C. LE DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT FIXE EN FRANCE : LE CHOIX D'UN MODÈLE HYBRIDE ET DÉCENTRALISÉ
Les enjeux du très haut débit appellent l'élaboration d'une planification de son déploiement, afin d'assurer la complétude et la cohérence du futur réseau sur l'ensemble du territoire national. Les orientations fondamentales de la programmation initiée en 2010 n'ont pas été significativement modifiées en 2013 et déterminent encore les forces et les fragilités du modèle de déploiement aujourd'hui mis en oeuvre en France.
1. Le programme national très haut débit de 2010
Le programme national très haut débit (PNTHD) constitue le premier projet gouvernemental français visant une couverture intégrale en réseau à très haut débit. Rendu public en juin 2010 et détaillé en avril 2011, le PNTHD visait un objectif de raccordement de la population au très haut débit de 70 % d'ici 2020 et de 100 % d'ici 2025, en privilégiant le FttH , technologie considérée à juste titre comme la plus performante et la plus pérenne.
Afin de tenir compte du manque d'incitation économique pour déployer un réseau FttH sur l'ensemble du territoire national par les fonds privés, le PNTHD a prévu un partage de la responsabilité des déploiements entre une zone privée et une zone publique . Pour identifier les zones suffisamment rentables pour un déploiement exclusivement privé - le cas échéant mutualisé entre opérateurs - et pour améliorer la visibilité des porteurs de projets, un appel à manifestations d'intentions d'investissement (AMII) a été organisé à l'été 2010 jusqu'en janvier 2011.
Les opérateurs étaient invités à déclarer leurs projets de déploiement d'une boucle locale très haut débit sur le territoire national dans un délai de cinq ans. Dans le cadre de l'AMII, le Gouvernement a ainsi retenu un horizon temporel plus favorable aux opérateurs que celui de trois ans recommandé par la Commission européenne dans les lignes directrices de 2009 ( I.B ). Sur le fondement de ces déclarations, une zone réservée à l'initiative privée a été identifiée, constituée des zones très denses et des zones concernées par des intentions d'investissement ou « zones AMII ». Par déduction, l'ensemble des zones restantes a été attribué à l'intervention publique.
Source : Tactis, 2012
Le PNTHD distingue ainsi trois zones :
- la zone très dense définie par l'ARCEP pour 148 communes, regroupant 4,3 millions de logements. A priori rentables, les déploiements d'infrastructures sont assurés par les opérateurs privés, le cas échéant par une mutualisation.
- la zone moins dense privée dite « zone AMII » , définie par l'ARCEP sur la base de l'AMII pour 3 447 communes regroupant 11 millions de logements. Faisant l'objet d'intentions d'investissement, les déploiements d'infrastructures dans cette zone ont vocation à être mutualisés, un opérateur étant chargé du déploiement, avec un cofinancement apporté par les autres opérateurs.
- la zone moins dense publique , définie comme l'ensemble du territoire non compris dans la zone très dense ou dans la zone AMI, soit 17 millions de logements et locaux à usage professionnel. Identifiée comme non rentable pour le seul investissement privé, cette zone doit être couverte par les collectivités territoriales, le cas échéant avec un cofinancement des opérateurs privés.
En matière de financement , le PNTHD prévoyait la mobilisation : de 1 milliard d'euros sous forme de prêts et de garanties pour les opérateurs privés dans le cadre de leurs propres déploiements ou de leur intervention sur certains RIP par une délégation de service public (DSP) ou un partenariat public-privé (PPP) ; de 900 millions d'euros de subventions aux collectivités territoriales ; et de 100 millions d'euros pour le développement de solutions technologiques afin d'améliorer rapidement la couverture des territoires dépourvus d'un accès haut débit de qualité.
Le véhicule budgétaire choisi a été le Fonds national pour la société numérique (FSN) créé par convention entre l'État et la Caisse des dépôts, avec l'intervention du Commissariat général à l'investissement pour sa gouvernance ; les ressources financières étant mobilisées dans le cadre du plan national « Investissements d'avenir ». Le FSN avait vocation à soutenir le lancement des projets des collectivités territoriales, avant que le Fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT), créé par la loi de 2009 précitée, ne prenne le relai pour un appui de longue durée.
