C. DES AUTORITÉS INÉGALES FACE À L'EFFORT BUDGÉTAIRE
1. Le coût : environ 600 millions d'euros en 2014
En 2014, le coût des 42 autorités administratives indépendantes recensées s'élève à 601,8 millions d'euros, en hausse de 10 % par rapport à 2010.
La diversité des missions des autorités administratives indépendantes se retrouve également du point de vue budgétaire et financier : si certaines autorités administratives indépendantes ont indiqué des dépenses de quelques milliers d'euros - comme, par exemple, la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) dont les dépenses (autres que la rémunération de son président) sont prises en charge par la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) du ministère de la culture et de la communication 87 ( * ) -, d'autres disposent d'un budget propre de plusieurs dizaines de millions d'euros.
Ainsi, dix autorités administratives indépendantes représentent à elles seules 86 % du coût total de l'ensemble.
Dépenses en 2014 des dix principales autorités administratives indépendantes (du point de vue budgétaire)
(en millions d'euros)
|
1 |
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) |
185,1 |
|
2 |
Autorité des marchés financiers (AMF) |
91,5 |
|
3 |
Haute Autorité de santé (HAS) |
52,2 |
|
4 |
Autorité de sûreté nucléaire (ASN) |
50,5 |
|
5 |
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) |
35,0 |
|
6 |
Défenseur des droits (DDD) |
26,6 |
|
7 |
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
21,5 |
|
8 |
Autorité de la concurrence |
19,4 |
|
9 |
Commission de régulation de l'énergie (CRE) |
17,7 |
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10 |
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) |
16,5 |
|
Total |
516,2 |
Source : commission d'enquête à partir des réponses des autorités administratives indépendantes.
Le dynamisme des dépenses des autorités administratives indépendantes (+ 2 % par an entre 2010 et 2014) est comparable 88 ( * ) à celui des crédits dévolus aux opérateurs 89 ( * ) (à périmètre courant). À titre de comparaison, selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), les dépenses de l'État diminuaient de 4 % et celles de l'ensemble des administrations publiques (État, sécurité sociale et collectivités territoriales) augmentaient de 9 % sur la même période (2010-2014). Alors qu'entre 2010 et 2014 les dépenses de l'État ont diminué, celles des autorités administratives indépendantes ont, globalement, augmenté.
Ainsi, une part de plus en plus importante des dépenses publiques est prise en charge non plus directement par l'État, mais par des « organismes », qu'ils soient juridiquement distincts de l'État (opérateurs, autorités publiques indépendantes) ou non (autorités administratives indépendantes).
De plus, la création d'une autorité administrative indépendante ne conduit généralement pas à une suppression de postes dans les ministères concernés. Les missions de l'autorité administrative indépendante s'ajoutent à celles de l'administration. On peut même s'interroger sur la création de doublons, le ministère comme l'autorité administrative indépendante souhaitant également disposer de capacités d'expertise - ce qui n'est pas nécessairement illégitime.
Par exemple, Victor Haïm, président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), indiquait à votre commission d'enquête lors de son audition le 16 juillet 2015, que les crédits dont disposent l'ACNUSA lui « permettent de publier un certain nombre d'études (...). [Elles] nous sont utiles faute de transmission d'information par la direction générale de l'aviation civile et nous sommes donc obligés de les financer » 90 ( * ) .
En résumé, les autorités administratives indépendantes ne constituent pas un instrument privilégié d'économies.
2. Une hausse globale des dépenses (+ 10 % en cinq ans)
L'augmentation des dépenses des autorités administratives indépendantes, entre 2010 et 2014, s'explique essentiellement par l'extension du champ de leurs missions et plus marginalement, par la création de nouvelles autorités.
a) La création de nouvelles autorités administratives indépendantes
Entre 2010 et 2014, trois nouvelles autorités administratives indépendantes sont apparues : il s'agit du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et du Médiateur du livre. Leurs dépenses cumulées annuelles s'élèvent à 2 millions d'euros.
Encore s'agit-il davantage de la transformation de structures existantes, nouvellement qualifiées d'autorité administrative indépendante et dont les compétences sont élargies.
