La rémunération des militaires

Rapport d'information n° 52 (2013-2014) de MM. Yves KRATTINGER et Dominique de LEGGE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 octobre 2013

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N° 52

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative à la rémunération des militaires ,

Par MM. Yves KRATTINGER et Dominique de LEGGE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung .

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Recommandation n° 1 : simplifier le système indemnitaire, dans le respect du pouvoir d'achat des personnels.

Recommandation n° 2 : mettre en place des outils d'évaluation de l'attractivité des métiers militaires.

Recommandation n° 3 : renforcer la gouvernance de la fonction ressources humaines et de la chaîne de paie de la chaîne solde.

Recommandation n° 4 : assurer la cohérence entre la politique de ressources humaines et la politique financière du ministère de la défense.

Recommandation n° 5 : renforcer les dispositifs de contrôle interne.

Recommandation n° 6 : améliorer les outils de prévision, de suivi et de contrôle des dépenses de personnel.

Recommandation n° 7 : mieux encadrer l'évolution des effectifs par grade.

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de son président Philippe Marini, en date du 21 novembre 2011, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la rémunération des militaires.

Cette demande a fait suite au constat, par vos rapporteurs spéciaux, de dépassements récurrents, depuis 2010, sur les dépenses de personnel du ministère de la défense, alors même que les effectifs subissaient une forte diminution. Ces dépassements ont obligé à réduire le programme d'investissement et d'équipement prévu par la loi de programmation 2009-2014, qui aurait dû en principe être financé grâce aux économies réalisées sur la masse salariale.

L'enquête réalisée par la Cour des comptes fait le constat de cette dérive, met au jour ses causes et formule plusieurs recommandations afin que le ministère de la défense retrouve la maîtrise des dépenses de rémunération du personnel.

Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le 9 octobre 2013, à une audition pour suite à donner mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête, ainsi que :

- le général Pierre de Villiers, major-général des armées ;

- Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense ;

- Julien Dubertret, directeur du budget.

Le sujet est d'une importance particulière pour l'avenir du financement des armées et ces travaux interviennent alors que s'élabore la programmation militaire pour la période 2014-2019.

Pour que les armées puissent se moderniser et combler les lacunes capacitaires qui obèrent leurs facultés d'intervention, votre commission des finances insiste sur la nécessité absolue de retrouver la maîtrise des personnels de la mission « Défense ».

Pour cela, la condition essentielle et préalable est un changement de dans le pilotage budgétaire et des ressources humaines du ministère de la défense.

SYNTHÈSE

I. LA DYNAMIQUE DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION DES MILITAIRES

Entre 2008 et 2012, les dépenses de rémunération des militaires du ministère de la défense ont progressé de 5,5 %, alors que, sur la même période, les effectifs militaires ont diminué de 8,6 % et que la loi de programmation militaire 2009-2014 tablait sur d'importantes économies pour assurer son équilibre. Les crédits inscrits en titre 2 se sont révélés systématiquement insuffisants, nécessitant un abondement par loi de finances rectificative de 213 millions d'euros en 2010, 158 millions d'euros en 2011 et 474 millions d'euros en 2012.

Selon l'enquête de la Cour des comptes, la surconsommation des crédits de personnel tient essentiellement :

- aux mesures de revalorisation des carrières ;

- à un défaut de maîtrise de l'avancement ;

- à une tendance à l'allongement des carrières liée à la réforme des retraites.

Sont ainsi particulièrement visées les conditions de mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition des personnels prévu par la loi de programmation militaire 2009-2014 mais engagé dès 2008. Ce plan, souligne la Cour des comptes, comporte « deux volets intrinsèquement liés : une revalorisation des grilles indiciaires et une refonte des procédures statutaires d'avancement de grade et d'échelon. Ces deux dimensions sont cumulatives. Ainsi, tout militaire qui entre dans la réforme bénéficie, de manière instantanée, d'un indice plus élevé qu'auparavant à grade et échelon égal. En outre, l'avancement dans les échelons est accéléré pour de nombreux grades. »

Vos rapporteurs estiment qu'une amélioration des conditions des personnels militaires était effectivement nécessaire, mais aurait nécessité, pour être budgétairement soutenable, que les effectifs cibles par grades soient précisément définis et respectés.

Cela n'a malheureusement pas été le cas. La Cour des comptes relève ainsi que « la revalorisation indiciaire et l'accélération des carrières ont produit une augmentation significative du glissement vieillesse technicité (GVT) » et donne plusieurs causes à ce phénomène : « des réductions d'effectifs qui ont plus affecté les premiers grades à la rémunération plus faible, que les plus hauts grades, conduisant à un repyramidage au profit des niveaux les plus élevés ; une faible sélectivité pour certains avancements ».

Le ministère de la défense a dû trouver les ressources nécessaires pour financer les insuffisances récurrentes du titre 2, « en redéployant, en particulier en 2012, des crédits destinés aux équipements, en contradiction avec les principes de la LOLF ».

Vos rapporteurs spéciaux de la mission « Défense » notaient déjà dans leur contribution au rapport sur la loi de règlement pour 2012 « qu'alors que les économies réalisées sur la masse salariale devaient aider au financement de l'équipement des forces , on assiste au phénomène contraire ».

Le RAP 2012 de la mission « Défense » explique ainsi, s'agissant du programme 146 « Équipement des forces », que le décret d'avance « a annulé des crédits à hauteur de 234,94 millions d'euros en AE et 176,62 millions en CP sur le hors titre 2, destinés à financer les insuffisances du titre 2 et de carburant de la mission « Défense » ».

À peine un mois plus tard, la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a ouvert 195 millions d'euros supplémentaires en crédits de titre 2 et annulé 100 millions d'euros de crédits hors titre 2 sur le programme 146 « Équipement des forces ».

Les dysfonctionnements du système de paie Louvois ont sans doute contribué à perturber l'exécution budgétaire. Leurs coûts, effectivement difficilement prévisibles, ne suffisent cependant pas à expliquer la surconsommation de crédits constatée en 2012 qui révèle, d'une part, un défaut de programmation budgétaire (sous-estimation du GVT et surestimation des économies à attendre de la réduction des effectifs) et, d'autre part, une évolution non maîtrisée et défavorable de la pyramide des effectifs .

Sur ce point, la Cour des comptes souligne les difficultés du ministère de la défense à entrer dans le dispositif de contingentement des grades. Julien Dubertret, directeur du Budget, relève ainsi qu'« il n'y a pas eu d'accroissement de sélectivité alors que les créneaux d'avancement étaient élargis. Plutôt que de rester autour d'un âge moyen d'avancement en élargissant l'écart-type de façon à faire des choix plus adaptés à la carrière des agents et à leur mérite propre, on a plutôt procédé à un accroissement du GVT (glissement vieillesse technicité). » Il souligne également que « les aides au départ mises en place dans le cadre des grandes restructurations de la période 2009-2012 ont parfois été utilisées de manière inadéquate. L'effectif d'officiers a diminué deux fois moins qu'il n'a été attribué de pécules, et l'effectif d'officiers supérieurs a même augmenté alors même que des pécules étaient attribués ».

De manière générale, la déflation a beaucoup plus pesé sur les effectifs des grades inférieurs que sur ceux des grades supérieurs.

Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, reconnaît que « le contingentement n'a été mis en place qu'à partir de 2012, après des discussions avec la direction du budget en 2006 et 2007 qui n'avaient pas abouti », même s'il relativise l'impact budgétaire de cette carence en rappelant que « selon le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Contrôle général des armées (CGA), les conséquences du repyramidage ont été évaluées à 114 millions d'euros entre 2008 et 2012 » et en rappelant le poids des mesures prises au niveau de l'ensemble de la fonction publique : « au sein du ministère, les mesures bas salaires concernent environ 3 600 civils et 64 500 militaires » et « ont eu un impact de 230 millions d'euros entre 2009 et 2012 ».

En tout état de cause, le contingentement des grades a finalement été mis en place, entraînant « une réduction des tableaux d'avancement, par rapport à 2012, de 23 % pour les colonels de l'armée de terre et de  15 % pour les capitaines de frégate et les commandants de l'armée de l'air ».

Cette mesure n'est cependant pas suffisante, la source principale des dysfonctionnements étant à chercher dans l'organisation de la fonction ressources humaines et dans son manque de coordination avec la fonction financière.

Comme la Cour des comptes, le directeur du budget, Julien Dubertret note ainsi que « les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) ne gèrent pas tout le personnel qu'ils emploient ni n'emploient tout le personnel qu'ils gèrent ». Au-delà, la question est celle de l'existence d'une véritable responsabilisation des acteurs et d'un pouvoir suffisant de coordination autour de la politique ressources humaines et financière du ministère de la défense.

La difficulté du pilotage tient également à la complexité du système indemnitaire, qui a largement contribué, avec les problèmes de gouvernance, au naufrage du moteur de paie Louvois. Comme le souligne le directeur du budget, « il va maintenant falloir s'atteler à la problématique de long terme, même si cela peut être coûteux et demande donc beaucoup de précautions : le système indemnitaire du ministère de la défense est incroyablement complexe ». Avec 174 indemnités pour un total 3,2 milliards d'euros, le système indemnitaire représente en effet le tiers de la rémunération globale des militaires. À titre de comparaison, le système de rémunération des militaires britanniques prend bien moins en compte la variation de l'activité, notamment liée aux opérations extérieures, d'où un nombre de dispositifs indemnitaires très inférieur - 19 contre 174.

II. LES MOYENS POUR MAÎTRISER LA DÉPENSE

Face à ces difficultés, la Cour des comptes formule une série de recommandations, auxquelles vos rapporteurs souscrivent pour l'essentiel, avec un accent particulier sur la nécessité de renforcer la gouvernance de la fonction ressources humaines et sa coordination avec la fonction financière du ministère.

Partageant le diagnostic, le ministère de la défense a élaboré un plan d'action qui comporte trois volets : un renforcement du pilotage des ressources humaines et de la fonction financière ; une réforme de la nomenclature budgétaire ; enfin, des réformes de fond en matière de déterminant de la masse salariale.

S'agissant du pilotage, la réorganisation des RH au sein du ministère de la défense a déjà été entamée à travers :

- la suppression de la sous-chefferie ressources humaines de l'état-major des armées (EMA) et le transfert de ses compétences à partir du 1er septembre 2013 à la Direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), de même que l'autorité qu'elle exerçait sur la DRH de chacune des armées.  L'EMA conserve la responsabilité de l'expression du besoin des armées en ressources humaines.

- la création d'une autorité fonctionnelle renforcée, qui place clairement la DRH-MD sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration, aux côtés de la direction des affaires financières (DAF). Vos rapporteurs soulignent l'importance d'une étroite coordination entre DAF et DRH-MD.

L'objectif est d'harmoniser et de simplifier la définition et la mise en oeuvre des politiques de ressources humaines, ainsi que d'améliorer la maîtrise de la masse salariale en centralisant la responsabilité de son pilotage.

