D. LE BILAN DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DOCUMENTAIRE
De par l'expertise de leurs agents recevant les usagers, manipulant les documents d'identité et les contrôlant au quotidien, les préfectures ont traditionnellement tenu une place importante dans la lutte contre la fraude documentaire . L'émergence de la nouvelle génération de titres sécurisés a fait évoluer le travail en préfecture, mais cette administration conserve toujours pour autant un rôle essentiel dans ce domaine.
Si la sécurisation accrue des titres a permis de faire reculer la falsification et la contrefaçon, elle a aussi induit un déplacement des tentatives de fraude en amont du processus de délivrance . Le cas du SIV appelle quant à lui une réflexion particulière de par les verbalisations indues et les usurpations du numéro d'immatriculation qui entachent son fonctionnement.
1. La sécurisation des titres : un facteur de déplacement des tentatives de fraude en amont du processus de délivrance
Le coût de la fraude documentaire est extrêmement difficile à évaluer . En effet celui-ci présente la caractéristique d'être diffus, dans la mesure où il est lié à la perte de confiance dans la capacité de l'Etat à garantir la fiabilité de l'identité. Il est en outre difficilement quantifiable : quel est, par exemple, le coût d'un séjour irrégulier sur le territoire national ? Le coût économique résulte souvent d'une autre infraction commise au moyen d'une fraude à l'identité : une escroquerie au détriment d'une banque, d'un organisme de crédit ou d'un commerçant, une utilisation de chèques volés, une fraude aux prestations sociales, un travail illégal...
Dans ces conditions, il n'existe pas de statistiques de ces coûts. Cependant, en juin 2009, une enquête du centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) a chiffré le coût moyen des usurpations d'identité à 2 228,70 euros par victime . Encore ne s'agissait-il que d'une estimation basée sur les déclarations des intéressés et ne recouvrant que la situation de l'usurpation d'identité, qui n'est qu'une catégorie particulière de la fraude à l'identité.
La fraude documentaire a d'abord été considérée sous l'angle de la contrefaçon ou de la falsification des titres. Pour la prévenir, la réponse a été la création de documents sécurisés , la lutte se concevant principalement comme une action répressive menée par les forces de l'ordre contre le trafic de faux documents.
Si ces deux actions doivent se poursuivre, il convient d'en développer d'autres afin de répondre aux nouvelles formes de fraude documentaire . En effet, les processus actuels de délivrance présentent des fragilités, à toutes les étapes de leur déroulement. C'est notamment le cas lorsque la fraude n'a pas été suffisamment prise en compte en amont, en sécurisant les documents constitutifs du dossier.
Les titres de nouvelle génération, au fur et à mesure de la mise en oeuvre des sécurisations, sont évidemment plus difficiles à imiter et à falsifier. Les titres les plus récemment sécurisés (le passeport biométrique et le certificat d'immatriculation) sont ceux qui font l'objet du moins de détections de tentatives de fraudes. A l'inverse, le permis de conduire, en cours de sécurisation, fait l'objet de nombreuses tentatives . La sécurisation réduit donc les tentatives frauduleuses, même s'il est vraisemblable qu'il existe des effets reports de fraudes entre les titres et entre les modes opératoires des fraudeurs.
Désormais, la fraude se déporte donc en amont du processus de délivrance et plus particulièrement sur les documents sources que sont les justificatifs d'état-civil et de domicile ou les certificats de conformité des véhicules . Le faux document proprement dit subsiste, mais il est plus difficile à concevoir et sa détection est plus aisée. La fraude se reporte sur l'obtention indue d'un vrai document.
La priorité de l'action des services se situe aujourd'hui à ce niveau. Elle s'est concrétisée en 2011 par la détection par les préfectures de 9959 tentatives de fraude pour les cinq principaux titres (CNI, passeport, titre de séjour, certificat d'immatriculation, permis de conduire).
Constitué d'agents de préfecture formés à la détection des faux documents et des usurpations d'identité, le réseau national des « référents fraude » accompagne les services de délivrance de titre dans l'instauration d'une culture de lutte contre la fraude (formations des agents, diagnostic de sécurité, méthodologie de contrôle, fiches réflexes...). Une mission de prévention et de lutte contre la fraude apporte pour sa part un soutien et des conseils méthodologiques aux « référents fraude », en partenariat avec l'inspection générale de l'administration (IGA), la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) et les services de police et de gendarmerie.