Ainsi, le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), organisme consultatif créé dès 2010, a été « transformé » 91 ( * ) en autorité administrative indépendante en 2013 92 ( * ) . De même, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), créée et qualifiée d'autorité administrative indépendante en 2013 93 ( * ) , a remplacé la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP). Enfin, le Médiateur du livre, créé en 2014 94 ( * ) , remplace le Médiateur de l'édition publique, institué en 1999.
Par conséquent, le coût pour les finances publiques de ces trois « créations » est en fait de l'ordre de 1,4 million d'euros, résultant principalement de la transformation de la Commission pour la transparence financière de la vie politique en une Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) aux compétences élargies.
b) L'élargissement des missions qui leur sont confiées
L'augmentation des dépenses des autorités administratives indépendantes s'explique avant tout par l'élargissement de leurs missions.
La hausse des crédits de 55 millions d'euros entre 2010 et 2014 résulte principalement de l'augmentation des dépenses des autorités administratives indépendantes « financières » que sont l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), celles-ci représentant à elles seules une hausse de 41 millions d'euros. À la suite de la crise économique puis financière, ces autorités de régulation et de surveillance des marchés financiers, des banques et des assurances ont vu leurs pouvoirs et leurs missions largement étendus, au niveau international et national, par le législateur.
Interrogées sur l'élargissement de leurs compétences depuis leur création, la plupart des autorités administratives indépendantes ont indiqué à votre commission d'enquête que leurs missions ont été renforcées.
Les raisons de cet élargissement des compétences ou du renforcement des missions sont diverses : elles peuvent résulter de la loi, d'une demande de l'autorité elle-même, voire des circonstances. Quelques exemples l'illustrent :
- créée en 2009, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) a vu ses missions étendues pour transposer une directive en 2012 95 ( * ) , par la loi en 2014 96 ( * ) et en 2015 97 ( * ) ;
- si les missions de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) n'ont pas été modifiées depuis sa création, en 2008 , « l'accident de Fukushima du 11 mars 2011 a conduit l'ASN (...) à approfondir et à renouveler le contrôle de la sûreté nucléaire 98 ( * ) » ;
- créée en 1978, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'est vue confier par la loi des pouvoirs de sanctions administratives en 2004 99 ( * ) , le contrôle des dispositifs de vidéoprotection en 2011 100 ( * ) , la possibilité d'effectuer des contrôles en ligne pour constater à distance des manquements à la loi en 2014 101 ( * ) ;
- la transformation du Conseil de la concurrence en Autorité de la concurrence a impliqué « la prise en charge de nouvelles missions : contrôle des concentrations, enquêtes, auto-saisines en avis notamment » ; par la suite, d'autres missions lui ont été confiées : « dispositif outre-mer introduit par la loi Lurel du 20 novembre 2012 ; abaissement des seuils de notification des opérations de concentration dans le commerce de détail et dans l'outre-mer ; obligations consultatives dans le secteur agricole) et la hausse tendancielle de son activité contentieuse (+100% de saisines contentieuses entre 2013 et 2014) et des demandes de mesures d'urgence (13 en 2014 contre quelques unités les années précédentes) ».
Aux dires de plusieurs autorités administratives indépendantes, ces nouvelles compétences ne s'accompagnent pas toujours des moyens financiers et humains nécessaires. C'est la Commission de régulation de l'énergie (CRE) qui l'a souligné avec le plus de force : « les textes nationaux et européens ont considérablement élargi les missions de la CRE depuis 2010 mais elles n'ont pas été accompagnées par une augmentation des moyens financiers ou humains. Les missions de la CRE se sont ainsi accumulées sans aucune prise en compte de leur impact budgétaire. Ainsi la stagnation, puis la réduction des effectifs et des crédits de la CRE ont entraîné une nette dégradation des conditions d'exercice de certaines de ses missions. Les exemples illustratifs de cette situation concernent le délai de rédaction des cahiers des charges des appels d'offres pour les énergies renouvelables qui est passé de moins de 2 mois à plus de 6 ou les travaux de surveillance des marchés de détail et de contrôle de l'indépendance des gestionnaires de réseaux (audits, enquêtes, rapports) qui ont été fortement ralentis dans un contexte où la fin de certains tarifs réglementés de vente impose une vigilance particulière 102 ( * ) ».
