ANNEXE 2 - LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
La recevabilité financière des amendements concernant les administrations de sécurité sociale est examinée selon les mêmes règles que celles exposées dans le présent rapport.
Toutefois, certaines spécificités de ce secteur et le nombre important d'amendements déposés chaque année sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale justifient de rassembler les questions de recevabilité les plus courantes dans le champ « social » dans une annexe dédiée.
I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE 40
A. LES ORGANISMES CONCERNÉS : LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
Les règles de recevabilité financière des amendements s'appliquent à l'ensemble des administrations de sécurité sociale (ASSO), soit un périmètre plus large que celui des seuls organismes relevant des lois de financement de la sécurité sociale .
En effet, au sens de la comptabilité nationale, les ASSO 185 ( * ) regroupent :
- le régime général, les autres régimes obligatoires de base et les fonds spéciaux (notamment le fonds de solidarité vieillesse et les fonds « amiante »), soit, à certaines exceptions près, le champ des lois de financement de la sécurité sociale ;
- le régime d'indemnisation du chômage ;
- les régimes complémentaires obligatoires d'assurance vieillesse .
1. Les organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale
Aux termes du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, le périmètre institutionnel des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) est composé des « régimes obligatoires de base » (dont le régime général), des « organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit », ainsi que des « organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie » (ONDAM).
a) Les régimes obligatoires de base
Un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est adressé, tous les trois ans, au Parlement 186 ( * ) .
Le dernier document triennal de cette nature a été transmis en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2012. Le tableau de la page suivante dresse la liste des régimes obligatoires énumérés dans ce document.
Tableau n° 5 : Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale
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Régime général |
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Régimes agricoles : |
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Régime des exploitants agricoles |
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Régime des salariés agricoles |
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Régimes des « indépendants » : |
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Régime social des indépendants (RSI) - branche maladie |
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Régime social des indépendants - branche vieillesse - commerçants |
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Régime social des indépendants - branche vieillesse - artisans |
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Caisse autonome d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) |
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Caisse nationale des barreaux français (CNBF) |
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Régimes spéciaux : |
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Agents de l'Etat |
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Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) |
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Allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales |
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Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) |
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Caisse de retraite du personnel de la régie autonome des transports parisiens (RATP) |
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Caisse nationale des militaires de sécurité sociale (CNMSS) |
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Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) |
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Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) |
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Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) |
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Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) |
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Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et des employés de notaires (CRPCEN) |
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Caisse d'assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC) |
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Service d'allocation spéciale vieillesse (SASV) |
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Fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA) |
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Banque de France |
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Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) |
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Ex-Seita |
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Fonds commun des accidents du travail |
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Fonds spécial d'assurance vieillesse des chemins de fer secondaires |
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Régimes d'assurance maladie de la Chambre de commerce et de l'industrie de Paris (CCIP) |
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Opéra de Paris |
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Régime de retraite des ministres des cultes d'Alsace-Moselle |
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Régime d'indemnisation des sapeurs-pompiers communaux non professionnels (RISP) |
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Comédie française |
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Rentes accidents du travail de la mairie de Paris |
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Régime d'assurance maladie du personnel du Port autonome de Bordeaux |
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Rentes accidents du travail de l'assistance publique de Paris |
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Régime d'assurance vieillesse du personnel du Port autonome de Strasbourg |
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Rentes accidents du travail du département de Paris |
Source : d'après les données du document triennal « Liste des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale » - annexe au PLFSS pour 2012
b) Les autres organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale
Au-delà des régimes obligatoires de base, relèvent également du champ des lois de financement de la sécurité sociale les organismes concourant à leur financement, ou à l'amortissement de leur dette, ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, et les organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'ONDAM.