Cette nouvelle gouvernance devrait être complétée par une modification de nomenclature budgétaire consistant à rassembler l'ensemble des crédits de personnel sur un seul programme. Le directeur du budget souligne que cela lui « paraît pertinent et conforme à l'esprit de la LOLF ». En effet, « les emplois sont votés par le Sénat et l'Assemblée nationale sur le périmètre de chaque ministère, contrairement aux crédits qui sont votés par programme. Ceci a un sens clair, confirmé par la pratique gestionnaire : le ministère est le périmètre pertinent pour gérer la masse salariale de manière fiable, précise, avec un vrai pouvoir du gestionnaire central. Ces évolutions de gouvernance vont dans le sens des règles qui ont été codifiées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (RGBCP) ».

Pour ce qui concerne les réformes de fond relatives aux déterminants de la masse salariale :

- la mise en place d'un contingentement des effectifs militaires par grade, fixé par arrêté interministériel annuel, qui doit permettre de placer sous contrôle le dépyramidage des effectifs, avec comme objectif au niveau du ministère un taux de 16 % pour les officiers ;

- les nouvelles déflations de 24 000 postes entre 2014 et 2019 porteront en priorité sur les états-majors et les organismes de soutien plutôt que sur les forces dans une proportion de deux tiers pour les premiers et d'un tiers pour les seconds ;

- la simplification du régime indemnitaire des militaires, qui devra également mieux prendre en compte les notions de responsabilisation et de mérite. Le ministère de la défense a ainsi lancé le chantier SDIM (simplification du dispositif indemnitaire des militaires), prolongeant le projet de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) mené depuis près de trois ans.

III. UNE NÉCESSITÉ : PRÉSERVER L'ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS MILITAIRES

L'objectif de réduction de la masse salariale pèse sur le déroulement de carrière des personnels et conduit à différer l'application de certaines mesures catégorielles. Dès lors, sa poursuite risque de dégrader l'attractivité des métiers militaires.

Vos rapporteurs spéciaux ont confié à la Cour des comptes, dans le cadre son enquête sur la rémunération des militaires, la tâche d'évaluer cette attractivité.

La Cour a retenu comme critère le taux de recrutement des militaires. Elle observe que l'attractivité apparaît très contrastée en fonction des catégories : « élevée pour les officiers et officiers sous-contrat, elle est au contraire très faible pour les militaires du rang, avec un taux oscillant entre 1,2 candidat et 2 candidats pour 1 poste entre 2000 et 2010. La situation n'est pas particulièrement favorable pour les sous-officiers avec un taux de sélectivité de moins de quatre candidats pour un poste en 2010 et moins de deux candidats au recrutement externe pour l'armée de terre en 2011. Le taux de sélectivité des officiers est comparable à celui observé dans les grandes écoles de la fonction publique (environ 13 candidats pour 1 poste). Celui des militaires du rang et des sous-officiers est au moins cinq fois moins élevé que celui des fonctionnaires de catégorie B et C. »

Dès lors, vos rapporteurs ont interrogé le ministère de la défense sur les actions menées pour préserver ou accroître l'attractivité des métiers militaires.

L'action du ministère de la défense pour l'amélioration de l'attractivité des métiers militaires

« La problématique de l'attractivité est essentielle pour une institution dont le flux de recrutement représente plusieurs milliers de personnes par an et qui se réorganise profondément.

Afin de développer l'attractivité des métiers militaires, qui doit être appréhendée de façon différente selon la catégorie de personnel (officier, sous-officiers, militaires du rang, ou volontaires), deux leviers principaux sont mis en oeuvre par le ministère de la défense : la valorisation indemnitaire et la valorisation des parcours professionnels.

Dans un cadre budgétaire particulièrement contraint, la valorisation indemnitaire a pour but de fidéliser des populations très ciblées, du fait de leur technicité et de leur rareté. À titre d'exemple, l'armée de l'air met en oeuvre, en sus des primes d'engagement, la prime d'attractivité modulable (PAM) qui concerne le personnel non-officier servant sous contrat et détenant une spécialité ou un emploi fixé par arrêté. Cette prime est versée au titre d'un engagement initial d'une durée égale ou supérieure à 3 ans. Son montant est fixé par l'application de coefficients multiplicateurs au montant de la prime versée au titre de l'engagement initial. En 2012, l'armée de l'air a ainsi versé 641 000 euros pour 353 militaires.

Par ailleurs, l'armée de terre envisage de moderniser la prime réversible des compétences à fidéliser (PRCF) afin de conserver une ressource dans certaines filières fortement concurrentielles sur le marché du travail.

En matière de valorisation des parcours professionnels, les armées mettent en oeuvre des dispositifs qui concernent toutes les catégories de personnels et qui ont en commun trois caractéristiques majeures.

Ils s'attachent, d'abord, à développer la lisibilité des parcours à travers la mise en place de parcours de référence, déclinés par métiers. Ce cadre n'est cependant pas restreint.

Ainsi, certaines armées, comme la marine, proposent aux personnes qui remplissent les conditions requises et qui sont volontaires, de changer de spécialité, en particulier pour rejoindre les filières déficitaires.

Ensuite, ces dispositifs donnent une place prépondérante à la formation continue, ce qui permet de développer les compétences individuelles et de s'adapter aux exigences des fonctions exercées. Source d'évolution professionnelle et de performance pour les intéressés, la formation continue s'inscrit dans un continuum visant à éviter les redondances et à se doter de compétences en cohérence avec les besoins réels des armées.

Enfin, les armées veillent à préserver la promotion interne dans une logique « d'escalier social ». À ce titre, depuis 2012, au sein de l'armée de l'air, la « passerelle tardive » permettant aux militaires du rang d'accéder à la catégorie des sous-officiers entre 11 et 14 ans d'ancienneté, s'opère sur la base d'une sélection fondée sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (RAEP).

L'attractivité des métiers militaires repose sur la possibilité donnée à chacun de se projeter dans le moyen, voire long terme, de développer son employabilité et de voir ses mérites reconnus. Ainsi, à travers une politique adaptée et ambitieuse, le ministère de la défense s'engage à pleinement tirer profit des potentialités offertes par les dispositifs de certification et de validation des parcours professionnels particulièrement riches que suivent la très grande majorité des militaires. »

Source : ministère de la défense

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte des actions menées et souhaitent que soient en mis en place des instruments d'évaluation de cette attractivité.

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 9 octobre 2013, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, puis de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération des militaires .

M. Roland du Luart , vice-président . - Nous voici réunis pour une nouvelle audition pour suite à donner à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). L'enquête d'aujourd'hui concerne la rémunération des militaires.

Cette audition ouvre une matinée essentiellement consacrée aux questions militaires, puisqu'à son terme nous poursuivrons par l'examen du rapport pour avis de notre collègue Yves Krattinger sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019.

La question de la masse salariale du ministère de la défense est d'une importance particulière pour l'équilibre financier de cette programmation. Je ne doute donc pas que, dans son rapport, notre collègue aura tiré de l'enquête de la Cour tous les enseignements nécessaires.

Nous reviendrons également sur cette question dans quelques semaines à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Défense » pour 2014, présentés par nos deux collègues rapporteurs spéciaux, Yves Krattinger et Dominique de Legge, ce dernier ayant été tout récemment désigné pour remplir cette fonction.

Tout d'abord, Gilles-Pierre Levy, président de la 2 ^e chambre de la Cour des Comptes, présentera, en une quinzaine de minutes, une synthèse de l'enquête. Il est accompagné de Mmes de Francqueville et Krawczak, rapporteures, de Mme Françoise Saliou, contre-rapporteure, ainsi que de M. Jean-Luc Vivet, conseiller maître et Mme Sophie Chemin.

Puis, les rapporteurs spéciaux Yves Krattinger et Dominique de Legge s'exprimeront, ainsi que le rapporteur général François Marc, avant que nous entendions les responsables des administrations concernées : le Général Pierre de Villiers, major général des armées, Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du Ministère de la défense, Julien Dubertret, directeur du budget.

Enfin, j'ouvrirai le débat aux sénateurs, pour une série de questions.

Cette audition a également été ouverte aux membres de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi qu'à la presse, et fait l'objet d'une captation audiovisuelle.

Je donne maintenant la parole à Gilles-Pierre Levy, que nous remercions, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.

M. Gilles-Pierre Levy, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes . - La rémunération des militaires des trois armées, des différents services et de la direction générale de l'armement (DGA), hors gendarmerie, représente 7,7 milliards d'euros, hors dépenses afférentes aux retraites, et 20 % des crédits de la mission « Défense ».

Je présenterai le travail de la Cour des comptes en sept points : la structure de la rémunération des militaires ; la comparaison de cette rémunération avec celle d'autres groupes ; la revalorisation de la rémunération des militaires depuis 2008 ; les dysfonctionnements du système Louvois ; les insuffisances de financement du titre 2 ; l'insuffisante maîtrise du glissement vieillesse technicité (GVT) ; le caractère incomplet du « retour catégoriel » en dépit des réductions d'effectif.

La structure de la rémunération des militaires est spécifique. Cette rémunération est bien sûr composée d'une solde, en fonction du grade et de l'échelon, et de primes. La proportion de ces primes est toutefois supérieure à celle que l'on trouve dans le reste de la fonction publique, notamment pour les grades les moins élevés. Ce phénomène est accentué par les primes versées à l'occasion des opérations extérieures (OPEX), primes de montants et de natures très hétérogènes. Les quatre catégories de primes principales sont les primes communes à la fonction publique, les primes spécifiques à l'état de militaire (mobilité, carrière courte), les primes de qualification, liées à la détention de certains brevets et diplômes militaires et les primes opérationnelles (primes OPEX et primes « de milieu », notamment aéronautiques).

La complexité de ce système tient également au caractère intermittent de certaines primes, par exemple les primes OPEX, contrairement, pour l'essentiel, au reste de la fonction publique.

Le pilotage de ces primes est insuffisant car il n'y a pas réellement de suivi de chacune d'entre elles depuis 2009. Pour certaines, il est difficile de dire combien elles ont coûté. En outre, les critères d'attribution ne sont pas toujours les mêmes selon l'autorité qui distribue la prime et, même si cela est un peu folklorique, il reste des primes obsolètes à toiletter (primes de dragage, primes d'affectation dans le Sahara...). Cela n'est pas fondamental, car ces primes ne sont plus payées.

Deuxième point, comment se comparent les rémunérations des militaires français ?

On peut envisager une comparaison avec les fonctionnaires civils français, les militaires britanniques et allemands, qui appartiennent aux armées sans doute les plus proches de la nôtre et l'attractivité sur le marché du travail.