3. Des budgets sans commune mesure avec l'ampleur des secteurs régulés
S'il est difficile de chiffrer le coût de ces nouvelles compétences, il doit être mis en regard de l'inflation des missions confiées aux autorités administratives indépendantes.
En plus de leur « poids » budgétaire, ce sont des pans de plus en plus importants de l'économie et de l'action publique qui se trouvent mis en oeuvre, régulés, surveillés ou contrôlés par des autorités administratives indépendantes, et non plus par l'État lui-même. Par comparaison, les autorités administratives indépendantes contrôlent ou régulent des secteurs aussi cruciaux et divers que l'assurance (200 milliards d'euros de chiffres d'affaires en 2014 103 ( * ) ), la banque (plus de 350 000 collaborateurs en 2013), les transports ferroviaires, l'énergie, les centrales nucléaires, la qualité du système de santé, l'audiovisuel, le sport, les sondages politiques, l'industrie du livre (2,5 milliards d'euros de chiffres d'affaires 104 ( * ) ) ou du cinéma.
4. L'immobilier des autorités administratives indépendantes : un contrôle désormais accru
a) Douze autorités administratives indépendantes ne respectent pas la cible de France Domaine en matière de loyer
Hormis l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), dont le siège est situé au Mans, et le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), situé à La Rochelle, toutes les autorités administratives indépendantes ont établi leur siège à Paris ou, mais plus rarement, en région parisienne. C'est le cas de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont les locaux sont situés à Montrouge et de la Haute autorité de santé (HAS) qui loue deux immeubles à Saint-Denis la Plaine.
Si l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l'Autorité des marchés financiers(AMF) ou la Haute autorité de santé (HAS) disposent de locaux de plusieurs milliers de mètres carrés, d'autres autorités administratives indépendantes ne disposent d'aucun local propre - c'est par exemple le cas d'autorité ayant une très faible activité, comme la Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfice agricole ou la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République.
Interrogée le 10 juin 2015 par votre commission d'enquête, Mme Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine indiquait : « Dans la pratique, les relations entre France Domaine et les AAI sont compliquées car mal assises juridiquement 105 ( * ) . (...) La relation entre France Domaine et les AAI dépend donc essentiellement de la bonne volonté des présidents de ces AAI ».
Dans le cadre de la politique immobilière de l'État conduite par France Domaine, le loyer annuel maximum a été fixé à 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) pour les prises à bail à Paris. Selon les réponses fournies par France Domaine à votre commission d'enquête, sur les 22 autorités administratives indépendantes louant un bien sur le marché, 12 ne respectent pas la norme de 400 euros par mètre carré.
Loyer d'autorités administratives
indépendantes
au montant supérieur à la cible de
France Domaine
(en euros)
|
Loyers HT HC / m 2 |
Charges HT / m 2 |
|
|
HCERES |
717 |
47 |
|
ACPR (1) |
692 |
nd |
|
ACPR (2) |
642 |
nd |
|
H3C |
633 |
53 |
|
CSA |
507 |
126 |
|
AFLD |
496 |
31 |
|
DDD (2) |
494 |
49 |
|
ARCEP |
477 |
92 |
|
HADOPI |
458 |
84 |
|
CNIL (1) |
450 |
44 |
|
CNIL (2) |
450 |
24 |
|
CRE |
448 |
46 |
|
Médiateur national de l'énergie |
448 |
46 |
|
DDD (1) |
444 |
14 |
|
CNCCFP |
411 |
32 |
Source : commission d'enquête à partir des données fournies par France Domaine
NB : plusieurs autorités administratives indépendantes disposent de deux implantations.
Par ailleurs, la norme selon laquelle la surface utile nette (SUN) par poste de travail ne doit pas dépasser 12 mètres carrés est marginalement respectée : seules 4 autorités administratives indépendantes s'y conforment ; la plupart justifient ce dépassement par la nécessité de disposer de grandes salles de réunion (pour les délibérations du collège).
b) Une situation qui s'améliore toutefois
Il convient de souligner que la plupart de ces autorités ont conduits des actions visant à diminuer leurs loyers, notamment à la suite de la publication du rapport de notre collègue Nicole Bricq 106 ( * ) , l'intervention de France Domaine pouvant à ce titre constituer une aide, un soutien à l'autorité administrative indépendante, lui permettant de trouver une solution immobilière économique et fonctionnelle.
