2. Faire du financement sur projet un levier de progrès et de stimulation et non une charge de gestion a priori
a) Renforcer l'assistance technique en ingénierie de projet
Alors que les organismes de recherche disposent d'une expérience solide dans la réponse aux appels à projet européens, nombre d'universités doivent encore renforcer considérablement leurs capacités d'ingénierie dans le montage de projets sollicitant des financements sur projet . À cet égard, les organismes de recherche travaillent à la mise en place d'un consortium avec les universités dans la mutualisation de supports de veille et d'accompagnement à l'élaboration de dossiers de candidature. Pour sa part, l'ANR facilite la participation de ses dossiers non sélectionnés aux appels à projet européens, par une initiation à la pratique de l'appel à projet :
- lorsqu'un projet n'est pas sélectionné, les équipes concernées reçoivent un rapport de synthèse du comité d'évaluation qui porte une attention particulière aux conseils d'amélioration et au caractère éducatif de l'évaluation ;
- le réseau « CAP ANR » est un réseau inter-établissements publics d'enseignement et de recherche (près de 70 membres), initié par Grenoble INP (Institut national polytechnique) qui s'adresse aux personnes référentes des établissements impliquées dans le montage et le suivi administratif et juridique des projets candidats aux financements de l'ANR. Le réseau se réunit régulièrement pour des échanges d'expériences, d'optimisation de gestion, d'amélioration de pratiques. Les réunions permettent notamment de définir des éléments de réponse aux principales questions itératives des formulaires de demande de financement sur projet, et d'expliquer l'éligibilité de certaines dépenses.
Néanmoins, la réponse aux appels à projet européens et la communication des données de suivi de l'exécution comptable du projet demeurent un défi considérable pour un grand nombre d'établissements français d'enseignement supérieur qui ne disposent pas de fonctions support suffisamment solides dans ces domaines.
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Proposition n° 14 : Développer au niveau de l'AMUE 63 ( * ) , en lien avec les organismes de recherche, des guides méthodologiques et des parcours de formation ouverts aux enseignants-chercheurs et aux personnels administratifs des universités dans l'ingénierie de projet. |
b) Alléger la charge administrative associée aux financements sur projet
La Commission européenne reconnaît la charge administrative significative que représentent les procédures de contrôle complexes pour les bénéficiaires de financements européens et le risque que celle-ci décourage la participation aux programmes. Dans ces conditions, elle a indiqué à vos rapporteurs concentrer ses efforts sur la réduction de cette charge dans les limites prévues par le règlement financier 64 ( * ) et les actes de base sectoriels qui imposent de maintenir un juste équilibre entre la rationalisation des contrôles et l'assurance du contribuable européen sur la bonne gestion financière des programmes .
Dans le cadre de la révision du règlement financier et de l'élaboration des programmes pour la période 2014-2020, la Commission européenne souhaite alléger les procédures en faveur des bénéficiaires de subventions. Sa communication « Un programme de simplification pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 » 65 ( * ) propose plusieurs mesures de simplification, tant pour le règlement financier que pour les propositions d'actes sectoriels, dont, en particulier, l'allégement des exigences et formalités administratives imposées aux demandeurs (par exemple, pour les subventions de faible valeur), la mise en place de systèmes d'échanges électroniques et une stratégie de contrôle plus proportionnée.
Ces mesures prévoient également l'abrogation de l'obligation, pour les bénéficiaires de subventions, d'ouvrir un compte bancaire séparé porteur d'intérêt. En outre, même si des intérêts sont produits, ils ne devront pas être restitués à la Commission européenne, ni pris en compte comme recettes du projet. Cette disposition permettra de supprimer une charge administrative fréquemment critiquée par les bénéficiaires de subventions, notamment dans le domaine de la recherche.
Par ailleurs, l'établissement de formes forfaitisées de subventions et la possibilité offerte aux bénéficiaires de déclarer leurs coûts selon leurs pratiques comptables habituelles devraient faciliter la gestion des subventions par les bénéficiaires tout en renforçant leur sécurité juridique.