L'objectif du PNTHD était de privilégier l'initiative privée , à la fois en lui apportant des prêts et garanties pour ses déploiements, et en lui réservant une zone intermédiaire sur la base des déclarations d'intentions des opérateurs. Afin d'assurer une certaine péréquation verticale dans la répartition des subventions aux collectivités territoriales , le soutien de l'État pour les projets de RIP FttH devait varier entre 33 et 45 % du besoin en subvention public, dans un plafond compris entre 200 et 350 euros par prise, selon le degré de ruralité. Pour les technologies complémentaires (montée en débit sur cuivre, hertzien terrestre, satellite), le PNTHD prévoyait un soutien supplémentaire, plafonné à 100 euros par prise. Afin d'être éligibles aux subventions de l'État dans le cadre du PNTHD, les RIP devaient : porter a minima sur le périmètre d'un département, être cohérents avec la programmation du SDTAN concerné, et ne pas empiéter sur une zone d'initiative privée.
2. Le plan France très haut débit de 2013
Le plan France très haut débit (PFTHD) est le successeur direct du PNTHD. Lancé en février 2013, le PFTHD vise à mettre en oeuvre le 4 ème engagement de François Hollande lors de sa campagne pour l'élection présidentielle de 2012 : « la couverture intégrale de la France en très haut débit d'ici à dix ans ». Le plan reprend l'architecture générale du programme national et ses grandes orientations fondamentales, notamment la répartition territoriale des déploiements entre deux grandes zones. Malgré le changement de majorité, le modèle de déploiement a été peu modifié.
Le PFTHD prévoit une couverture de 100 % de la population française en très haut débit d'ici 2022 . L'objectif a donc été rapproché de trois ans par rapport au PNTHD. En termes de technologies, l'objectif est de couvrir 80 % des ménages en FttH à la même échéance . La couverture restante doit consister en un mix technologique ayant recours à la montée en débit des réseaux cuivre ou hertziens. Le Gouvernement s'est fixé un objectif intermédiaire de couverture de 50 % de la population en très haut débit d'ici 2017. Les investissements nécessaires au déploiement des réseaux sont estimés à 20 milliards d'euros d'ici 2022. En retenant une définition particulièrement large, le très haut débit au sens du PFTHD ne correspond pas nécessairement à un accès au FttH. La mise en oeuvre des déploiements jusqu'à aujourd'hui confirme la dissociation des notions de très haut débit et de réseau en fibre optique de bout en bout.
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QU'ENTEND-T-ON PAR « TRÈS HAUT DÉBIT » ? La définition du très haut débit ne se limite pas à une simple question de terminologie technique. Le niveau de débit fixé dans les programmes de déploiement et utilisé comme critère de couverture modifie sensiblement l'ambition des engagements politiques, les choix technologiques pertinents et les investissements nécessaires pour permettre l'accès de tous au « très haut débit » ainsi défini. |
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La qualification d'un niveau de débit est contingente dans le temps . L'évolution rapide des usages modifie les besoins en débit, et donc le regard porté sur l'accès dont bénéficie la population ( I.A ). Par extrapolation, le débit nécessaire pour un accès confortable aux usages numériques devrait atteindre 100 Mbit/s dès 2024, soit davantage que le débit offert aujourd'hui par une partie de la technologie VDSL2 fondée sur le cuivre ainsi que la technologie HFC sur le câble. L'ARCEP définit aujourd'hui une offre très haut débit comme une offre permettant un débit crête descendant minimal de 30 Mbits/s . Ce niveau de débit a été retenu par le PFTHD afin de déterminer l'objectif de couverture de la population en 2022. Cette conception du très haut débit est susceptible d'être rapidement périmée , avant l'achèvement du PFTHD. Par ailleurs, elle ne permet pas de distinguer entre débit descendant et débit montant , alors même que ce dernier est amené à devenir crucial avec le développement des envois de données, notamment dans le cadre du travail en réseau. Définir le