a trait à la procédure de concertation préalable prévue au titre du code de l'urbanisme. L'article L.103-2 du code de l'urbanisme dispose que sont soumis à une concertation associant les habitants, les associations locales et les personnes concernées : l'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) et du plan local d'urbanisme (PLU), la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), les projets et les opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, ainsi que les projets de renouvellement urbain. L'article L.103-3 du même code ajoute que « les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation » sont précisés, soit par le maire ou le président du groupement de communes, soit par le représentant de l'État. Dans le cas d'un PLU, c'est la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision de ce document qui définit les objectifs et les modalités de cette concertation, selon l'article L. 153-11 du même code. Or, la jurisprudence a interprété strictement ces dispositions du code. Le Conseil d'État a considéré en effet que cette délibération constituait, dans ces deux volets, une « formalité substantielle » dont la méconnaissance entachait le PLU d'illégalité, et que les objectifs devaient être définis par elle « au moins dans leurs grands lignes » ^7 ( * ) . Il en a résulté des annulations de PLU sur ce fondement, certaines juridictions ayant censuré des objectifs définis de manière insuffisamment précise ou circonstanciée.
Solution proposée	Afin de limiter les risques de contentieux, et les coûts qu'ils peuvent générer, en particulier pour les petites communes, il paraîtrait opportun que le Gouvernement précise le degré de détail attendu des objectifs de la concertation préalable à l'élaboration ou à la révision des SCOT et des PLU.
Accroche règlementaire	Cette précision pourrait être introduite aux articles R. 143-14 et R. 153-20 du code de l'urbanisme.

Recommandation n°33 : Clarifier le champ de l'appréciation sommaire des dépenses devant figurer dans les dossiers d'enquête publique des projets faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, notamment dans le cas des ZAC (article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique).

Difficulté à résoudre	Une source de contentieux est liée au dossier d'enquête publique qui doit être constitué par l'expropriant lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages. Aux termes de l'article R.112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ce dossier doit comporter plusieurs éléments, dont une « appréciation sommaire des dépenses » . L'estimation sommaire des dépenses est essentielle pour permettre au public d'apprécier le bilan « coût-avantage » de la procédure d'expropriation. Cependant, elle donne lieu à des contestations fréquentes, dans le cas notamment des zones d'aménagement concerté (ZAC).
Solution proposée	Aussi, il semblerait pertinent que le Gouvernement clarifie le champ de l'appréciation sommaire des dépenses devant figurer dans le dossier d'enquête publique des ZAC faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP),
Accroche règlementaire	Dans cette perspective, il pourrait être utile de modifier l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Recommandation n°34 : Détailler le contenu du rapport d'enquête et des conclusions du commissaire-enquêteur, en particulier les modalités selon lesquelles il doit prendre en compte les observations du public ou du responsable du projet, et motiver ses conclusions (article R. 123-19 du code de l'environnement).

Difficulté à résoudre	L'insuffisance du rapport d'enquête ou des conclusions motivées du commissaire-enquêteur est une cause fréquente de fragilité juridique. Certes, le contenu de ces documents est précisé dans ses grandes lignes à l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Cet article prévoit ainsi que le commissaire-enquêteur élabore un rapport comportant « le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public » . Ce même article précise que le commissaire-enquêteur consigne dans un document séparé « ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. » . Toutefois, ces indications ne sauraient suffire à elles seules pour répondre aux exigences définies par la jurisprudence et prévenir toute contestation.
Solution proposée	C'est pourquoi il conviendrait que le Gouvernement détaille le contenu de ces documents, en indiquant notamment les modalités selon lesquelles le commissaire-enquêteur doit prendre en compte les observations du public ou du responsable du projet, et motiver ses conclusions.
Accroche règlementaire	Une telle précision pourrait être inscrite à l'article R. 123-19 du code de l'environnement.

Recommandation n°35 : Envisager l'extension du mécanisme de contrôle préventif de la qualité des conclusions du commissaire-enquêteur (article R. 123-20 du code de l'environnement).

Difficulté à résoudre	L'article R. 123-20 du code de l'environnement permet au juge administratif, informé par l'autorité compétente pour organiser l'enquête ou de sa propre initiative, de demander au commissaire-enquêteur de compléter ses conclusions dans un délai de quinze jours, s'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces dernières. Ce mécanisme est utile en ce qu'il permet un contrôle préventif de la qualité des conclusions du commissaire-enquêteur. Cependant, cette procédure semble insuffisamment utilisée et pourrait donc être éventuellement étendue.
Solution proposée	À cette fin, le Gouvernement pourrait explicitement indiquer que le juge administratif peut se prononcer, non seulement sur les conclusions du commissaire-enquêteur, mais aussi sur le rapport d'enquête.
Accroche règlementaire	Aussi pourrait-il modifier l'article R. 123-20 du code de l'environnement.

Recommandation n°36 : Conduire une évaluation destinée à renforcer les modalités de recrutement, les méthodes d'enquête et les conditions d'indemnisation des commissaires-enquêteurs.

Difficulté à résoudre	Le renforcement de l'efficacité et de la qualité des enquêtes publiques ne saurait passer exclusivement par des moyens juridiques ; il nécessite aussi et surtout des moyens matériels et humains. En prenant appui sur la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE) et des compagnies régionales notamment, il importe en effet de « professionnaliser » davantage encore la fonction de commissaire enquêteur, en veillant à renforcer leur formation juridique et technique, et à favoriser la diffusion de bonnes pratiques et le partage d'expériences entre eux.
Solution proposée	Dans cette perspective, il pourrait être utile que le Gouvernement conduise une évaluation destinée à renforcer les modalités de recrutement, les méthodes d'enquête et les conditions d'indemnisation des commissaires-enquêteurs.
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives, sauf si on souhaite, à l'issue de cette évaluation, conditionner la nomination des commissaires-enquêteurs au suivi régulier de formations. Dans ce cas, pourraient être modifiés les articles R. 123-4 ou R. 123-5 du code de l'environnement afin de conditionner la nomination du commissaire-enquêteur à une formation actualisée, adaptée et éventuellement renouvelable chaque année.

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* ⁵ Jean-Pierre Duport, Accélérer les projets de construction , remis le 3 avril 2015, p. 3.

* ⁶ Décret n°2015-836 du 9 juillet 2015 relatif à la réduction des délais d'instruction des autorisations d'urbanisme.

* ⁷ Conseil d'État, Commune de Saint-Lunaire, 10 février 2010, n°327149.