N° 586
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 mai 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne (1) sur les comptes du Sénat de l' exercice 2012 ,
Par M. Éric DOLIGÉ,
Rapporteur
Sénateur.
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(1) Cette commission, mentionnée à l'article 103 bis du Règlement du Sénat, est composée de : M. Gérard Miquel, président ; M. Claude Domeizel, vice-président ; M. Éric Doligé, rapporteur ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Berson, Joël Bourdin, Vincent Delahaye, Jean-Claude Frécon, Yann Gaillard, Roland du Luart, Jean-Vincent Placé et Jean-Pierre Plancade. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
En vertu du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, énoncé par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, le Sénat jouit de l'autonomie financière.
Cette autonomie, solennellement rappelée par le Conseil constitutionnel à plusieurs reprises 1 ( * ) et inscrite tant à l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires qu'à l'article 103 du Règlement du Sénat, porte à la fois sur l'adoption et l'exécution du budget, l'établissement et la tenue des comptes, ainsi que leur contrôle.
1. L'adoption et l'exécution du budget du Sénat
Le budget distingue les ressources et les dépenses du Sénat dans l'exercice de sa mission institutionnelle de celles affectées respectivement à la gestion du Jardin du Luxembourg et du Musée du Luxembourg, qui forment trois entités budgétaires distinctes.
Son financement est assuré par une dotation de l'Etat et des produits divers complétés, le cas échéant, par un prélèvement sur ressources propres.
L'exercice budgétaire est annuel et coïncide avec l'année civile.
Chaque année, un projet de budget est arrêté par les Questeurs, au mois de juin, après un débat d'orientation budgétaire en Bureau.
Ce projet de budget, ainsi que celui de la Chaîne parlementaire Public Sénat 2 ( * ) , sont ensuite soumis à une Commission commune des crédits, composée des Questeurs du Sénat et de l'Assemblée nationale, présidée par un président de chambre de la Cour des comptes, désigné par son Premier président, et chargée d'arrêter les crédits nécessaires au fonctionnement de chacune des deux assemblées, ainsi que le montant de la dotation qu'elles demandent à l'Etat.
Les propositions de la Commission commune des crédits sont transmises au Ministère chargé du budget pour être inscrites au projet de loi de finances de l'année n + 1, assorties d'un rapport explicatif lui-même annexé au projet de loi de finances 3 ( * ) .
Une fois la dotation allouée au Sénat définitivement adoptée, par la loi de finances initiale, une nouvelle répartition par comptes des dépenses et des ressources du budget est réalisée. Les Questeurs peuvent opérer des modifications sans toutefois remettre en cause l'équilibre et les orientations retenues dans le projet de budget.
Dans le cadre de l'exécution du budget, un rapport sur l'état de la consommation des crédits est établi et présenté aux Questeurs à la fin de chaque trimestre.
2. La tenue et la clôture des comptes
A la comptabilité générale du Sénat, comprenant les entités budgétaires « Sénat mission institutionnelle », « Jardin du Luxembourg » et « Musée du Luxembourg », s'ajoutent des comptabilités annexes, correspondant aux comptes des Caisses des retraites et des Caisses de Sécurité sociale, dont l'autonomie implique une gestion comptable distincte sous réserve de l'agrégation de leurs comptes avec ceux du Sénat.
Les comptes de l'exercice sont clos dès la fin de l'année civile considérée, sans journée complémentaire. Dans les délais applicables à ceux de l'État, le Trésorier les transmet à la direction générale des Finances publiques, afin qu'elle puisse procéder à leur intégration dans ceux de l'État.
Le compte de gestion établi par le Trésorier chaque année comporte, pour chacune des entités budgétaires du Sénat et pour chaque comptabilité annexe, la balance générale des comptes, le bilan et le compte de résultat. Il comporte également un bilan et un compte de résultat agrégés, ainsi qu'une annexe présentant notamment les règles et méthodes comptables.
Un autre document, appelé « compte administratif », rend compte aux Questeurs de l'exécution budgétaire et est soumis à leur approbation.
3. La certification des comptes
Dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'Etat, prévue par la loi organique relative aux lois de finances et la Constitution, la Cour des comptes a souhaité, en 2006, obtenir une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat et de l'Assemblée nationale.
Deux options étaient alors envisageables :
- confier directement à la Cour des comptes la certification des comptes des Assemblées, à l'instar de ceux des administrations de l'Etat,
- ou faire appel à une « entité tierce », invitée par voie contractuelle à accomplir un travail de certification permettant in fine à la Cour des comptes de certifier sans réserve les comptes de l'Etat.
Cette seconde solution a été privilégiée jusqu'à présent, l'article 103 du Règlement du Sénat prévoyant que son règlement budgétaire et comptable « précise notamment les modalités d'examen des comptes du Sénat par l'entité tierce désignée pour donner à la Cour des comptes une assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'État, telle que définie au 5° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances . »
Depuis l'exercice 2008, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, assisté des cabinets Deloitte et Scacchi & associés, procède ainsi à un véritable audit contractuel des comptes du Sénat et à une revue du contrôle interne, après s'être acquitté d'une mission d'assistance dans l'élaboration du nouveau référentiel comptable du Sénat et avoir procédé d'un examen dit « limité » des comptes », selon les normes de la profession, en 2007.
Cette procédure a permis, depuis cette date, la certification des comptes de l'Etat sans réserve imputable à la comptabilité des assemblées parlementaires. Elle a également permis une amélioration constante des pratiques de gestion du Sénat.
Comme l'ont annoncé le Président du Sénat puis le Président de l'Assemblée nationale, les comptes des Assemblées pourraient, à l'avenir, être directement certifiés par la Cour des comptes.
4. Le contrôle des comptes et l'évaluation interne
En application du principe d'autonomie financière, le contrôle des comptes du Sénat et l'évaluation interne incombent à une Commission spéciale instituée par l'article 103 bis du Règlement du Sénat.
Nommée à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques, cette commission spéciale comprend actuellement douze membres, qui ne peuvent faire partie du Bureau du Sénat.
La Commission spéciale est chargée de donner quitus aux Questeurs de leur gestion et au Trésorier de la régularité de ses actes. A cette fin, elle examine le compte administratif adopté par les Questeurs et, avec l'appui du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et des deux cabinets d'audit chargés de l'assister, le compte de gestion du Trésorier.
Il lui revient actuellement de transmettre à la Cour des comptes le rapport d'audit du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables afin que cette dernière puisse disposer d'une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat.
La Commission spéciale peut entreprendre des investigations sur toute question relative à la gestion du Sénat pour formuler, le cas échéant, des recommandations.
En 2012-2013, elle s'est attachée à examiner plus particulièrement la situation des Caisses des retraites, l'évolution de la réglementation et des dépenses des groupes interparlementaires d'amitié, les dépenses de transport du Sénat et l'exécution du marché de la flotte de téléphonie mobile des Sénateurs.
* 1 Décisions n° s 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et 2001-456 du 27 décembre 2001.
* 2 La Chaîne parlementaire Public Sénat dispose d'un budget distinct financé pour l'essentiel par une dotation de l'Etat elle aussi distincte de celle versée au Sénat.
* 3 En application de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des assemblées parlementaires sont répartis au sein de la mission « Pouvoirs publics » en trois dotations : dotation « Assemblée nationale », dotation « Sénat », comportant elle-même trois actions (Sénat, Jardin du Luxembourg et Musée du Luxembourg), dotation « La Chaîne Parlementaire », comportant elle-même deux actions (LCP-AN et Public Sénat).