En regardant d'abord la comparaison avec les fonctionnaires civils, l'on constate que la rémunération versée aux militaires est du même ordre de grandeur que celle versée aux autres catégories de la fonction publique. L'exonération d'impôt de certaines indemnités améliore le revenu disponible. Après calculs sophistiqués, on observe que la rémunération des militaires excède celle des fonctionnaires civils d'environ 4,8 %, mais il est toujours difficile de comparer grade à grade, poste à poste. Je dirai donc que nous sommes dans les mêmes ordres de grandeur. Cela dit, une étude réalisée en 2009 par le Haut comité d'évaluation de la condition militaire, qui mériterait d'être actualisée, faisait apparaître que le revenu moyen des ménages dont l'un des membres était militaire était un peu inférieur à celui d'un ménage de fonctionnaires civils, sans doute du fait des contraintes de mobilités qui, même si elles pèsent sans doute moins sur les petits grades que sur les grades plus élevés, ne facilitent pas les doubles carrières.

Deuxième comparaison possible, avec les militaires britanniques et allemands. D'abord un commentaire de méthode : il faut être prudent avec ces comparaisons internationales, dans la mesure où les conditions fiscales et sociales, ainsi que le coût de la vie, peuvent être très différents. De plus, les études disponibles ne sont pas très récentes.

Cela dit, quand on regarde les chiffres, on constate que le revenu d'activité du militaire français est inférieur de l'ordre de 20 % à celui de son homologue allemand, et de 30 % à celui de son homologue britannique, l'écart s'accentuant pour les grades les plus élevés. En revanche, le calcul des pensions est plus avantageux dans le cas des militaires français. On note par ailleurs que le système de rémunération anglais est beaucoup plus lisible. Les primes sont moins nombreuses, leur montant est plus faible et elles ne varient pas fondamentalement quand les militaires partent en opération. On peut discuter des avantages et des inconvénients des deux formules.

La troisième comparaison porte sur le marché du travail, pour évaluer l'attractivité du métier. La situation est différente selon les grades. Pour les officiers, la sélectivité est comparable à celle des grandes écoles de la fonction publique : environ treize candidats pour un poste. L'attractivité pour les militaires du rang est beaucoup plus faible. On compte entre 1,2 et 2 candidats entre 2000 et 2010.

La situation est intermédiaire pour les sous-officiers, avec un taux de sélectivité de moins de quatre candidats pour un poste en 2010 et moins de deux candidats au recrutement externe pour l'armée de terre en 2011.

Le troisième point de mon intervention porte sur la revalorisation des rémunérations intervenue depuis 2008, qui faisait suite notamment aux travaux du haut comité d'évaluation de la condition militaire, qui avait constaté une évolution défavorable de la rémunération des militaires par rapport à celle des fonctionnaires civils. Cette revalorisation a été mise en oeuvre dans le cadre du plan d'amélioration de la condition militaire prévu par la loi de programmation militaire, couplé aux « mesures Défense associées au plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées », transposition, dans toutes les armées et formations rattachées, des mesures destinées à assurer une meilleure corrélation entre grades et fonctions, initiées dans la gendarmerie.

La réforme a consisté, à la fois, à améliorer les indices de chaque grade, à ouvrir la possibilité de rajeunir les promotions à certains grades, à accélérer le passage entre les échelons de chaque grade et à créer des échelons sommitaux pour les titulaires d'un grade qui ne pouvaient être promus au grade supérieur. Débutée avant la revue générale des politiques publiques et la loi de programmation militaire, elle comprend les mesures catégorielles qui devaient être mises en oeuvre, en restituant aux fonctionnaires civils et militaires, la moitié des économies engendrées par les réductions d'effectifs.

Il est difficile de ne pas évoquer mon quatrième point, qui porte sur le système Louvois.

J'évoque tout d'abord les dysfonctionnements : ce calculateur de solde a, dès 2011, produit des erreurs dans les rémunérations telles que certains militaires n'ont reçu qu'une faible part de leur rémunération, conduisant à des situations difficiles, tandis que d'autres recevaient des sommes supérieures à la solde attendue, le surcoût représentant 1 % de la masse salariale du ministère de la défense au 31 décembre 2012. On a donc eu des situations individuelles très difficiles, comme des ménages qui n'étaient pas payés du tout, avec ce que cela peut avoir de dramatique, en particulier pour les petites rémunérations et, encore pire, pour les ménages dont le chef de famille était en OPEX. On a également eu des trop-perçus, avec là encore des difficultés pour récupérer les sommes en cause, notamment auprès des militaires les moins gradés.

Des mesures palliatives d'urgence ont été mises en place, pour faire face à ces situations difficiles, mais elles comportent des risques de double paiement et de fraude.

S'agissant ensuite des causes de ces dysfonctionnements : ces causes sont multiples. Je citerai le fait que le déploiement de Louvois s'est fait en même temps que les armées subissaient une réforme profonde, qu'une pression importante était exercée pour réduire les effectifs des fonctions supports et que la rémunération des militaires est complexe et que certaines primes varient d'un mois sur l'autre. D'autres organisations, qui gèrent sans difficulté majeure des effectifs aussi nombreux, n'ont pas ce niveau de complexité.

En outre, l'organisation est morcelée, sans réelle gouvernance. Pendant des années, il n'y a pas eu de véritable patron de la chaîne de solde. En particulier, ceux qui implémentent les décisions en matière de paie ne sont pas ceux qui gèrent la paie.

Il y a également eu des difficultés techniques, liées à l'interconnexion des multiples systèmes d'information avec le moteur Louvois.

La suppression des centres de paie a sans doute été trop rapide, pour des questions de recherche d'économies, et s'est faite avant la stabilisation du système. Il aurait sans doute fallu calculer les paies en double jusqu'à ce que l'on soit sûr que le système était fiable. Je ne sais pas si l'on y serait arrivé puisqu'aujourd'hui encore le système n'est pas stabilisé.

Enfin, il y a des doutes sur le logiciel lui-même, sur le calculateur. On observe que certaines paies, qui avaient été calculées correctement un mois donné, sont fausses le mois suivant.

Quelles sont les pistes d'amélioration ? Elles sont, elles aussi, multiples. Il faut tout d'abord améliorer la gouvernance, en désignant un chef de projet, de haut niveau, ayant autorité sur l'ensemble des acteurs de la chaîne de solde, à l'instar de la conduite d'un programme d'armement.

Il faut également améliorer la formation des acteurs, d'avantage mutualiser les compétences ressources humaines et soldes, réduire la déconnexion entre ceux qui prennent les décisions de ressources humaines et ceux qui paient, et renforcer le contrôle interne en fonction d'une analyse des risques.

Cela étant dit, la question reste ouverte de savoir jusqu'où ce système peut être sauvé. Certains pensent qu'il faut lancer immédiatement un nouveau projet, d'autres que Louvois peut être stabilisé à force d'ajustement. En tout état de cause, il faut, pour l'instant, vivre avec Louvois, car les centres de paie ont été démantelés et qu'on ne peut pas le remplacer immédiatement.

S'agissant des insuffisances de financement des dépenses de personnel, qui ont retenu tout particulièrement l'attention du Parlement, les mesures de valorisation des carrières, couplées sans doute à une surestimation des économies consécutives aux réductions d'effectifs, ont conduit, au cours des dernières années, à ce que les dépenses de titre 2 dépassent significativement les prévisions des lois de finances initiales. L'absence de maitrise du titre 2 a même conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à poser un visa négatif aux documents prévisionnels de gestion du titre 2, en 2011 et 2012. Il a fallu abonder le titre 2 du ministère de la défense en loi de finances rectificative de 213 millions d'euros en 2010 (hors opérations extérieures), de 158 millions d'euros en 2011 et de 474 millions d'euros en 2012. Or, en 2012, ces crédits ont été ouverts par redéploiement des crédits d'équipement, contrairement à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Comment expliquer ces erreurs de prévision ? En dépit de la baisse des effectifs, les dépenses de rémunération des personnels civils et militaires ont été à peine stabilisées : elles ont augmenté de 0,2 % entre 2009 et 2012. Certes, le titre 2 ne couvre pas uniquement les dépenses de rémunération des militaires, mais celles-ci en représentent 38 %. De plus, les dépenses de rémunération des militaires ont progressé de 5,5 % entre 2009 et 2012, en dépit d'une baisse de 8,6 % des effectifs. Ces chiffres sont certes à prendre avec précaution en raison des difficultés liées au système de paie Louvois mais globalement, le message est clair.

En outre, le chiffrage des périmètres et des méthodes de valorisation des économies s'est avéré insuffisamment rigoureux. La réduction d'effectifs, quant à elle, a davantage affecté les premiers grades - les moins payés - que les plus hauts grades, d'où un repyramidage des effectifs au profit des grades les plus élevés, renforcé par le report de l'âge de départ à la retraite. La moindre sélectivité de certains avancements, voire une insuffisante maitrise des promotions, ont entraîné une forte progression du glissement vieillesse technicité (GVT).

Nous avons eu des discussions dans la préparation de ce travail avec les services compétents du ministère pour déterminer le GVT exact : ce calcul n'est pas facile, mais il est clair que le GVT s'est sensiblement accru, passant de 2,2 % à 3,4 % entre 2009 et 2011, contre 2 % pour la fonction publique de l'État. Cette accélération d'un GVT mal contrôlé se traduit par le dérapage des dépenses de personnel.

Une question, posée notamment par les rapporteurs spéciaux, était la suivante : le retour catégoriel annoncé en contrepartie des réductions d'effectifs a-t-il bien été effectué ? Les chiffres mettent en évidence une situation paradoxale : globalement, les effectifs ont été réduits mais les dépenses ont dépassé les prévisions et le retour catégoriel (qui s'élevait à environ 50 % en 2009 et 2010) a décru en 2011 et 2012 - cette baisse étant liée aux insuffisances de financement. Le taux de retour catégoriel moyen s'élève donc, sur la période 2009 à 2012, à 38 %, avec une dégradation sur la fin de la période en raison de dépenses totales plus élevées que prévu.

C'est à partir de ce constat que la Cour des comptes a formulé des recommandations dont les principales sont les suivantes :

- revoir la gouvernance et le pilotage de la masse salariale en réduisant le nombre de centres de décision, par la mise en place d'une autorité fonctionnelle unique ;

- mettre en place un dispositif de contrôle interne global de la chaîne, permettant notamment de connaître le montant total de chaque prime ;

- fiabiliser les méthodes de calcul du GVT et de valorisation des économies liées à la déflation des effectifs ;

- encadrer les décisions de gestion des ressources humaines en s'assurant a priori de leur cohérence avec les objectifs de dépenses ;

- prévoir une déclinaison de l'évolution des effectifs par grade ;

- enfin, si la Cour peut se permettre de faire une suggestion au Parlement - en sachant que nous ne sommes pas dans un gouvernement des juges et qu'il revient au Parlement de décider - il serait sans doute bon que la loi de programmation militaire prévoie un agrégat relatif à la masse salariale.

M. Roland du Luart , président . - Merci, monsieur le président, pour votre présentation extrêmement claire et pour ces recommandations.

M. Yves Krattinger , rapporteur spécial . - L'enquête de la Cour des comptes, qui a été remarquablement réalisée, pose de nombreuses questions et j'aurai l'occasion d'en traiter certaines dans mon rapport pour avis sur le projet de loi de programmation militaire que je présenterai à la commission au terme de cette audition.