(1) Deux autorités aux loyers élevés sur le point de déménager
Le Haut conseil pour l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) a notamment indiqué que « l'échéance du bail étant fixée au 31 mars 2016, le HCERES est maintenant dans une démarche de recherche d'une nouvelle implantation pour ses bureaux ». Sous l'égide de France Domaine, un nouveau bail a été signé en septembre 2015, permettant de diminuer significativement le loyer, qui serait désormais de 359 euros par mètre carré.
L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) a fait savoir à votre commission d'enquête que « le loyer atteint à l'approche du terme du bail compte tenu de ses modalités d'indexation se situe dans le haut de la fourchette des prix habituellement constatés dans l'arrondissement pour ce type d'immeuble ». La proposition du propriétaire n'étant pas satisfaisante, « le Collège a autorisé (...) le Président à signer un mandat de recherche de locaux alternatifs 107 ( * ) ».
(2) Quatre récentes renégociations de bail sous l'égide de France Domaine
Selon les réponses fournies par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), le bail a été renégocié « en 2010, sous l'égide de France Domaine dans des conditions très avantageuses (baisse du loyer de plus de 16 % ramené à 408 euros par mètre carré à compter de 2010) ».
La Commission de régulation de l'énergie (CRE), qui « héberge » également le Médiateur national de l'énergie (MNE), a déménagé en 2010 : « l'économie de loyer brut de cette opération a été estimée à 1 million d'euros par an. Le nouveau bail signé sous l'égide de France Domaine est de 12 ans ferme ».
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a indiqué que « suite au courrier du 7 juillet 2010 de M. François Baroin, ministre en charge du budget, la commission implantée 33, avenue de Wagram (Paris 17 e ) a été invitée à rechercher des locaux moins onéreux afin de respecter les nouvelles directives gouvernementales pour les baux parisiens de l'État (plafond de 400€/m² HT/HC). La CNCCFP a donc, en liaison avec France Domaine Île-de-France, pris à bail au 1 er novembre 2011 de nouveaux locaux situés au 36, rue du Louvre Paris 1 er » .
Enfin, s'agissant de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) « le bail a été souscrit par le ministère de la Culture et de la Communication en 2009 (avant le lancement de l'institution), sur la base d'un appel d'offre traité par France Domaine ». Le loyer est indexé sur l'indice du coût de la construction et sa hausse est plafonnée à 4 % chaque année.
(3) Deux autorités (et quatre implantations) bientôt regroupées à Fontenoy
Par ailleurs, les deux implantations dont dispose la Commission nationale de l'informatique et les libertés (CNIL) s'expliquent par l'extension de ses missions et, s'agissant du Défenseur des droits, de sa naissance par la fusion de quatre autorités administratives indépendantes. Ces deux autorités ont vocation, comme d'autres, à rejoindre le site de Fontenoy à partir de 2016.
(4) Le cas de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
S'agissant de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), la situation est plus complexe en raison du type de bien - un centre d'affaires - du contexte et du statut juridique de cette autorité. Ainsi, selon son président, M. Christian Noyer, « quatorze mois seulement se sont écoulés entre le vote de la loi et le moment où l'ACPR devait être opérationnelle. Le chantier était gigantesque : nous devions fusionner des services très différents et des locaux étaient libres à la location dans l'ensemble d'immeubles occupé par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM). Nous avons décidé de les louer, car cela permettait de regrouper les équipes rapidement et de les installer à proximité des autres services de la Banque de France. Les conditions du bail que nous avons signé étaient bien meilleures que l'ancien bail de l'ACAM. Nous aurions pu soumettre ce projet à France Domaine, mais j'ai estimé que cela n'était pas juridiquement fondé. L'ACPR est clairement adossée à la Banque de France, donc cette responsabilité nous appartient . Nous avons évidemment essayé de maximiser le rapport qualité/prix ».