Sur la base de l'annexe 8 au PLFSS, qui en dresse une liste non exhaustive, on peut identifier les principaux organismes suivants :
- le fonds de solidarité vieillesse (FSV) ;
- le fonds de réserve pour les retraites (FRR) ;
- la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ;
- la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;
- les fonds « amiante » : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) ;
- les fonds « médicaux et hospitaliers » : le fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS) ; le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) ; le fonds d'intervention régional (FIR) créé en 2012 ;
- certaines agences de « sécurité sanitaire » au sens large qui bénéficient d'une dotation de l'assurance maladie, le plus souvent en complément d'une subvention pour charge de service public retracée dans la mission « Santé » : l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) ; la Haute autorité de santé (HAS) ; l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ; l'Agence de la biomédecine (ABM) ; l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS) ; l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ou encore l'Etablissement de préparation et de réponses aux urgences sanitaires (EPRUS) ;
- d'autres établissements publics bénéficiant d'une subvention de l'assurance maladie : les agences régionales de santé (ARS) 187 ( * ) ; l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) et le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) ;
- des groupements d'intérêt public dont les ressources comprennent des dotations versées par l'Etat et les organismes de sécurité sociale : l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) 188 ( * ) ou l'Agence des systèmes d'information partagés de santé (ASIP) 189 ( * ) .
c) Les établissements de santé et les structures sociales et médico-sociales
Peuvent également être rattachés aux organismes relevant du champ des LFSS, en tant qu'« organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie » (ONDAM) :
- au titre de l'ONDAM « hospitalier » : les établissements publics de santé, les établissements participant au service public hospitalier - correspondant désormais à la catégorie des établissements privés de santé d'intérêt collectif (ESPIC) - ainsi que les groupements de coopération sanitaire (GCS) qu'ils sont susceptibles de former.
Ces organismes relèvent de la catégorie « Organismes dépendant des assurances sociales » (ODASS) dans la nomenclature de l'INSEE ;
- au titre de l'ONDAM « médico-social » (personnes âgées et personnes handicapées) : les établissements et services sociaux et médico-sociaux énumérés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles , principalement les établissements accueillant des personnes handicapées, les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD).
- au titre de l'ONDAM « autres modes de prises en charge » : les centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue (CAARUD), les appartements de coordination thérapeutique (ACT), les lits « Halte soins santé ».
Les circulaires interministérielles annuelles relatives aux campagnes tarifaires énumèrent ces structures.
Tableau n° 6 : Liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de l'ONDAM « médico-social » (personnes âgées et personnes handicapées)
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Les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation. |
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Les centres d'action médico-sociale précoce mentionnés à l'article L. 2132-4 du code de la santé publique. |
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Les établissements ou services de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle mentionnés à l'article L. 323-15 du code du travail. |
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Les établissements et les services , y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge , ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert. |
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Les établissements ou services qui accueillent des personnes handicapées ou âgées dépendantes, dénommés selon les cas centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité , mettant en oeuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers, ou d'autres établissements et services. |
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Les établissements ou services à caractère expérimental qui accueillent des personnes handicapées ou âgées dépendantes. |
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Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale. |
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Les établissements pour personnes handicapées qui exercent légalement leur activité en Suisse ou dans un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen , et qui servent des prestations à des enfants et adolescents handicapés ou aux jeunes adultes mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 242-4 du code de l'action sociale et des familles, dans le cadre de conventions passées avec les organismes français de sécurité sociale gérant des régimes obligatoires d'assurance maladie dont ceux-ci relèvent en qualité d'ayants droit ou d'assurés. |
Source : article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles
Enfin, il est à noter que certaines autres entités relevant du secteur médico-social peuvent bénéficier de dotations versées par l'Etat (retracées notamment au sein de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances ») et relèvent donc également du champ de l'article 40 de la Constitution : les établissements et services d'aide par le travail (ESAT), les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (CREAI) ou encore les instituts nationaux de jeunes aveugles (INJA) et de jeunes sourds (INJS).
2. Le régime d'indemnisation du chômage et les régimes de retraite complémentaire obligatoires
Au-delà des organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale, les ASSO au sens de la comptabilité nationale incluent également :
- d'une part, le régime d'indemnisation du chômage , soit l'UNEDIC et Pôle emploi (qui, depuis la loi du 13 février 2008, regroupe les réseaux de l'ANPE et des ASSEDIC en un établissement public administratif unique) ;
- d'autre part, les régimes de retraite complémentaire obligatoires , principalement : l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC), l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) et l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC).