À ce stade, mes principales interrogations concernent tout d'abord l'avenir. Le diagnostic de la Cour des comptes est clair : on a pris, en 2008, des mesures de revalorisation de la condition militaire dont le coût n'a pas été évalué ni maîtrisé. Une gestion déficiente des facteurs d'accélération du GVT, notamment la politique d'avancement, a accru la dérive. Tout ceci est-il réversible ? Peut-on revenir dès l'année prochaine à une trajectoire plus soutenable ? Sur ce point je dirai, compte tenu de la contrainte budgétaire, que le ministère est condamné à réussir sa « manoeuvre RH », sinon c'est l'équilibre même de la prochaine loi de programmation qui sera remis en cause.

À mon sens, une condition essentielle de la réussite de cette manoeuvre est la résolution des problèmes de gouvernance de la fonction ressources humaines du ministère.

On supposait qu'il y avait des problèmes, compte tenu de la dérive de la masse salariale du ministère que la commission des finances relève année après année. Mais l'on peut désormais s'appuyer sur le constat très clair de la Cour des comptes, dont l'enquête jette une lumière assez crue sur la déstructuration de la chaîne de solde et sur la déconnexion entre responsabilité opérationnelle et responsabilité budgétaire.

Des mesures ont d'ores et déjà été prises par le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, notamment le renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère (DRH-MD) sur les gestionnaires RH des armées. Pouvez-vous nous expliquer ce que cela va changer concrètement ? Ne risque-t-il pas d'y avoir des conflits entre autorité hiérarchique et autorité fonctionnelle ? Pensez-vous qu'il faille aller plus loin en instaurant une véritable autorité hiérarchique de la DRH-MD sur les gestionnaires RH ?

Est-ce que finalement on ne s'oriente pas vers une gouvernance avec des gestionnaires civils d'un côté et des militaires seulement chargés de l'opérationnel de l'autre ?

Ceci étant dit, compte tenu de la répétition des dépassements de dépenses du titre 2 durant la précédente période de programmation, il est peut-être un peu simple de penser que le ministère de la défense est seul responsable. Quelle a été et quelle sera désormais l'action de la direction du budget à cet égard ?

Par ailleurs, le ministère de la défense est soumis à des décisions qui lui échappent. Que se passera-t-il si, d'ici la fin de la prochaine programmation, c'est-à-dire 2019, une mesure générale est prise, telle que le relèvement de la valeur du point de la fonction publique ? Affectera-t-elle automatiquement les militaires ? Comment l'impact sera-t-il absorbé par le budget de la défense qui est déjà très contraint ? Le projet de loi de programmation militaire prévoit une forme de « clause de sauvegarde » dans ce type d'hypothèse. Comment sera-t-elle mise en oeuvre ? Quel en sera le financement ?

Mes dernières interrogations concernent Louvois, qui demeure une question importante.

J'ai apprécié la réaction initiale du ministre de la défense qui, en découvrant l'ampleur des dysfonctionnements peu après sa prise de fonction, a préféré chercher des solutions d'urgence pour les militaires plutôt que des coupables. Cependant, face au fiasco que représente le déploiement de Louvois, les responsabilités des uns et des autres ont-elles été établies, des sanctions ont-elles été prises ?

Pour conclure, je tiens à saluer l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes. Je les remercie, ainsi que nos autres intervenants, d'avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur ce sujet relativement délicat.

M. Dominique de Legge , rapporteur spécial . - J'ai pris connaissance avec beaucoup d'intérêt de l'enquête de la Cour des comptes, qui a fait un travail de grande qualité. Je m'associe aux remarques formulées par Yves Krattinger, et je souhaiterais vous faire part de quatre observations.

Premièrement, j'ai été frappé par le caractère systématique des dépassements enregistrés sur les dépenses de personnel. Il a fallu abonder le titre 2 du budget du ministère de la défense par loi de finances rectificative de 213 millions d'euros en 2010, 158 millions d'euros en 2011 et de 474 millions d'euros en 2012. Doit-on considérer que le budget de la défense est structurellement insincère ?

Ces dépassements ont été financés par redéploiement de crédits d'équipement, en contradiction avec les principes de la LOLF. Quelles sont les conséquences de ce redéploiement sur les programmes d'équipement ?

Deuxièmement, la Cour des comptes explique que la déflation des effectifs n'a pas suffi à financer les mesures d'amélioration de la condition militaire prises en 2008. Une des causes principales réside dans une réduction des effectifs touchant principalement les échelons les plus modestes. Je me demande quel sera l'impact de cette dérive sur le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

S'agissant toujours de la masse salariale, la Cour des comptes signale que les dernières mesures catégorielles en faveur des personnels n'ont pas été appliquées : quelles sont les perspectives pour les années à venir ? Renonce-t-on aux mesures prises ? Si ce n'est pas le cas, comment sont-elles financées ?

Troisièmement, j'observe que la tendance est au transfert des fonctions support des personnels militaires vers des personnels civils. N'y a-t-il pas un risque de voir demain ces fonctions externalisées ? Quelles en seraient les conséquences sur le plan opérationnel et sur le théâtre des opérations ?

Enfin, concernant le système Louvois : la Cour des comptes s'est demandé s'il était possible de guérir le malade ou s'il fallait le condamner. Je souhaiterais connaître l'appréciation de ceux qui sont confrontés à ce système quotidiennement.

M. François Marc , rapporteur général . - Je remercie le président Gilles-Pierre Lévy pour cette présentation remarquable. Je souhaiterais poser trois questions en complément de celles posées par les rapporteurs spéciaux. La première porte sur la structure d'âge des effectifs d'officiers : pour réduire le taux d'encadrement, qui a augmenté dans la période récente, il faudra sans doute restreindre les recrutements et les avancements. J'imagine qu'il faut de jeunes officiers pour certaines missions. Or, comment faire face à ces besoins sans créer un futur embouteillage alors que l'accès aux grades supérieurs va être durablement bouché, ne serait-ce que parce les effectifs de certains d'entre eux sont déjà pléthoriques et qu'il faudra du temps pour les résorber ? Quelles perspectives l'armée peut-elle offrir aux jeunes gens qui décident de la rejoindre comme officiers ?

Par ailleurs, pour ce qui concerne le système Louvois, je souhaiterais savoir si un travail d'évaluation a été mené, envisageant la substitution de ce système qui s'est révélé durablement défaillant. Quel serait le coût d'une telle substitution ?

Enfin, s'agissant des primes, je trouve que les comparaisons menées par la Cour sont assez frappantes : on compte au Royaume-Uni seulement 19 primes différentes dans le système de rémunération des militaires, contre 174 en France. Qu'est-ce qui justifie une telle complexité ? En tire-t-on un quelconque avantage en termes de motivation, de fonctionnement ? Le ministère prévoit-t-il un toilettage du système de primes ou une réforme plus large permettant une clarification en la matière ?

M. Jean Germain . - Ma question concerne la gestion des ressources humaines : vous avez rappelé les structures de gestion des ressources humaines et les difficultés de recrutement auxquelles fait face l'armée. Je fais partie de ceux qui considèrent qu'un lien puissant entre l'armée et la nation est nécessaire. Nous avons supprimé la conscription, mais elle est toujours en vigueur dans un certain nombre de pays : en Norvège, en Finlande, en Autriche.... Et partout où elles sont consultées par référendum, les populations décident de conserver la conscription, y compris étendue aux femmes.

Alors je crois qu'il ne faudrait pas que la gestion dans l'armée ressemble à celle des hôpitaux, où d'un côté, il y a l'administration des hôpitaux et de l'autre, les personnels qui reçoivent les malades. Cette question est d'autant plus importante que l'armée est l'un des rares endroits, aujourd'hui, où quelqu'un qui n'a rien peut devenir officier supérieur. Je fais partie de ceux qui souhaitent que ça dure.

M. Vincent Delahaye . - Vous avez souligné la hausse des crédits de titre 2 en 2012 et je souhaiterais savoir si une telle augmentation de ces dépenses est également prévue en 2013 ?

J'avais l'image d'une armée bien organisée et là, j'ai plutôt l'impression d'être face à un grand bazar. Le système Louvois n'est pas performant : ne serait-il pas envisageable de sous-traiter la rémunération des militaires ? Est-ce que ça ne coûterait pas moins cher tout en étant plus efficace ?

M. Pierre de Villiers, major général des armées . - Tout d'abord, permettez-moi de remercier les membres de la commission des finances du Sénat de me donner l'occasion de m'exprimer en même temps que le secrétaire général pour l'administration et le directeur du budget et de pouvoir ainsi partager avec vous sur un sujet particulièrement sensible.

En second lieu, je voudrais souligner la grande qualité de l'enquête de la Cour des comptes sur la rémunération des militaires de 2009 à 2012 qui constitue, à mes yeux, une remarquable base de travail pour envisager et construire l'avenir. Elle repose en effet sur une analyse exhaustive et sincère du système de rémunérations des militaires. Elle met en exergue les principaux dysfonctionnements ou difficultés liés à ce système et propose des recommandations que j'approuve dans leur grande majorité.

Le thème de la rémunération des militaires est un sujet d'une sensibilité extrême car il touche aux bases même de la condition des femmes et des hommes des armées. Il appelle donc la plus grande prudence, d'autant que le ministère est engagé depuis plusieurs années dans un processus de réformes sans précédent, qui sollicite au quotidien l'ensemble du personnel.

Mon intervention s'articule autour de deux axes : je vous ferai part de quelques éléments de contexte puis de réponses au constat établi par la Cour des comptes, avant, dans un deuxième temps, de vous indiquer un certain nombre de propositions qui sont en passe d'être mises en oeuvre au sein du ministère et qui vont dans le sens des recommandations du rapport.

Il importe tout d'abord de bien comprendre dans quel contexte nous nous situions entre 2009 et 2012 : c'est celui des réformes, des opérations et une évolution des limites d'âge.

La période considérée a été caractérisée par une déflation sans précédent de 45 000 hommes.

Ces années ont aussi été celles des 40 grands chantiers issus de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ont généré des réformes en profondeur au sein du ministère de la défense avec leur lot de restructurations. À cet égard, je rappellerai que la règle était de respecter la courbe de déflation des effectifs et la mise en oeuvre d'une clause de sauvegarde qui permettait de ne pas compenser la hausse de la masse salariale par des déflations supplémentaires.

Dans le même temps, les armées ont conduit, avec le succès et les sacrifices que l'on connaît, des opérations extérieures majeures, que ce soit en Afghanistan, jusqu'à la manoeuvre complexe de désengagement de 2012, ou encore en Côte d'Ivoire, en Libye et, plus récemment, au Mali. À l'heure où je vous parle, ce sont de l'ordre de 8 000 soldats qui sont engagés sur des théâtres d'opérations. Le moins que l'on puisse dire est que la situation a été complexe et bousculée par la multiplicité des missions opérationnelles pendant cette période.