Enfin, les dispositions spécifiques introduites dans les propositions sectorielles sont limitées à celles contribuant à l'objectif de simplification. À titre d'exemple, le projet de règles de participation pour le nouveau PCRD « Horizon 2020 » prévoit l'application d'un taux unique de remboursement des coûts pour tous les participants à une action, quel que soit leur statut. Cette approche permet de rationaliser les critères d'éligibilité, qui n'ont plus à différencier les catégories de demandeurs, et de réduire drastiquement les vérifications nécessaires avant l'octroi des subventions et pendant leur mise en oeuvre.
La Commission européenne a également introduit une stratégie de contrôle ex post axée sur une analyse des risques visant la détection des fraudes et irrégularités et en conformité avec le principe d'audit unique. De plus, la stratégie prévoit aussi la réduction de cinq à quatre ans du délai de prescription des audits. Ces mesures devraient permettre de réduire de manière significative la charge qui pèse sur les bénéficiaires. Grâce à cette nouvelle approche, la Commission européenne estime que moins de 7 % des bénéficiaires du programme « Horizon 2020 » devraient faire l'objet d'un audit sur toute la durée du programme.
Il convient de rappeler, en outre, que la Commission européenne, en vertu des modalités d'exécution du règlement financier, a un devoir d'information et de conseil aux demandeurs , au travers notamment de l'établissement de normes communes applicables aux formulaires de demande (modèles mis à disposition avec l'appel à propositions) et la publication de manuels et lignes directrices en faveur des demandeurs potentiels.
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Proposition n° 15 : Rapprocher les procédures d'appels à projet et de suivi de l'utilisation des financements sur projet mises en oeuvre par l'Agence nationale de la recherche et par les opérateurs européens, afin de limiter les audits redondants. |
c) Rationaliser la pratique du cofinancement
Le principe de cofinancement est l'un des six principes fondamentaux applicables aux subventions européennes accordées dans le domaine de la recherche, tels que définis par le règlement financier. Il permet de respecter le partage des rôles entre la Commission européenne et les bénéficiaires, ces derniers étant seuls responsables de la mise en oeuvre des actions dont ils doivent être à l'initiative et dont ils conservent les fruits ; il vise également à éviter tout risque de dépendance d'entités nationales vis-à-vis des fonds européens, octroyés sur une base concurrentielle et qui n'ont pas vocation à se substituer aux sources de financement structurelles.
La Commission européenne rappelle que le règlement financier, en ne plafonnant pas le taux de cofinancement applicable, permet d' adapter celui-ci à la nature et aux objectifs spécifiques du programme , en prenant notamment en compte la capacité d'autofinancement des bénéficiaires mais aussi la disponibilité de sources de financement externes , dans la mesure où le financement externe requis ne doit pas être forcément constitué par des ressources propres.
En ce qui concerne les projets financés sous le programme « Éducation et formation tout au long de la vie » (EFTLV), le cofinancement européen s'élève en général à 75 % au maximum du budget éligible du projet. Pour le programme « ERASMUS Mundus », dans ses actions 1 et 2, la subvention est un forfait calculé en fonction d'un cofinancement par les bénéficiaires. Pour les projets de l'action 3, le cofinancement européen s'élève en général à 75 % au maximum du budget éligible du projet.
Le programme des investissements d'avenir misait, à son lancement, sur un fort effet de levier grâce aux cofinancements publics et privés. Le principe du cofinancement est ainsi inscrit systématiquement dans toutes les conventions par l'État avec les opérateurs publics et privés du grand emprunt 66 ( * ) . Il a, au 31 décembre 2012, généré un montant de 20,4 milliards de cofinancement dont les sources se composent principalement de :
- 15,2 milliards d'euros provenant du secteur privé ou parapublic (OSÉO pour 7,8 milliards d'euros, le secteur de l'aéronautique pour 2,2 milliards d'euros, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie pour 1,7 milliard d'euros, la Caisse des dépôts et consignations pour 2,7 milliards d'euros) ;
- 3,6 milliards d'euros des collectivités territoriales (projet relatif aux transports en commun en site propre et projet de déploiement des réseaux à très haut débit) ;
- 1 milliard d'euros d'autres publics (dont des ressources internationales pour le Centre national d'études spatiales) ;
- 548 millions d'euros provenant des opérateurs (notamment le CEA pour 500 millions d'euros).