très haut débit par un débit crête de 30 Mbit/s ne garantit pas davantage que le débit moyen soit proche de ce niveau, déjà peu ambitieux. L'Union européenne distingue « l'internet rapide » (30 Mbit/s) de « l'internet ultrarapide » (100 Mbits/s). L'ARCEP avait précédemment fixé le très haut débit à 50 Mbit/s avant de s'aligner sur l'internet rapide défini à l'échelle européenne. En réalité seul l'internet ultrarapide constituera encore une forme de (très) haut débit à l'horizon 2022. Définir le très haut débit à un niveau véritablement exigeant dès aujourd'hui réserverait cette qualification aux technologies les plus pérennes : essentiellement la fibre optique de bout en bout (FttH), ainsi que la fibre optique avec terminaison en câble coaxial (FttLA) si le débit montant parvient à être augmenté. La fixation d'un cap plus ambitieux permettrait ainsi de mieux orienter les choix technologiques dans la conception des projets de réseaux afin de doter les territoires d'infrastructures véritablement durables ( II.D ). Ne pas établir le très haut débit à la « frontière technologique » est une décision susceptible de fragiliser la durée de vie des réseaux soutenus par la programmation du gouvernement et financés par des fonds publics. |
Dans le PFTHD, le déploiement des réseaux dans les zones économiquement rentables reste réservé aux opérateurs privés. La zone d'initiative privée est constituée d'une part des zones très denses, et d'autre part des zones moins denses pour lesquelles les opérateurs privés ont signalé des intentions d'investissement, lors de l'AMII en 2011. Cette zone qui englobe 57 % de la population française sur 10 % du territoire est également appelée « zone conventionnée », les déploiements prévus par les opérateurs privés ayant vocation à être précisés dans des conventions de programmation et de suivi des déploiements (CPSD) , signées avec les collectivités territoriales et l'État.
Le déploiement dans les zones où la rentabilité des investissements est incertaine pour les opérateurs privés, et donc susceptible d'une carence de l'offre privée à moyen terme, est confié à l'action publique, dans une logique d'aménagement du territoire. Cette zone d'initiative publique concerne 43 % de la population française, et doit être couverte par les collectivités territoriales. Malgré le caractère a priori subsidiaire de l'intervention publique par rapport à l'offre privée, les intentions d'investissement déclarées par les opérateurs conduisent à la prise en charge d'une part particulièrement importante des déploiements par les collectivités territoriales. La zone d'initiative publique représente ainsi près de 90 % du territoire national.
RÉPARTITION DES ZONES DE DÉPLOIEMENT
Source : Mission Très haut débit
Le financement de la zone d'initiative privée doit être pris en charge intégralement par les fonds propres des opérateurs, pour un montant total de 7 milliards d'euros (hors raccordement final*, estimé à 4 milliards d'euros supplémentaires). L'investissement nécessaire dans la zone d'initiative publique est évalué à 14 milliards d'euros (raccordement final inclus, estimé à 2,4 milliards d'euros pour la composante FttH). La moitié de ce financement repose sur un ensemble constitué de subventions de l'État (pour 3,3 milliards d'euros), de l'apport des collectivités territoriales, de prêts mis à disposition des collectivités territoriales par la Caisse des Dépôts en mobilisant les fonds d'épargne règlementés, et de subventions et prêts européens. L'autre moitié des ressources doit provenir de la commercialisation des réseaux aux fournisseurs d'accès à internet (FAI), qu'il s'agisse de cofinancement ou de location.
Les subventions de l'État sont accordées dans le cadre de dossiers adressés au FSN. L'obtention d'une subvention est conditionnée au respect des prescriptions d'un cahier des charges , modifié à plusieurs reprises depuis la première version publiée le 2 mai 2013. Du fait de l'impossibilité pour les collectivités territoriales d'assumer à elles seules le déploiement d'un RIP très haut débit, les règles du cahier des charges s'imposent de facto comme des obligations.