De façon concomitante, les limites d'âges ont été allongées, ce qui s'est traduit mécaniquement par un effet de thrombose sur les effectifs.

Fort de ces éléments, je prends acte des critiques de la Cour des comptes dans ce rapport, mais je souhaite que le contexte que je viens d'évoquer soit pris en compte, afin de mieux objectiver la problématique. Nous n'étions pas dans un long fleuve tranquille ces quatre dernières années.

S'agissant plus particulièrement de la contradiction relevée par la Cour des comptes entre la diminution des effectifs et la hausse de la rémunération des militaires, je souhaite apporter quelques explications.

La politique gouvernementale menée de 2008 à 2012 instaurait le principe d'un juste retour de 50 % des économies générées par la réforme au profit de la condition du personnel. Dans la pratique, ce taux a été légèrement inférieur et le montant des dépenses catégorielles s'est élevé à 308,1 millions d'euros sur la période.

Un autre élément d'explication a trait aux vicissitudes liées à ce que l'on appelle l'écosystème Louvois. Je ne m'appesantirai pas sur ce sujet car j'attends avec intérêt le rapport complet de la Cour. Je note toutefois que lorsque l'on retire les surcoûts générés par les désordres de Louvois, tels qu'ils sont estimés à ce stade, la hausse constatée de la masse salariale globale n'a pas été de 5,5 % mais d'un peu plus de 3 %.

Troisième facteur, un repyramidage généré par une typologie des restructurations, notamment des fermetures de sites, qui ont mécaniquement détruit davantage d'emplois de militaires du rang que de postes d'officiers supérieurs. De surcroît, la réduction des flux de recrutement a occasionné un vieillissement moyen de deux ans de la population, ce qui s'est traduit par un GVT positif. J'ajoute que la gestion des pécules d'accès à une deuxième carrière aurait pu être plus optimale pour la catégorie des officiers supérieurs. Nous allons nous employer à corriger ce point, comme je vous l'indiquerai plus tard.

Toutes ces mesures s'inscrivaient dans un contexte très particulier qui a nécessité d'accompagner les profondes réformes de structures par des actions en faveur du personnel, soit sous forme de revalorisation indiciaire, soit par une dynamique professionnelle plus attractive et volontaire.

Aussi, plutôt que de me livrer à un exercice critique de cette gestion et encourager les divisions entre armées, voire entre ministères ou encore entre civils et militaires, je voudrais défendre l'intérêt général et éviter toute polémique inutile sur le constat que nous partageons globalement. Le terme qui me vient spontanément à l'esprit est « l'Union Sacrée » chère à Clémenceau, compte tenu de l'ampleur de la difficulté.

Dans cette logique de fédération des volontés, et en tant que responsable de programme par suppléance, je privilégie le triptyque « un chef, une mission et des moyens » dans le contexte global de modernisation des armées.

En matière de gouvernance, il est urgent de faire preuve de volontarisme et je suis favorable à l'abandon d'une logique uniquement comptable des réformes et des restructurations qui a trop longtemps prévalu au sein de la RGPP, pour privilégier au contraire une approche raisonnée de simplification qui prenne en compte les spécificités de notre modèle d'armée et de ses ressources humaines.

Par ailleurs, en termes de rémunération, il me semble pertinent de poursuivre les comparaisons avec les autres corps de la fonction publique d'État, d'une part, et avec les armées étrangères, d'autre part, notamment britannique et allemande.

En revanche, je voudrais, avec la plus grande clarté, dénoncer l'idée d'une fiscalisation de l'indemnité pour charges militaires, qui serait perçue comme une attaque directe contre la communauté militaire pour qui cette indemnité est la juste compensation des sujétions du métier des armes. Le contexte actuel me semble par ailleurs totalement inadapté à ce type d'éventualité en raison de ses répercussions inévitables sur le moral du personnel déjà largement sollicité.

Si je résume ma pensée, passée l'analyse du constat et des éléments de contexte, ce qui est important à mes yeux c'est de se mettre en ordre de marche le plus vite possible pour être aux rendez-vous de 2015, 2019 et, en fond de tableau, de 2025 - aboutissement du modèle d'armée. Il s'agit bien de trouver des pistes d'amélioration, de les mettre en oeuvre et d'avancer.

La première piste est de simplifier la gouvernance. Comme le préconise le rapport, le ministère de la défense s'est déjà aligné sur le principe « un chef, une mission, des moyens » pour simplifier la gouvernance des ressources humaines.

La responsabilité des dépenses de personnel est dorénavant confiée aux gestionnaires d'armées sous l'autorité fonctionnelle du DRH-MD qui devient le responsable de la maîtrise des crédits du titre 2 pour le ministère. Un programme unique « titre 2 » sera confié au secrétaire général pour l'administration (SGA) à partir de 2015.

Cette nouvelle gouvernance est particulièrement adaptée au pilotage de la masse salariale, et donc des ressources humaines du ministère. En particulier, elle recrée la corrélation entre la gestion des ressources et des crédits. Elle privilégie sur ce plan la responsabilité des chefs d'état-major d'armées, des directions et des services, en charge de leurs budgets opérationnels de programme (BOP) respectifs.

Le chef d'état-major des armées, en tant qu'employeur et responsable du programme 178, conserve la maîtrise de la modélisation des armées, c'est-à-dire de leur organisation générale.

En complément, un certain nombre de dispositifs encadrants ont été élaborés conjointement entre le ministère de la défense et le ministère des finances.

Il s'agit notamment d'une gestion de la masse salariale fondée sur le principe d'auto assurance et de la mise en place d'un contingentement des effectifs militaires par grade, fixé par arrêté interministériel annuel, qui permet de placer sous contrôle le dépyramidage des effectifs et d'éviter toute dérive en la matière.

Sur ces bases, il nous appartient d'intégrer ces dispositifs encadrants et de réfléchir à l'optimisation de notre « modèle RH » hérité à certains égards encore de l'armée de conscription. Il s'agit de revisiter les grands déterminants de notre « politique RH » : recruter, former, soutenir, équiper, promouvoir, reconvertir, afin de conférer au modèle une plasticité compatible avec les besoins RH de demain. Les mots d'ordre sont innovation et détermination, tout en s'appuyant sur trois prérequis : le respect du statut général des militaires, l'intégration des spécificités inhérentes aux trois armées et la cohérence par rapport au contrat opérationnel inscrit dans le livre blanc. Ne pas évoluer, c'est la certitude d'avoir à dégrader les deux leviers habituels de gestion : le recrutement, indispensable pour garantir la jeunesse de nos personnels, l'avancement, créateur de dynamique professionnel indispensable à toute organisation.

Pour y parvenir nous avons déjà identifié plusieurs pistes. Les nouvelles déflations de 24 000 postes entre 2014 et 2019 porteront en priorité sur les états-majors et les organismes de soutien plutôt que sur les forces (avec une proportion de deux tiers pour les premiers et d'un tiers pour les seconds). Cette préservation des forces est une volonté de notre ministre, Jean-Yves Le Drian et nous y souscrivons pleinement pour respecter le contrat opérationnel.

La politique de dépyramidage se poursuivra avec comme objectif au niveau du ministère un taux de 16 % pour les officiers. À cet égard, je note que les armées sont déjà en-dessous de ce volume, ce qui milite en faveur d'un partage de l'effort au niveau ministériel quelle que soit la catégorie de personnel.

Un grand plan de la condition du personnel sera lancé conformément aux annonces très récentes du Président de la République et du ministre de la défense. Il sera axé sur la simplification de l'arsenal des indemnités versées aux militaires, ainsi que sur les notions de responsabilisation et de mérite. Dénommé « SDIM » pour simplification du dispositif indemnitaire des militaires, ce chantier prolonge le projet de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) porté par les armées depuis près de trois ans. Par ailleurs, la rénovation de la concertation au sein des armées fera partie des attendus de la 90 ^ème session du conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) prévue fin 2013. Le chantier vient aussi d'être lancé par le chef des armées il y a quelques jours.

Parallèlement, plusieurs leviers d'action seront mis en oeuvre pour optimiser notre modèle de ressources humaines : une adaptation du volume de recrutement, estimé dans le projet de loi de finances 2014 à 17 000 par an, ainsi que du taux de contractuels, afin de rendre le modèle plus souple ; un meilleur phasage des départs parmi les populations de militaires en fin de contrat ou de carrière, pour les adapter aux conditions économiques du moment, accroître la plasticité de notre modèle et maintenir des flux d'avancement attractifs pour les personnels, notamment en haut de la pyramide de chaque catégorie, ce qui constitue une mesure très importante pour le moral des troupes ; une diminution du nombre d'officiers brevetés de l'école de guerre ; une meilleure adéquation pour tout le personnel entre les grades détenus et les responsabilités effectivement exercées ; une politique volontariste en matière de haut encadrement militaire, en s'appuyant sur l'identification et le suivi des hauts et très hauts potentiels ; un renforcement des dispositifs de reconversion pour le personnel militaire et de reclassement dans les fonctions publiques, ainsi que des mesures financières d'incitation au départ, alors qu'aujourd'hui 1 500 militaires par an peuvent bénéficier de ces aides.

Sur un plan plus général, nous venons d'élaborer un plan stratégique actualisé des armées, associé à une cartographie des risques, qui fixe les grandes orientations pour 2020, afin d'être au rendez-vous du modèle à horizon 2025. Conformément au projet de loi de programmation militaire, un mécanisme de révision est prévu fin 2015.

En conclusion, vous l'aurez compris, nous sommes déjà en mouvement. Nous avons lancé trente chantiers, sous l'impulsion du ministre de la défense, destinés à identifier les effectifs pour une déflation qui porte sur près de 34 000 emplois. Ce que je viens de vous décrire au sujet du modèle des ressources humaines entre dans cette démarche, qu'il s'agisse de la diminution du nombre et du volume des états-majors, du contingentement et du dépyramidage.

Ce rapport de la Cour des comptes est une opportunité pour nourrir les projets en cours d'élaboration dans les armées et inscrits dans le projet de loi de programmation militaire déposé le 2 août 2013.

Parmi les maîtres mots de cette loi de programmation militaire, il y a différenciation et mutualisation, que je résume en rationalisation. Cette rationalisation est déjà largement commencée ; elle vise à la fois, comme l'a déclaré le Président de la République dans le Livre blanc de 2013, à maintenir le niveau d'ambition de défense du pays et en même temps à transformer profondément le ministère. Notre modèle de ressources humaines et la masse salariale qui lui est associée évolueront dans ce sens et j'espère vous avoir convaincus que nous nous y attelons au quotidien et avec force.

Nous sommes parfaitement conscients des enjeux que représente cette loi de programmation militaire, qui est le meilleur compromis entre la souveraineté de notre défense et la souveraineté économique et budgétaire de notre pays. En d'autres termes, il s'agit de faire ensemble, autrement et au mieux.