2. Le cas particulier du système d'immatriculation des véhicules (SIV)
a) Les mesures de sécurisation
Le passage au SIV (en avril 2009) s'est accompagné d'une série de mesures apportées aux propriétaires de véhicules visant à leur garantir un niveau accru de sécurisation contre la fraude.
Ces garanties portent tout d'abord sur la recevabilité de la demande . L'immatriculation des véhicules (c'est-à-dire l'autorisation donnée par le ministre de l'intérieur à un engin motorisé de circuler sur les voies ouvertes à la circulation publique) repose sur la production préalable par le demandeur, puis par l'examen et l'archivage par l'autorité en charge de l'instruction, d'un ensemble de pièces justificatives d'identité, d'adresse, techniques et fiscales visant à identifier le véhicule de manière certaine, tout au long de sa vie, en attestant sa conformité technique, son acquisition dans des conditions régulières et le respect des règles fiscales correspondant au genre et à la catégorie concernés. L'examen du dossier est renforcé par des contrôles automatisés, reposant notamment sur des interconnexions avec d'autres fichiers ( Cf. infra ).
La sécurisation du certificat d'immatriculation apporte, quant à elle, des garanties matérielles tout à fait substantielles.
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La sécurisation du certificat d'immatriculation Le fond de papier du certificat comporte une irisation en deux couleurs invisibles, réactives aux rayons ultra-violets. Il est aussi « guilloché », c'est-à-dire qu'il comporte des lignes gravées de la mention « République française » invisibles sans grossissement. Il contient enfin une image invisible à l'oeil nu (la mention « RF » en bas à droite) mais qui peut être révélée à l'aide d'une grille pour un contrôle de deuxième niveau. Les différentes rubriques sont renseignées au moyen d'un système de jet d'encre avec une police anamorphosée spécifique aux certificats d'immatriculation (c'est-à-dire une police qui contient certaines micro-déformations des caractères indétectables à l'oeil nu). Le gaufrage est millésimé , perceptible au toucher. Il indique l'année et la date de l'immatriculation à laquelle se réfère le certificat. L'hologramme de sécurité est placé à cheval sur le coupon détachable et le corps du document. Il reste majoritairement sur le coupon, ce qui permet aux forces de l'ordre d'authentifier le coupon lors d'un contrôle. Le numéro d'immatriculation, délivré à vie pour le véhicule, est perforé à l'aide d'un laser sur le coupon détachable et l'hologramme. La perforation de ce dernier renforce la sécurité du document. Une zone de lecture optique située au bas du document permet de faciliter l'action des autorités de contrôle lors de l'interrogation du SIV. |
Enfin, le niveau de garanties procédurales lors de l'examen de la demande est supérieur à celui existant auparavant. Le SIV effectue en temps réel et automatiquement une interrogation des fichiers de police relative à l'information de vol du véhicule, non seulement au niveau national (fichier des véhicules volés) mais aussi au niveau européen (base N-SIS Schengen). Cette interrogation constitue une amélioration considérable par rapport à l'ancien fichier des immatriculations.
Par ailleurs, le SIV est également interconnecté avec le fichier de l'organisme technique central (OTC) dépendant du ministère chargé des transports. Les caractéristiques techniques des véhicules ayant fait l'objet d'une homologation selon la procédure de réception communautaire sont ainsi rapatriées automatiquement dans le SIV. Cette nouvelle mesure constitue une fiabilisation nouvelle très importante par rapport à l'ancien système, étant souligné que les caractéristiques techniques servent notamment à déterminer les taxes applicables ou le niveau de pollution des véhicules.
Le SIV vérifie automatiquement, lors de chaque opération, la validité de la date de contrôle technique (grâce à l'interconnexion précitée avec le fichier de l'OTC) et la situation administrative du véhicule (par exemple, l'absence de suspension de l'autorisation de circuler suite à un rapport télétransmis par un expert agréé consécutif à un accident de la circulation, ou l'absence d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation transmis par la direction générale des finances publiques dans le cadre d'une procédure d'amende forfaitaire majorée).