5. Des rémunérations aussi diverses que les fonctions
Les obligations des présidents et des membres des autorités administratives indépendantes sont très diverses : certaines se réunissent sur une base hebdomadaire, d'autres une fois par an, voire épisodiquement. La charge de travail en résultant, la disponibilité nécessaire s'avèrent par conséquent extrêmement variables, tout comme la rémunération ou l'indemnité versée au président et/ou aux membres.
Votre commission d'enquête constate que le niveau de rémunération n'est pas toujours en adéquation avec la charge de travail voire, pour des responsabilités importantes, ne permet pas de se consacrer à plein temps à ces fonctions.
Par exemple, le président du Comité consultatif national d'éthique et des sciences de la vie et de la santé (CCNE) a décidé d'exercer cette activité à titre bénévole ; la présidente de la Commission des sondages perçoit une indemnité fixée à 30,89 euros par séance, contre 87,05 euros pour la Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles. Ces missions sont exercées par les présidents et par les membres à titre bénévole ou quasi-bénévole.
Au contraire, dans des autorités administratives indépendantes nécessitant un investissement à temps plein et impliquant de lourdes responsabilités, les rémunérations peuvent être importantes, de plus de 100 000 euros bruts annuels (comprenant le traitement et les indemnités).
En outre, dans certains secteurs, notamment s'agissant d'autorités investies d'un pouvoir de régulation, les personnalités compétentes appartiennent à un secteur connaissant des niveaux de rémunération élevés et leur nomination au sein du collège de l'autorité les contraint à abandonner toute autre activité : pour « attirer » les candidatures, les rémunérations s'alignent souvent sur celle du secteur concerné.
C'est par exemple le cas des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), comme l'a rappelé son président, M. Olivier Schrameck, entendu par votre commission d'enquête le 7 juillet 2015 : « [la rémunération] dont bénéficient les membres du collège du CSA n'est pas sans soulever les difficultés que j'ai indiquées : des professionnels engagés dans une carrière où ils sont reconnus pour leurs compétences se voient allouer un traitement net de 9 000 euros mensuels. C'est sans doute beaucoup au regard de bien des situations, mais dans le monde des médias, cela peut poser problème ».
C'est d'ailleurs également le cas s'agissant des collaborateurs ; ce qui, d'ailleurs, n'est pas sans poser parfois des difficultés, comme le soulignait le secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers (AMF), M. Benoît de Juvigny, entendu le 16 juillet 2015 par votre commission d'enquête : « certains de nos collègues ont rejoint l'AMF par intérêt pour notre travail, parce que les régulateurs occupent une place spécifique dans le monde de la finance, en acceptant des sacrifices salariaux ».
* 87 Réponse de la CPPAP au questionnaire adressé par votre rapporteur.
* 88 Selon les données du document annexé (dit « jaune ») relatif aux opérateurs de l'État.
* 89 La somme des crédits budgétaires (en crédits de paiement) et des recettes fiscales affectées aux opérateurs représentent, en 2014, environ 50 milliards d'euros.
* 90 Audition de M. Victor Haïm, président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), 16 juillet 2015
* 91 Selon le site internet du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense.
* 92 L'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français a été modifié par l'article 53 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
* 93 Article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 94 Article 144 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.
* 95 Directive 2012 /34/CE du 21 novembre 2012.
* 96 Loi n° 2014-872 du 4 août 2012 portant réforme ferroviaire.
* 97 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances.
* 98 Réponse de l'ASN au questionnaire adressé par votre rapporteur.
* 99 Loi n° 2004-801 du 6 août 2014 transposant la directive 95/46 du 24 octobre 1995.
* 100 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI).
* 101 Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.
* 102 Réponse de la CRE au questionnaire adressé par votre rapporteur.
* 103 Selon la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA).
* 104 Selon le syndicat national du livre.
* 105 S'agissant des autorités publiques indépendantes, l'avis domanial doit être explicitement prévu par la loi tandis que la situation des autorités administratives indépendantes à cet égard est plus ambiguë.
* 106 Rapport d'information n° 510 (2008-2009) de Mme Nicole Bricq, au nom de la commission des finances, L'État locataire, une gestion à bâtir, 1 er juillet 2009.
* 107 Réponse de l'AFLD au questionnaire adressé par votre rapporteur.