M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense . - Merci de me donner l'occasion de m'exprimer sur ce sujet très sensible pour le ministère.

Comme l'a dit le major général des armées, nous ne parviendrons à remettre les choses d'aplomb et obtenir le meilleur pilotage de la masse salariale que si nous le faisons ensemble, de manière plus approfondie que cela n'a été le cas jusqu'à présent. Je reprendrai quelques éléments de complexité du dispositif décrit par la Cour des comptes, avant de présenter dans un premier temps les orientations d'ores et déjà mises en oeuvre à l'heure actuelle.

Le rapport de la Cour des comptes établit un constat partagé et apporte des éléments d'explication qui font consensus.

Je souhaite tout d'abord revenir sur la complexité du dispositif pendant la période examinée. L'architecture actuelle du dispositif est issue de réformes successives qui n'ont pas permis un pilotage optimal des ressources humaines et de la masse salariale.

Tout d'abord, la mise en oeuvre de la LOLF a conduit à multiplier le nombre des acteurs, avec d'un côté les employeurs responsables de programmes ou de budgets opérationnels de programme (BOP), qui expriment les besoins et gèrent les effectifs et la masse salariale qui leur sont alloués, et de l'autre les gestionnaires organiques qui disposent des principaux leviers concrets de pilotage de la masse salariale. Pour ma part, je suis responsable du programme 212 relatif au soutien des politiques de la défense. Au sein de ce programme, les directions qui mettent en oeuvre les différentes politiques emploient un peu plus de 9 000 agents civils et 3 600 agents militaires. Je n'ai aucune maîtrise du recrutement, de l'avancement des personnels qui me sont ainsi affectés. J'exprime des besoins aux directions des personnels qui sont les gestionnaires organiques et m'affectent ces personnels, mais ce sont ces directions qui maîtrisent, par exemple, l'avancement. Nous bâtissons donc des budgets en évaluant des dépenses sans avoir entre nos mains l'ensemble des leviers nécessaires. Dans ce contexte, le dialogue de gestion est extrêmement complexe. Les instances de dialogue ministérielles doivent à la fois rassembler les responsables de programmes et les responsables organiques, et force est de constater que leur fonctionnement n'est pas optimal, ne serait-ce que, ainsi que l'a reconnu la Cour des comptes, parce que nous ne disposons pas de restitution satisfaisante. Certes, nous y travaillons, notamment avec le ministère du budget et grâce à CHORUS, par exemple en ce qui concerne la gestion des indemnités.

Un deuxième élément de contexte est que, pendant la loi de programmation militaire, nous avons principalement suivi une logique quantitative pour atteindre les réductions d'effectifs qui avaient été programmées. Dès la première année de la LPM, nous avons été en avance de 1 500 ETP par rapport aux réductions de postes prévues, et cette avance s'élève aujourd'hui à 3 500 ETP. Le ministère a donc respecté l'objectif quantitatif, mais a rencontré plus de difficulté s'agissant des aspects qualitatifs.

Cette préoccupation quantitative lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire s'est traduite par la clause de sauvegarde. En effet, pendant la préparation de la loi de programmation militaire, nous avons eu des discussions pour déterminer les conséquences financières de l'évolution des effectifs avec, reconnaissons-le, certaines imprécisions. La clause de sauvegarde est apparue progressivement au fil des discussions et, dirais-je, a été arrachée compte tenu des imprécisions dans la détermination de la masse salariale et de sa possible évolution.

Pendant la période écoulée, l'évolution de la masse salariale a été conditionnée par les décisions qui avaient été prises, comme la revalorisation de la rémunération des militaires à travers de nouvelles grilles indiciaires. Ces grilles avaient été annoncées officiellement avant l'élection présidentielle de 2007, et nous avons alors dû les mettre en oeuvre. Alors que nous avions prévu une application des nouvelles grilles sur l'ensemble de la durée de la loi de programmation militaire, le calendrier a été accéléré et la mise en oeuvre s'est opérée sur trois ans, ce qui répondait à une forte demande du Conseil supérieur de la fonction militaire. Les graphiques qui vous ont été montrés ont illustré les conséquences sur les rémunérations. Par exemple, un capitaine a disposé de 1,2 mois de solde supplémentaire par an.

Il convient d'observer un autre mécanisme difficile à gérer en ce qui concerne les grilles indiciaires. Lorsque les policiers obtiennent une amélioration de leur situation, les gendarmes réclament, et en général obtiennent, une amélioration similaire. Il se pose alors la question de savoir ce que nous faisons pour les sous-officiers des différentes armes. Durant la loi de programmation militaire, les nouvelles grilles venaient tout juste d'être établies lorsque les policiers et les gendarmes ont obtenu une amélioration de leur situation indiciaire. Le ministère de la défense avait alors recommandé de traiter les demandes des policiers et des gendarmes sous un angle indemnitaire et non indiciaire, en observant qu'un traitement indiciaire conduirait à étendre aux sous-officiers des armées ce qu'auraient obtenu les sous-officiers de gendarmerie. Nous avons d'ailleurs bloqué pendant plusieurs mois l'examen par le Conseil supérieur de la fonction militaire du projet de texte sur la gendarmerie. Nous voulions obtenir, au niveau interministériel, une évolution de la grille des sous-officiers. Il y a eu un mécanisme d'échelle de perroquet, selon un enchaînement de décisions qui n'était absolument pas prévisible lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire.

Comme l'a évoqué la Cour des comptes et rappelé le major général des armées, le retour catégoriel vers les militaires d'une partie des économies réalisées a atteint 50 % au cours des deux premières années. Mais la moyenne ne s'établit qu'à 38 % sur l'ensemble de la période, compte tenu des difficultés ensuite rencontrées dans la maîtrise des dépenses.

La question a été posée des conséquences que pourraient avoir des mesures prises au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Au sein du ministère, les mesures bas salaires concernent environ 3 600 civils et 64 500 militaires. On considère que les mesures bas salaires ont eu un impact de 230 millions d'euros entre 2009 et 2012.

Le major général des armées a donné des explications en ce qui concerne le repyramidage. Celui-ci doit être ramené à de justes proportions. Selon le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Contrôle général des armées (CGA), les conséquences du repyramidage ont été évaluées à 114 millions d'euros entre 2008 et 2012.

La Cour des comptes a évoqué les difficultés du ministère de la défense à entrer dans le dispositif de contingentement. Il est vrai que le contingentement n'a été mis en place qu'à partir de 2012, après des discussions avec la direction du budget en 2006 et 2007 qui n'avaient pas abouti. Le contingentement a des effets extrêmement concrets, avec une réduction des tableaux d'avancement, par rapport à 2012, de 23 % pour les colonels de l'armée de terre et de 15 % pour les capitaines de frégate et les commandants de l'armée de l'air.

S'agissant des difficultés liées à Louvois, les causes de ces situations sont multiples et nous partageons l'analyse de la Cour des comptes. Une autre cause doit cependant être évoquée : depuis quinze ans, le logiciel a été principalement développé en interne et y a connu plusieurs échecs successifs. Il a été dit que la décision de raccordement de l'armée à Louvois aurait été prise rapidement et sans tenir compte du système de paiements doubles, lequel a engendré des délais de plus de neuf mois pour l'armée de terre. Il faut aussi tenir compte de la fermeture des centres chargés de la gestion de la solde, notamment dans l'armée de terre, qui aurait été un peu rapide. La fermeture des centres territoriaux d'administration et de comptabilité a été décalée de deux ans pour tenir compte des difficultés qui auraient pu être rencontrées.

Mais l'obligation que nous avions de réduire les effectifs a amené à la prise de certaines décisions par l'ensemble des responsables, les chefs d'état-major et mon prédécesseur au poste de secrétaire général pour l'administration, puis le ministre et son cabinet, en ayant pris soin de recueillir l'accord de l'ensemble des partenaires concernés.

Il n'en demeure pas moins que Louvois a eu des effets directs tout à fait regrettables pour les personnels militaires, ainsi que des conséquences sur la consommation des crédits de masse salariale. Reprenant l'estimation qu'avaient établie l'IGF et le CGA, la Cour des comptes estime le montant des indus à 133 millions d'euros. Suivant les travaux actuellement menés avec la direction du budget, nous réévaluons le montant des indus à 72 millions d'euros au titre de l'année 2012 et 64 millions d'euros en 2013. Par ailleurs, une surconsommation des crédits a résulté du mécanisme des avances pour assurer la paie du personnel, à titre dérogatoire, et nous sommes en train d'évaluer les conséquences de ces avances pour l'année 2013. Le titre 2 a donc bien sûr été fortement perturbé par le déploiement de Louvois.

Compte tenu de ces éléments de contexte, où en sommes-nous et qu'envisageons-nous de faire ? Le major général des armées a rappelé que nous sommes à nouveau engagés, avec le projet de loi de programmation militaire, dans des réductions d'effectifs impliquant un taux d'effort équivalent à celui de la précédente loi de programmation militaire : dès 2014, nous devrons supprimer 7 881 emplois. Toutes les populations du ministère sont concernées, mais suivant un double mouvement de dépyramidage. La part des officiers dans la population militaire, qui avait augmenté de 16 % à 17 %, doit être amenée à 16 %. Par ailleurs, la moitié des officiers ne sont pas employés dans les armées, mais dans des services comme la direction générale de l'armement. En outre, il existe une volonté de « civilianiser » des emplois dans les postes de soutien, où les militaires effectuent aujourd'hui souvent une deuxième partie de carrière. Il faut donc bien cibler les départs et disposer de tous les outils d'incitation qui figurent dans la loi de programmation militaire. Je rejoins en tout cas l'avis du major général selon lequel il ne faut pas opposer les militaires aux civils, ni les populations des services à celles des forces. Nous devons être volontaristes, mais également très attentifs aux difficultés qui peuvent se présenter.

En matière de primes, nous sommes conscients d'une nécessaire simplification. L'évaluation du coût d'une réforme du dispositif indemnitaire, estimé à 300 millions d'euros, n'est bien sûr pas supportable au regard de la situation du titre 2 du ministère. L'exercice devra donc être étalé dans le temps et poser un certain nombre de questions en termes de ressources. En 2014, le ministère disposera d'un peu plus de 40 millions d'euros de crédits au titre des mesures catégorielles. Or lorsque nous regardons l'impact actuel des mesures bas salaires qui sont à l'étude et de la revalorisation des personnels de catégorie B, il n'est déjà pas possible de les mettre en oeuvre. S'engager dès à présent dans une remise à plat du dispositif indemnitaire apparaît extrêmement difficile.

Préalablement, un important travail d'étude doit être conduit, répondant aux six questions posées par la Cour : la restriction des droits et libertés, la mobilité, l'absence, la précarité, l'exposition au risque et les interventions dans des environnements défavorables. En termes de primes, quatre éléments de gestion doivent être pris en compte : le recrutement, les compétences, la mobilité professionnelle et les départs. C'est sur ces bases que nous devrons construire un nouveau système indemnitaire.