STRUCTURE GÉNÉRALE DU PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT
Source : Mission très haut débit
3. Un modèle de déploiement fragile
En tant que parlementaire en mission, votre co-rapporteur avait examiné en 2010 les différents modèles possibles de déploiement . Des alternatives au modèle hybride et décentralisé retenu par l'État français étaient disponibles : opérateur unique mutualisé entre les opérateurs privés au niveau national, opérateur unique financé par des fonds publics, recours à des partenariats publics-privés, concessions sur le modèle autoroutier... Chaque modèle présentait des atouts et des fragilités. Les modèles centralisés avaient pour principale vertu d'assurer la cohérence des déploiements au niveau national, et de permettre à l'opérateur de réseau d'équilibrer les différences de coûts entre les zones rentables et les zones non rentables. Les avantages et les risques structurels du modèle décentralisé choisi par le Gouvernement en 2010, et confirmé en 2013, ont été précocement identifiés et se confirment dans sa mise en oeuvre.
La solution retenue par les gouvernements français successifs a pour ambition de dépasser les limites de l'offre privée , dans un pays où la répartition de l'habitat sur l'ensemble du territoire nécessite une couverture étendue, y compris dans des zones où la densité compromet la rentabilité des investissements. L'importance de la ruralité en proportion du territoire national est une spécificité française à prendre en compte. En prévoyant des déploiements menés par les collectivités territoriales concomitamment aux initiatives privées, cette planification a pour objectif de progresser à la fois sur les zones denses et sur les zones moins denses. Elle vise à dépasser l'approche descendante observée lors du déploiement de nouvelles technologies, qui réserve un accès tardif aux territoires moins denses, et limite donc les apports du numériques aux territoires qui en ont pourtant le plus besoin.
Dans son rapport remis en 2010 au Premier ministre, votre co-rapporteur avait alerté le Gouvernement sur les risques d'un tel modèle, hybride et décentralisé. Malgré le travail immense engagé par de nombreuses collectivités territoriales ( II.C ), confier la réalisation d'une infrastructure décisive pour le XXIe siècle et ayant besoin d'homogénéité à une multitude d'acteurs privés et publics intervenant sur des périmètres fluctuants et avec une conception technique variable demeure un pari risqué pour la cohérence et la complétude du futur réseau national de fibre optique.
NOMBRE D'OPÉRATEURS D'IMMEUBLE EXPLOITANT UN RÉSEAU FTTH
Source : ARCEP, rapport d'activité 2014
La décentralisation du déploiement du très haut débit s'accompagne d'une multiplication des acteurs intervenants sur la boucle locale optique . Au 31 décembre 2014, l'ARCEP recensait 37 opérateurs d'immeuble*, dont 32 opérateurs publics et 5 opérateurs privés. Ce nombre a vocation à augmenter dans les prochains mois, avec le lancement de nouveaux RIP. Si cette architecture permet de confier les déploiements et leur séquençage aux collectivités territoriales, acteurs de terrain, sa contrepartie principale est une multiplication des initiatives, chacune susceptible d'opter pour des choix économiques, juridiques et techniques différents. La mise en oeuvre d'un modèle décentralisé nécessite de gérer une telle diversité, en tenant compte des spécificités de chaque territoire pour faciliter les déploiements, tout en assurant la cohérence et la pérennité de l'infrastructure très haut débit dans sa totalité.
Le choix de limiter l'action des collectivités territoriales aux zones non rentables fragilise durablement l'équilibre des RIP, en empêchant ces projets d'avoir recours à une forme de péréquation financière avec des zones plus rentables . Si le droit européen n'interdit pas strictement au RIP de s'étendre à la zone intermédiaire, l'impossibilité de bénéficier de toute subvention de l'État pour les RIP « intégrés » crée de fait une barrière financière insurmontable pour les collectivités territoriales. La combinaison du zonage prévu par le PFTHD avec les contraintes du cahier des charges du FSN limitent considérablement les marges de manoeuvre des collectivités . La rentabilité des réseaux déployés par les collectivités territoriales est donc fondamentalement incertaine, ce qui augmente le besoin en subventions et fragilise la commercialisation auprès des opérateurs privés.