Les opérations les plus complexes et / ou les plus sensibles restent du seul ressort des préfectures et ne peuvent être effectuées par des professionnels habilités (par exemple, les immatriculations diplomatiques, le changement de caractéristiques techniques, l'immatriculation de véhicules importés...).
Au sein même des services de la préfecture, certaines opérations ne peuvent être effectuées qu'avec un profil spécifique réservé au personnel d'encadrement (par exemple, l'exonération de taxes)
Enfin, il n'existe plus aucun stock de certificats d'immatriculation vierges au sein des services territoriaux en charge de l'immatriculation , ce qui a permis de supprimer tout risque de vol ou de fraude à cet égard. Les certificats sont produits directement sur le site sécurisé de l'Imprimerie nationale, puis acheminés au domicile du demandeur par « pli suivi » de La Poste.
b) Les difficultés néanmoins rencontrées : la verbalisation indue et l'usurpation du numéro d'immatriculation
En dépit de ces dispositions, deux séries de difficultés se sont fait jour.
D'une part, des problèmes de verbalisations indues liés à la vente d'un véhicule sont apparus.
Le SIV a certes permis de simplifier les démarches de l'usager (amélioration de la fiabilité du processus de délivrance, envoi du document produit directement au domicile du demandeur...). Mais une difficulté a cependant surgi : en droit le titulaire du certificat d'immatriculation était considéré comme le responsable du véhicule. De ce fait, lorsqu'une infraction était commise par un nouvel acquéreur avant qu'il n'ait procédé à la réimmatriculation du véhicule à son nom, l'ancien propriétaire pouvait se retrouver injustement sanctionné . Cette procédure a été à l'origine de problèmes de verbalisations indues.
D'autre part, des cas de fraude liés au détournement de la procédure dite de « réception à titre isolé » du véhicule ont pu être détectés.
Cette procédure de « réception à titre isolée » concerne les particuliers comme les professionnels, si le véhicule particulier ou l'utilitaire léger est initialement importé à l'unité d'un pays n'appartenant pas à l'UE et si le véhicule n'est pas conforme (partiellement ou totalement) à un modèle européen équivalent .
Actuellement, les procès-verbaux de « réception à titre isolé » délivrés par les DREAL sont remis à l'usager en vue de la constitution de son dossier de demande d'immatriculation, conformément à la réglementation. Cette procédure d'homologation particulière ne peut donner lieu à une immatriculation du véhicule qu'en préfecture, eu égard à la sensibilité de ce type de dossiers. Ces dossiers ne représentent toutefois qu'une part résiduelle des immatriculations (2,85 % par an selon le ministère de l'intérieur).
En 2012, certains cas de fraude à l'immatriculation ont été identifiés, impliquant quelques dizaines de véhicules importés de luxe (Maybach, Bentley...). A l'origine de cette fraude se trouvait l'utilisation de faux justificatifs de « réception à titre isolé » .
c) Le perfectionnement du dispositif de lutte
Face à ces difficultés, le dispositif de lutte contre la fraude a fait l'objet d' un renforcement .
Concernant les verbalisations indues, la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a modifié les articles L. 121-2 et L. 121-3 du code de la route. L'ancien propriétaire n'est plus destinataire des contraventions survenues postérieurement à la cession du véhicule, quand bien même le nouvel acquéreur n'aurait pas encore procédé à la réimmatriculation du véhicule à son nom.
Il convient par ailleurs de rappeler que, conformément aux articles 529-2 et suivants du code de procédure pénale, les usagers peuvent contester leur amende en adressant une requête en exonération à l'officier du ministère public compétent (dont l'adresse figure sur l'avis de contravention). La requête en exonération s'effectue au moyen du formulaire adressé en accompagnement de l'avis de contravention 22 ( * ) . Les requêtes qui ont été adressées directement aux services du ministère de l'intérieur ont été réorientées vers les services des officiers du ministère public compétents pour une instruction prioritaire.
En ce qui concerne le cas distinct de l'usurpation du numéro d'immatriculation, une procédure de changement d'immatriculation existe afin de répondre à ce type de difficulté . Indépendamment des poursuites pénales qui sont menées à l'encontre des contrevenants 23 ( * ) , les victimes peuvent demander en préfecture à bénéficier d'un nouveau numéro d'immatriculation sur présentation du dépôt de plainte effectué auprès des forces de l'ordre pour usurpation du numéro d'immatriculation. Ce numéro est alors délivré sans donner lieu au paiement de la taxe régionale. Les infractions commises avec l'ancien numéro ne sont plus attribuées aux personnes dont l'immatriculation a été usurpée.