Il existe effectivement 174 primes à l'heure actuelle, mais dont plus d'une vingtaine sont totalement obsolètes et dont la suppression est presque anecdotique. Nous devons aller beaucoup plus en profondeur pour mettre à plat le dispositif, en élaborant un système unique de ressources humaines à l'échelle du ministère. La Cour des comptes appelle de ses voeux l'achèvement d'un tel chantier qui est en cours.

J'appelle votre attention sur le fait que la remise à plat d'un système indemnitaire sans dépenser un euro supplémentaire est tout bonnement impossible.

En ce qui concerne la gouvernance, je m'associe pleinement aux propos du général de Villiers. La direction des ressources humaines va disposer d'une autorité fonctionnelle renforcée, qui ne correspond pas à une autorité hiérarchique mais à la possibilité de disposer des principaux éléments de la politique des ressources humaines : nous aurions un droit de regard sur les flux de recrutement, leur composition par catégorie de personnel et leur répartition au cours de l'année, en fonction des missions opérationnelles des armées. Nous devrons travailler étroitement avec la direction des affaires financières du ministère pour traduire l'impact de ces décisions sur la masse salariale.

Nous avons lancé un groupe de travail sur la gestion de crédits de titre 2 et la création d'un programme unique de crédits de personnel, dont le secrétariat général pour l'administration devrait être responsable, dans le cadre du renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines.

D'ores et déjà, nous voyons apparaître un système de gouvernance à deux niveaux. Au niveau politique du ministre, en comité exécutif, nous devrons nous réunir avec les chefs d'état-major et les majors généraux des armées. Une réunion est déjà programmée sur le modèle des ressources humaines du ministère à l'horizon 2025. Cette réunion sera coprésidée, afin de montrer que c'est au chef d'état-major des armées de définir leur format et au secrétariat général pour l'administration d'en assurer la mise en oeuvre. Par ailleurs, un niveau de gouvernance technique relève de la direction des ressources humaines du ministère et des directions des différentes armées pour assurer le suivi des mesures prises.

En conclusion, nous essayons de tirer tous les enseignements du rapport de la Cour des comptes pour une meilleure maîtrise de la masse salariale dans le cadre d'une nouvelle gouvernance du ministère.

M. Julien Dubertret, directeur du budget . - D'une manière générale, la direction du budget souscrit largement, elle aussi, à la pertinence d'ensemble du diagnostic fait par la Cour des comptes. La loi de programmation militaire de 2009 prévoyait bien que la moitié des économies sur les dépenses de personnel permettraient d'améliorer la condition militaire, et que l'autre moitié viendrait nourrir les dépenses d'équipement. Finalement, ce n'est pas la moitié mais la totalité de ces économies qui sont restées sur la masse salariale, c'est-à-dire bien au-delà des seules dépenses catégorielles au sens strict. L'objectif prévu par cette loi de programmation militaire de nourrir les dépenses d'équipement par la baisse de la masse salariale a donc échoué.

Je voudrais toutefois, comme l'a fait le général de Villiers, relativiser l'échec en matière de maîtrise de la masse salariale que nous évoquons aujourd'hui, en signalant que des réformes ont été faites par ailleurs. Les effectifs ont baissé et les réorganisations sont intervenues de manière remarquable. Si je puis me permettre ce commentaire de la direction du budget, où nous avons une vision d'ensemble des effectifs de l'État : la réorganisation du ministère de la défense a été exemplaire par rapport à d'autres ministères, à ce point près que la masse salariale n'a pas du tout été maîtrisée.

Quels facteurs expliquent cela ? Ils me semblent avoir été bien résumés par la Cour des comptes. Je voudrais seulement vous donner mon appréciation personnelle sur le poids respectif de ces différents facteurs. En préalable, je voudrais tout de même faire une remarque sous la « sous-budgétisation initiale » dont on entend souvent parler : je rappelle que la masse salariale du ministère de la défense a été « rebasée » de 300 millions d'euros sur la période - avant même les ouvertures en gestion -, soit 200 millions d'euros en loi de finance initiale pour 2010 et 100 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2011, c'est-à-dire assez tôt dans la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire. Je pense que ceci est de nature à nuancer l'idée d'une sous-budgétisation massive initiale. Cela montre - c'est le premier facteur - qu'il existait des dynamiques internes au sein du titre 2, mal repérées et mal identifiées. L'importance des « rebasages », qui sont intervenus très vite, a montré la réactivité de la communauté financière au sein de l'État face à ce problème.

Le deuxième facteur est le poids considérable des facteurs organisationnels. Il ne faut pas l'oublier. La Cour des comptes constate que les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) ne gèrent pas tout le personnel qu'ils emploient ni n'emploient tout le personnel qu'ils gèrent. Au-delà, la question est celle de l'existence d'un pouvoir suffisant de coordination, d'animation et de rendu-compte autour de la politique RH et financière du ministère de la défense. C'est, depuis plusieurs années, une préoccupation constante du ministère du budget vis-à-vis d'un certain nombre de ministères, et particulièrement du ministère de la défense. J'ai la conviction profonde que si l'organisation était plus simple et plus efficiente, le diagnostic aurait pu se faire plus vite, et les remèdes auraient pu être mis en place plus rapidement.

Il y a - il ne faut pas le cacher - un certain nombre de facteurs liés à la gestion des personnels, des statuts, des carrières. Vous avez par exemple noté qu'il n'y a pas eu d'accroissement de sélectivité alors que les créneaux d'avancement étaient élargis. Plutôt que de rester autour d'un âge moyen d'avancement en élargissant l'écart-type de façon à faire des choix plus adaptés à la carrière des agents et à leur mérite propre, on a plutôt procédé à un accroissement du GVT (glissement vieillesse technicité). De la même manière - et il était temps que ce constat soit complètement partagé avec le ministère de la défense -, les aides au départ mises en place dans le cadre des grandes restructurations de la période 2009-2012 ont parfois été utilisées de manière inadéquate. L'effectif d'officiers a diminué deux fois moins qu'il n'a été attribué de pécules, et l'effectif d'officiers supérieurs a même augmenté alors même que des pécules étaient attribués... Dans ma conception des choses, un pécule doit permettre un départ définitif, il ne doit pas servir à accroitre le GVT. Maintenant, le constat est fait, mais je me permets de souligner à quel point ceci a pesé dans le « repyramidage ». Celui-ci est lié, certes, au fait que la déflation pesait beaucoup plus sur les effectifs des grades inférieurs que sur ceux des grades supérieurs. Mais le phénomène a été malheureusement amplifié par cette utilisation fautive des systèmes de départ.

Il va maintenant falloir s'atteler à la problématique de long terme, même si cela peut être couteux et demande donc beaucoup de précautions : le système indemnitaire du ministère de la défense est incroyablement complexe. Certes, la complexité se trouve dans aussi dans les ministères civils. Mais il n'empêche que le rapport de la Cour des comptes qui fait un constat chiffré très éclairant : avec 174 indemnités pour un total 3,2 milliards d'euros, le système indemnitaire représente le tiers de la rémunération globale des militaires. Le système de rémunération de l'armée britannique est par exemple très différent, avec une pris en compte bien moindre de la variation de l'activité (et notamment des opérations extérieures), d'où un écart du nombre de dispositifs indemnitaires  74 contre 19 - qui interpelle et appelle manifestement une réaction.

En ce qui concerne Louvois, il s'agit d'un sujet sui generis , comme les rapporteurs spéciaux l'ont souligné, qui n'est pas forcément au coeur du sujet d'aujourd'hui. Il est néanmoins préoccupant. Une partie des difficultés de Louvois sont liées aux autres difficultés que nous venons de mentionner, et particulièrement à la complexité du système de rémunération. À l'évidence, cette complexité, cumulées avec la disparition progressive des centres experts de calcul de solde, a contribué à rendre encore plus délicate la manipulation des données qui alimentent le logiciel. J'y vois une leçon pour l'avenir et pour l'Opérateur nationale de paie (ONP), projet qui a vocation à couvrir à terme l'ensemble de l'État, comme une sorte d'homologue de Louvois. À l'évidence, un outil qui doit être stable ne peut pas prendre en charge des règles de calcul d'une infinie complexité infinie et d'une forte variabilité.

Voilà pour les constats. En ce qui concerne le plan d'action, je comprends de nos discussions avec le ministère de la défense qu'il comporte trois grandes lignes : un renforcement du pilotage RH et financier ; une réforme de la nomenclature budgétaire ; enfin, des réformes de fond en matière de déterminant de la masse salariale.

Sur la gouvernance, je ne peux que me réjouir de la réorganisation des RH au sein du ministère de la défense au travers de deux actions clairement lisibles : d'une part, la suppression d'une DRH-État-major des Armées qui permettra à la DRH du ministère (DRH-MD) d'être en prise directe avec les DRH de chacune des armées ; d'autre part, la création d'une autorité fonctionnelle renforcée, qui place clairement la DRH-MD sous l'autorité du secrétaire général. Le fait que cette DRH-ministère de la défense soit située à côté de la direction des affaires financières (DAF) sous l'autorité du même secrétaire général est pour moi un gage extrêmement important de succès dans la réforme du pilotage du titre 2 du ministère de la défense. Il est indispensable que la coordination entre DAF et DRH-MD soit extraordinairement étroite. La direction du budget plaide en ce sens depuis la mise en oeuvre de la LOLF.

La modification de nomenclature budgétaire est le corollaire de ce qui précède. Le fait de rassembler l'ensemble des crédits de personnel sur un seul programme me paraît pertinent et conforme à l'esprit de la LOLF. Les emplois sont votés par le Sénat et l'Assemblée nationale sur le périmètre de chaque ministère, contrairement aux crédits qui sont votés par programme. Ceci a un sens clair, confirmé par la pratique gestionnaire : le ministère est le périmètre pertinent pour gérer la masse salariale de manière fiable, précise, avec un vrai pouvoir du gestionnaire central. Ces évolutions de gouvernance vont dans le sens des règles qui ont été codifiées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (RGBCP).

Je passerai rapidement en revue les réformes de fond, auxquelles j'adhère et qui ont été, pour certaines, mentionnées par le général de Villiers. C'est tout d'abord le principe d'auto-assurance, qui en pratique a clairement joué jusqu'à présent. C'est aussi un pilotage en fonction d'un modèle d'armées cibles, définies par grade de façon précise, ce qui correspond à une demande de mon prédécesseur et de moi-même depuis de nombreuses années. Et puis, dans la mesure du possible, c'est une simplification d'ensemble du cadre indemnitaire.

Pour terminer, je voudrais répondre à l'interpellation du rapporteur spécial Yves Krattinger : que fait la direction du budget qu'a-t-elle fait et que fera-t-elle ? D'abord, j'aime à pense que le ministère du budget et la direction du budget ne sont pas totalement étrangères à la baisse du retour catégoriel qui a été évoquée, face à une tension croissance sur le titre 2. J'ajouterai que si le retour catégoriel au sens strict est d'environ 38 %, on parvient à un niveau sûrement à 38 %, si ce n'est supérieur à 50 %, si l'on inclut le repyramidage - et notamment le repyramidage non maitrisé -, qui est en fait lui aussi une forme de mesure catégorielle. Deuxième ligne d'action : dès 2009, le ministère du budget a agi pour responsabiliser le ministère de la défense, comme le montrent les « rebasages » du titre 2 financés par des redéploiements internes.