Alors que l'aménagement du territoire est une politique publique d'importance nationale et d'intérêt général, qui nécessite précisément une certaine hauteur de vue dont dispose l'État, le choix a été fait de confier aux collectivités la responsabilité de compenser les défaillances de l'offre privée. En matière de très haut débit, l'État s'est d'emblée cantonné à un rôle de cofinanceur et de coordinateur technique , sans apporter tout l'accompagnement et l'expertise que nécessite le déploiement décentralisé d'un réseau de nouvelle génération. L'État n'assume aucune fonction d'aménageur en matière de très haut débit. Alors que ce repositionnement regrettable aurait dû s' accompagner a minima de la mise à disposition d'une force d'expertise technique, juridique et financière auprès des collectivités, les moyens mobilisés pour soutenir les projets locaux sont extrêmement limités . Le dimensionnement de la Mission très haut débit, constituée d'une quinzaine de collaborateurs, pour un projet de plusieurs dizaines de milliards d'euros, est révélateur.
Par ailleurs, confier à plusieurs opérateurs privés la couverture de la plus grande partie de la population crée des risques spécifiques. Comme le soulignait votre co-rapporteur en 2011, le PNTHD, et désormais le PFTHD, visent à « faire confiance » aux opérateurs privés pour qu'ils prennent leur part des déploiements. Si la définition de la zone d'initiative publique par déduction par rapport à la zone d'initiative privée permet de privilégier les mécanismes de marché et la mobilisation de fonds privés, cette répartition revient à placer les collectivités territoriales et les citoyens des zones moins denses dans une situation de grande dépendance par rapport à la stratégie de déploiement des opérateurs privés . En témoigne l'incertitude croissante quant aux déploiements privés dans une grande partie de la zone intermédiaire ( II.B ) et à la commercialisation des RIP dans la zone d'initiative publique ( II.C ).
Le modèle de déploiement est extrêmement favorable aux opérateurs privés, qui ont eu la possibilité de préempter les zones les plus rentables pour déployer leurs infrastructures tout en gelant une intervention publique dans la zone intermédiaire, et qui pourront choisir librement les réseaux déployés par les collectivités territoriales sur lesquels ils souhaiteront proposer leurs offres de service, afin de capter l'essentiel de la valeur ajoutée. Comme mentionné précédemment, vos rapporteurs soulignent que les gouvernements successifs ont souhaité privilégier l'offre privée, au-delà du cadre imposé au niveau européen , comme en témoigne le choix d'un délai de cinq ans pour la concrétisation des intentions d'investissement, ou l'impossibilité de déployer des réseaux d'initiative publique dans les zones intermédiaires.
Compte tenu de la priorité accordée à l'offre privée, tout changement ou perturbation du marché des communications électroniques est susceptible de remettre en cause une part importante des déploiements prévus dans le cadre du PFTHD ( II.B ). Ce modèle de déploiement favorise enfin l'investissement dans les zones très denses, avec des risques de doublons, là où l'appétence est pourtant moindre pour le très haut débit compte tenu de l'existence d'un haut débit de qualité, parfois proche du 30 Mbits/s. Certaines expériences de raccordement au très haut débit dans les zones rurales montrent que là où le haut débit est limité voire inexistant, l'intérêt des utilisateurs pour le très haut débit est plus élevé que dans les grands centres urbains, compte tenu de la rupture d'usage bien plus importante lors du changement de technologie.
Alors que la fin de l'année 2015 approche, et que les projets de déploiement sont engagés pour les prochaines années, il semblerait déraisonnable de préconiser une révision générale du modèle retenu par le PNTHD et le PFTHD. Sans remettre en cause les ambitions, voire l'enthousiasme des parties prenantes, vos rapporteurs craignent toutefois que bien des risques actuels et des problèmes futurs pour nos territoires ne découlent logiquement de l'architecture retenue initialement. Si le très haut débit progresse dans son ensemble, le constat en matière d'aménagement du territoire est plus qu'incertain ( II.A ). La connaissance des faiblesses du modèle choisi doit permettre d'anticiper les difficultés susceptibles de se produire dans la mise en oeuvre des déploiements, afin de limiter au maximum leur ampleur.