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La cession des véhicules mieux sécurisée En matière de cession de véhicule, une nouvelle procédure dématérialisée a été mise en oeuvre à la fin de l'année 2012 avec un double objectif de simplification et de sécurisation. Il s'agit d'un « téléservice » permettant à un particulier de déclarer sur le site internet gouvernemental « Mon service public » la cession de son véhicule. A la suite de cette ouverture de service, une étude spécifique a été réalisée dans le but de fiabiliser , d'ici à 2014, certaines données d'adresse pour permettre une montée en puissance du dispositif. Outre l'intérêt évident qu'il présente pour l'usager (qui n'est plus obligé de se rendre en préfecture) ainsi que la diminution de charge induite pour les services de l'Etat, ce « téléservice » permet une prise en compte immédiate de la cession dans le SIV et supprime le délai d'enregistrement par les services préfectoraux. Dès lors, le risque de verbalisation durant la période transitoire située entre la vente du véhicule et l'accomplissement de la formalité déclarative dans le SIV est considérablement réduit. |
En 2012, 11 060 opérations de réimmatriculation suite à usurpation ont été enregistrées dans le SIV, ce qui représente une hausse de 89,6 % par rapport à 2011 (5 833 opérations enregistrées). Outre l'intensification de la fraude, le fait qu'une plus grande communication ait été organisée autour de cette procédure peut aussi expliquer qu'elle ait été davantage utilisée 24 ( * ) . En tout état de cause et même s'il doit continuer à faire l'objet d'un suivi vigilant, ce phénomène demeure statistiquement résiduel puisqu'il ne représente que 0,01 % du parc français de véhicules.
Toujours sur ce terrain, il convient de souligner qu'une mesure supplémentaire vient d'être mise en oeuvre. Ainsi, la saisie du champ « marque du véhicule » dans le SIV est désormais effectuée lors de la constatation des infractions de stationnement relevées par procès-verbal électronique. Elle permet de détecter une incohérence avec le champ « marque » retourné par le SIV et d'éviter l'envoi d'un avis de contravention à un titulaire d'un certificat d'immatriculation d'un véhicule d'une autre marque, dont le numéro d'immatriculation aurait été usurpé.
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Recommandation n° 16 : assurer un suivi vigilant de l'évolution de la fraude à l'usurpation du numéro d'immatriculation des véhicules. |
S'agissant de la fraude liée à l'utilisation de la procédure dite de « réception à titre isolé » du véhicule, un dispositif commence à être expérimenté en Ile-de-France . Il vise à permettre la gestion dématérialisée du justificatif de réception technique du véhicule. Il reposant sur l'utilisation d'une plateforme hébergée par le ministère de l'écologie, à laquelle les préfectures et les DREAL ont accès. Les procès-verbaux de « réception à titre isolé » sont scannés et stockés sur cette plateforme par les agents des DREAL, puis récupérés en ligne par la préfecture compétente lors de l'instruction de la demande d'immatriculation déposée par l'usager. L'objectif à terme est que le procès-verbal officiel de « réception à titre isolé » ne transite plus par l'usager.
Le ministère de l'intérieur a précisé à votre rapporteure spéciale qu' un bilan de cette expérimentation sera dressé à l'automne, en vue d'une généralisation à toute la France pouvant intervenir à la fin de l'année 2013 .
* 22 Elle n'est recevable qu'à la condition d'être adressée, par le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné, par lettre recommandée avec accusé de réception, dans le délai de quarante-cinq jours suivant l'envoi de l'avis d'amende forfaitaire (trente jours pour une amende forfaitaire majorée).
* 23 Le risque encouru correspond à sept ans de prison et à 30 000 euros d'amende.
* 24 Pour contester les amendes déjà reçues, la victime d'usurpation doit faire une requête en exonération auprès de l'officier du ministère public compétent par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quarante-cinq jours, en joignant le récépissé du dépôt de plainte. Aucun paiement de l'amende et aucune consignation ne sont à faire dans ce cas.