Troisième point important, le ministère de la défense a demandé depuis 2011 une revue du mode de pilotage autour de l'idée d'armées cibles, définies par grades : les échanges ont pris un peu de temps, mais je suis heureux que nous nous retrouvions tous aujourd'hui sur ce point. Ces réformes de gouvernance s'inscrivent parfaitement dans l'action de la direction du budget, qui vise à renforcer le pouvoir gestionnaire au sein des ministères et accroître la coordination. Il n'y avait pas d'absence de pouvoir gestionnaire au sein du ministère de la défense, mais un éclatement. Ces réformes s'inscrivent dans la logique du décret de 2012, qui refonde le décret de 1962 sur la comptabilité publique et pose clairement la nécessité d'un pilotage central du personnel et des crédits. Ces outils avaient commencé à se mettre en place mais ont maintenant un fondement réglementaire, pour les RH comme pour appelle le document prévisionnel de gestion des effectifs et des crédits, qui conduit chaque ministère à présenter en début d'année à la direction du budget une prévision mensualisée de consommation des crédits et des emplois, afin de s'assurer que l'autorisation parlementaire sera in fine respectée.

Voilà. Nous ne sommes pas au bout de nos peines, mais l'ampleur des mesures prises au sujet des les conditions de pilotage laisse penser que c'est le bon degré de réformes qui a été choisi, face à des dérapages qui ont été non moins considérables.

M. Yves Krattinger , rapporteur spécial . - Sur Louvois, je décèle tout de même deux erreurs majeures. Premièrement, le fait d'élaborer un logiciel sur un nombre d'années très important, dans un contexte où l'informatique et le numérique évoluent en permanence. Deuxièmement, pourquoi n'a-t-on pas continué à payer par les moyens traditionnels pendant une ou deux années, le temps de voir si Louvois donne les résultats que l'on attend ? Et s'il ne donne pas les bons résultats, la prudence s'impose et il faut arrêter - sinon, cela revient à sauter de la cabine pour s'apercevoir 500 mètres plus bas qu'on n'a pas pris le parachute. C'est assez grave. Je pose ici directement la question : qui a pris cette décision, qui a des conséquences considérables en termes de coûts, de mal-être les militaires et de confusion publique ? Je ne peux pas considérer que c'est banal.

En ce qui concerne le « retour » en faveur des militaires annoncé en 2008, comment expliquer qu'il ait fallu attendre 2013 pour constater que cela n'a pas fonctionné ? Je pense qu'un pilotage avec un tel décalage temporel n'est pas acceptable, dans un contexte où la pression sur les finances publiques a été très forte à chaque instant - même si j'ai confiance : les décisions que vous avez prises ensemble pour responsabiliser les gestionnaires vont donner des résultats, et je comprends qu'une telle réorganisation d'ensemble soit difficile et prenne du temps. Mais tout de même, on a constaté très vite qu'il y avait des dérapages, et l'analyse aurait dû être faite en 2010 au plus tard, et non pas aujourd'hui, à notre demande, après un travail - d'ailleurs exemplaire - de la Cour des comptes. Je le dis comme je le ressens.

Quels sont les enseignements à tirer de tout cela ? Certes, vous nous avez bien expliqué que chaque armée a son propre vécu, que prendre une décision pour la Gendarmerie a des conséquences sur les autres militaires, etc. Mais on ne découvre pas tout ça aujourd'hui. On le sait tous et depuis longtemps : dès lors que l'on accorde quelque chose aux uns, on est obligés de discuter, à un moment, avec les autres. Vous avez d'ailleurs fini par nous dire la vérité : des promesses avaient été faites en 2007, que vous avez exécutées - mais ces promesses, étaient-elles vraiment bien considérées, bien mesurées ? Vous ne pouvez pas parler, mais nous pouvons nous poser des questions. Qui a fait ces promesses, sinon ceux qui ont ensuite précipité le brouillard sur leurs conséquences réelles, qui sont aujourd'hui devant nous ? Bref : je trouve que les engagements que vous prenez vont tous dans le bon sens, mais qu'ils auraient pu être engagés il y a déjà quatre ans.

M. Dominique de Legge , rapporteur spécial . - Je reviens moi aussi brièvement sur Louvois. J'ai cru comprendre que la complexité des éléments de paye des militaires faisait que pratiquement aucun système informatique n'était capable de donner satisfaction. Et j'ai cru comprendre que vous disiez, au fond, qu'il faudrait commencer par simplifier les éléments de paye. Mais ce travail de simplification, nous en sommes aux balbutiements. Je m'inquiète donc que cette situation que nous venons de décrire perdure encore quelques mois, pour ne pas dire quelques années, si l'on ne s'attaque pas rapidement au chantier de la simplification de la paye.

M. François Trucy . - Je voudrais rapporter, au sujet du sort actuel des militaires, une petite expérience très réconfortante. La révision générale des politiques publiques (RGPP) et la future loi de programmation militaire débouchent sur de multiples réductions d'effectifs. Or, il y a quelques jours, lors d'une rencontre entre des chefs d'entreprise du Var et les fournisseurs d'emplois (Pôle Emploi et autres), j'ai eu la bonne surprise de rencontrer une équipe de trois jeunes femmes dont la fonction était de faire de « l'offre de services » et - disons le mot tranquillement - de « recaser » les militaires qui arrivent à la fin de leur engagement, parfois à l'opposé de ce qu'ils ambitionnaient. Elles font cela remarquablement, et cela fonctionne très bien.

M. Pierre de Villiers . - Au sujet de la solde, voilà ce que je peux vous dire à mon niveau. Nous sommes là pour nous parler franchement. Aujourd'hui, nous limitons les dysfonctionnements des militaires soldés, grâce aux plans d'action mis en oeuvre il y a bientôt un an, avec une succession d'actions multiformes. C'est l'objectif : faire en sorte que le système soit transparent, que les militaires touchent leur solde à hauteur de ce qu'ils méritent. A ce stade, la question de fond est la suivante : que fait-on maintenant ? Il y a toujours des difficultés, et l'on peut se demander si le calculateur fonctionnera un jour. J'ai donc une interrogation : ne faudrait-il pas basculer vers un autre système ? Évidemment, dans ce cas, le chantier SDIM de simplification indemnitaire devra être mené simultanément, pour que nous puissions cumuler tous les avantages. Je ne suis pas un expert, mais j'ai cru comprendre que le lancement d'un système prend deux à trois ans pour être complètement opérationnel. Nous sommes en train de nous rapprocher de nos amis allemands, qui n'ont pas de problèmes de solde. Ensuite, il faudra incontestablement prendre des décisions. Pour résumer, je suis là pour vous dire toute la difficulté morale que cette affaire suscite chez les militaires. Nous attendons le rapport de la Cour des comptes qui nous apportera un élément supplémentaire actualisé, un regard extérieur, à partir duquel il faudra prendre des décisions.

M. Jean-Paul Bodin . - Je partage ce qui vient d'être dit. Si la décision devait être prise d'utiliser un autre système, il faudrait gérer une période de transition où nous continuerons à utiliser le système actuel, ce qui nécessiterait d'être très attentifs. Il faudra essayer par tous les moyens de consolider le système existant, même si c'est pour deux ou trois ans, car il faudra continuer de payer les soldes durant cette période. Outre ce que la Cour des comptes va nous indiquer, nous disposons d'une série d'audits internes, et nous avons donc beaucoup d'éléments pour apprécier la situation. Je pense que l'orientation sera prise d'ici à la fin de l'année.

M. Julien Dubertret . - Je tire de la question des délais de réaction une leçon relativement claire - peut-être teintée d'un biais financier dont je vous laisse juge. Comme je vous l'ai dit, le constat du dérapage se fait vite, et il y a une réaction rapide de « rebasage » des crédits : 200 millions d'euros en 2010, puis 100 millions d'euros en 2011. L'énorme difficulté concerne le diagnostic : pourquoi une telle dérive a-t-elle eu lieu ? Le rapport de la Cour des comptes montre qu'elle est relativement multifactorielle. Mais ce que j'en retiens, c'est qu'elle est intimement liée à l'éclatement de la fonction RH et, dans une certaine mesure, de la fonction financière au sein du ministère de la défense. D'où la nécessité, constamment réaffirmée depuis le vote de la LOLF, qu'il y ait une fonction financière correctement identifiée au sein des services de l'État. De ce point de vue, ce qui se passe au ministère de la défense nous interpelle pour les autres ministères : si on y retrouve de tels éléments d'éclatement et de complexité, alors on peut y retrouver les mêmes risques de dérives et de difficultés à faire le diagnostic. Lorsque l'information et les comportements gestionnaires sont éclatés, le compte-rendu remonte mal, la synthèse se fait difficilement, et la discussion entre le ministère du budget et les ministères gestionnaires ne peut pas se faire sur des bases totalement éclairées. Pour conclure, il ne faut pas craindre le développement de la fonction budgétaire et financière au sein de l'État ; il faut au contraire essayer de l'accélérer.

M. Gilles-Pierre Lévy . - J'ai le sentiment qu'il se dégage beaucoup de consensus sur ces sujets. J'ai toutefois une interrogation lourde sur deux points. Le premier, porte sur la complexité du système de primes : tout le monde est d'accord pour dire qu'il est extrêmement complexe, mais en même temps il est rare que l'on arrive à simplifier un système en alignant par le bas. En d'autres termes, si on veut le simplifier, soit cela coûtera cher, soit cela prendra du temps - et je serais plutôt tenté de dire que cela prendra du temps, même si c'est une question politique sur laquelle la Cour n'a pas à se prononcer. La deuxième grande question est celle de Louvois. Cette question est sans doute autant technique - c'est là que les compétences de la Cour des comptes atteignent leurs limites : le logiciel est-il fiable ou pas ? - qu'organisationnelle ; et là je crois qu'un accord très clair se dégage sur le fait qu'une réorganisation était souhaitable et nécessaire en matière d'autorité sur les systèmes de rémunération. Ce n'est pas la Cour des comptes qui s'opposera à ce qu'il y ait une autorité financière suffisamment forte dans un ministère qui est probablement - il faut le souligner - celui qui a fait les réformes les plus difficiles et les plus importantes au cours des dernières années.

M. Roland du Luart , président . - Je remercie tous les intervenants pour cette audition très instructive.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte-rendu de la présente audition, sous la forme d'un rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

- Gilles-Pierre Lévy , président de la deuxième chambre de la Cour des comptes ;

- Général Pierre de Villiers , major général des armées ;

- Jean-Paul Bodin , secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense ;

- Julien Dubertret , directeur du budget.