Plusieurs régions ont mis en place, par voie d'appel d'offres, des dispositifs de cofinancement spécifiques en vue de soutenir l'obtention par les établissements d'enseignement supérieur et de recherche de leur territoire de financements sur projet dans le cadre du PIA. Les conditions d'attribution de ces cofinancements précisent, en règle générale, que l'assiette éligible comprend les coûts de fonctionnement (hors fonctionnement récurrent) et d'investissement liés au projet et les salaires (hors emplois publics).
Exemples de cofinancement dans le cadre des investissements d'avenir
Source : Commissariat général à l'investissement - Bilan 2012 des financements par opérateur et par action.
Le cofinancement a été particulièrement développé dans le cadre de projets en lien avec les pôles de compétitivité. L'ANR indique avoir attribué un « bonus » aux projets qui avaient obtenu un label par un pôle de compétitivité, afin de soutenir son rôle d'animation sur le territoire et d'encourager l'interaction entre les secteurs public et privé.
Des difficultés principalement de deux ordres ont été relevées dans la mise en oeuvre de la condition obligatoire des cofinancements et ses effets :
- en l'absence de systèmes d'information partagés avec les établissements et organismes bénéficiaires de financements sur projet, il n'est pas possible de disposer d'une vision consolidée de l'ensemble des financements et donc de déterminer si les engagements financiers des autres partenaires ont été effectivement tenus ;
- les conséquences sur le financement d'un projet par un opérateur national de la constatation de cofinancements non versés n'ont pas été précisément envisagées. Lorsque l'un des partenaires n'est plus solvable, il est nécessaire d'en déterminer les conséquences en termes de sollicitation d'autres partenaires.
L'ANR et les autres opérateurs nationaux (CDC, OSÉO, ADEME, CEA...) ont vocation à effectuer un point d'analyse des cofinancements effectivement versés à chaque moment où est étudiée la prolongation ou l'arrêt du financement du projet (tous les deux ans, a fortiori au bout de quatre ans). Dans le cas où une part significative des cofinancements n'aurait pas été abondée, l'avenir financier du projet pourrait être compromis.
On constate une zone d'incertitude préoccupante concernant la volonté ou la capacité de partenaires publics, en particulier les organismes de recherche, à honorer leurs engagements en termes de mise à disposition de crédits, d'équipements et de personnels.
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Proposition n° 16 : Renforcer la coordination entre les opérateurs nationaux, les collectivités territoriales et les partenaires publics et privés sur l'assiette des dépenses éligibles aux cofinancements afin de garantir, autant que possible, un financement des projets en coûts complets. |
d) Généraliser la présentation des projets en coûts complets dans les contrats de recherche
Il est régulièrement reproché aux agences de financement sur projet en France de ne pas tenir compte des coûts indirects découlant de la mise en oeuvre d'un projet. Ces coûts indirects peuvent, en effet, représenter parfois de 30 % à 60 % du coût total de l'opération. Ils sont « cachés » pour n'apparaître, en règle générale, qu'en fin de réalisation du projet et résultent d'une multitude de facteurs environnants : « le coût du personnel de support administratif et technique, l'utilisation des mètres carrés, leur entretien et leur amortissement, les dépenses d'informatique et des réseaux, les coûts liés à la documentation et aux bibliothèques, la charge de fonctionnement et la mise à niveau des plates-formes techniques, le respect des normes de sécurité, le traitement des déchets et l'encadrement des étudiants qui participent au projet » 67 ( * ) . Leur non comptabilisation dans les financements sur projet conduit à les prélever sur les budgets récurrents des laboratoires et des unités de recherche.
Dans le cadre des investissements d'avenir, le préciput (également appelé taux d' overheads ) pratiqué jusqu'ici par l'ANR, de 4 % du montant total du projet en vue de couvrir les frais de gestion, a été dénoncé par les universitaires comme très insuffisant. Consciente de cette contrainte, l'ANR a déclaré avoir engagé des efforts en vue de renforcer la transparence, la sincérité et la clarté des budgets affectés aux projets , afin de garantir des présentations de demandes financières en coûts complets, directs et indirects. La réalisation de cet objectif est, selon l'ANR, préférable à une discussion du niveau a priori du préciput qui n'aurait, du reste, pas de sens sans présentation préalable en coûts complets.