L'inclusion du régime d'indemnisation du chômage dans le champ de l'article 40 de la Constitution est désormais admise . Si le caractère paritaire et privé de la gestion du régime par l'UNEDIC a pu conduire dans un premier temps à l'exclure du champ d'application de l'article 40, la garantie financière « inconditionnelle et irrévocable » accordée par l'Etat 190 ( * ) à ce régime justifie sa prise en compte dans l'examen de la recevabilité financière des amendements. Compte tenu de sa situation financière difficile, l'UNEDIC a ainsi contracté en 2012 quatre emprunts obligataires, pour un montant total de 5,5 milliards d'euros, bénéficiant de la garantie de l'Etat.
En revanche, la question de l'inclusion dans le champ de l'article 40 de la Constitution des régimes complémentaires obligatoires est plus délicate . Par le passé, mon prédécesseur, Jean Arthuis, a déclaré irrecevable un amendement au PLFSS pour 2010 prévoyant l'augmentation du taux de réversion des pensions acquises dans le cadre du régime de retraite complémentaire obligatoire des chefs d'exploitations agricoles (RCO). En effet, ce régime bénéficiant chaque année d'une participation de l'Etat sous la forme d'une affectation de droit de consommation sur les tabacs 191 ( * ) , l'augmentation du taux de réversion aurait conduit à augmenter la subvention versée par l'Etat à ce régime.
S'agissant des autres régimes de retraite complémentaire obligatoires, l'Assemblée nationale les exclut du champ d'application de l'article 40 au motif que ceux-ci sont exclusivement gérés par les partenaires sociaux et que l'Etat ne dispose d'aucun droit de regard sur leurs décisions.
Pour ma part, j'estime que le caractère paritaire et privé de la gestion des régimes conventionnels de retraite complémentaire obligatoires ne peut justifier à lui seul leur exclusion du contrôle de la recevabilité financière. Dans la mesure où ces régimes sont des administrations de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale, leurs éventuels déficits et dettes sont pris en compte dans le calcul du solde des administrations publiques. En outre, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit la possibilité pour le législateur, dans le cadre des lois de programmation des finances publiques, d' « encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques » 192 ( * ) , ce qui englobe les régimes de retraite complémentaire obligatoires. Au vu des nouvelles sujétions pesant sur les régimes de retraite complémentaire obligatoires, il apparaît logique de les inclure dans le champ d'application de l'article 40 de la Constitution .
3. L'exclusion des régimes complémentaires facultatifs
En revanche, n'entrent pas dans le champ des ASSO et ne relèvent donc pas de l'article 40 de la Constitution, les régimes complémentaires facultatifs (complémentaires santé et retraites supplémentaires).
A la différence des régimes de sécurité sociale, classés en comptabilité nationale dans le secteur institutionnel des administrations publiques, ces régimes d'assurance sociale privés autonomes sont classés au sein des sociétés financières (compagnies d'assurance, instituts de prévoyance, mutuelles).
* 185 Cf. liste des unités des administrations de sécurité sociale - annexe 1 à la note n° 4 de février 2007 « Les administrations de sécurité sociale » - INSEE.
* 186 Cf. IV de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.
* 187 Les agences régionales de santé ont été ajoutées en sus de la liste proposée à l'annexe 8 au PLFSS.
* 188 L'ANAP regroupe l'Etat, la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), la CNSA et les fédérations hospitalières. L'ANAP peut bénéficier de dotations des régimes obligatoires d'assurance maladie, de la CNSA, de subventions de l'Etat, des collectivités publiques et leurs établissements publics.
* 189 L'ASIP est un groupement d'intérêt public constitué entre l'Etat, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et la Caisse des dépôts et consignations. Les ressources de I'ASIP Santé sont constituées par des dotations des régimes obligatoires de l'assurance maladie, qui peuvent être complétées par toute autre dotation budgétaire ou contribution émanant de ses membres. Elle peut en particulier bénéficier de financements du Fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins et du Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés.
* 190 Cf. article 80 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 et arrêté du 31 janvier 2013 accordant la garantie de l'Etat aux emprunts obligataires émis par l'UNEDIC en 2013.
* 191 210,2 millions d'euros de droit de consommation sur les tabacs ont été affectés au régime de retraite complémentaire des non-salariés agricoles en 2012.
* 192 Article 4 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.