Lors d'un séminaire organisé par la Coordination des universités de recherche intensive françaises (CURIF) le 16 novembre 2011, Jean-Charles Pomerol 68 ( * ) faisait valoir que les frais d'environnement pouvaient représenter au final « des sommes importantes qui, dans tous les pays développés, sont couvertes en partie ou en totalité par le budget du projet » 69 ( * ) . Le professeur Richard Cole rappelait, pour sa part, que « même si l'assiette n'est jamais la même, il apparaît que les « overheads » représentent de 45 % à 54 % des frais directs au Canada, 44 % au Danemark, 46 % au Royaume-Uni, 40 % en Suède et autour de 50 % aux États-Unis, où ils sont négociés directement par les établissements avec les agences de financement, pour une période de trois ans » 70 ( * ) .
Dans leur rapport de contrôle de l'application de la loi LRU 71 ( * ) , les sénateurs Dominique Gillot et Ambroise Dupont ont visité quatre universités qui ont chacune dénoncé le défaut intrinsèque du financement sur projet français qui réside dans l' absence de prise en compte, a priori , des frais d'environnement dans une démarche équilibrée et transparente . L'incapacité à raisonner en coûts complets se traduit par un préciput considéré par la communauté scientifique comme très largement insuffisant dans le cadre des projets financés par l'ANR.
Alors que le préciput versé par l'ANR dépasse difficilement les 10 %, l'université de Strasbourg a souligné, à titre d'exemple, que ses structures de recherche, aux coûts fixes particulièrement lourds, nécessiteraient un taux d' overheads de l'ordre de 28 % pour atteindre l'équilibre. Les universités pointent du doigt une véritable « ignorance culturelle » typiquement française chez les financeurs sur projet nationaux qui tendent à considérer les frais d'environnement comme un impôt indu. Or, elles insistent sur le fait que le calcul des coûts fixes de structures ou d'hébergement doit être additif, et non pas déductif des montants négociés dans le cadre de contrats de recherche.
PRÉCIPUT DE L'ANR DEPUIS 2005
|
2005 |
% |
2006 |
% |
2007 |
% |
2008 |
% |
2009 |
% |
|
|
Préciput universités |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
7 450 737 |
0,9 |
24 711 037 |
2,9 |
24 671 664 |
3,0 |
|
Préciput autres établissements d'enseignement supérieur (écoles d'ingénieurs) |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
3 119 435 |
0,4 |
9 352 676 |
1,1 |
9 960 012 |
1,2 |
|
Préciput principaux organismes de recherche* |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
10 547 730 |
1,3 |
12 577 644 |
1,5 |
15 309 388 |
1,8 |
|
Préciput autres bénéficiaires |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
1 324 077 |
0,2 |
3 580 123 |
0,4 |
4 316 893 |
0,5 |
|
Sous-total Préciput |
0 |
0,0 |
0 |
0,0 |
22 441 979 |
2,7 |
50 221 479 |
5,9 |
54 257 957 |
6,5 |
|
2010 |
% |
2011 |
% |
Total 2005
|
% rapporté
|
% préciput
|
|
|
Préciput universités |
26 196 725 |
3,2 |
28 522 189 |
3,9 |
111 552 353 |
2,0 |
46,6 |
|
Préciput autres établissements d'enseignement supérieur (écoles d'ingénieurs) |
8 682 205 |
1,1 |
10 001 516 |
1,4 |
41 115 844 |
0,7 |
17,2 |
|
Préciput principaux organismes de recherche* |
15 145 604 |
1,9 |
14 011 622 |
1,9 |
67 591 988 |
1,2 |
28,2 |
|
Préciput autres bénéficiaires |
6 232 560 |
0,8 |
3 897 845 |
0,5 |
19 351 497 |
0,3 |
8,1 |
|
Sous-total Préciput |
56 257 094 |
7,0 |
56 433 172 |
7,7 |
239 611 682 |
4,3 |
100,0 |
* CNRS, INSERM, CEA, INRA, INRIA, IRD
Source : Agence nationale de la recherche.
Dans le cadre de la négociation du prochain PCRD « Horizon 2020 » entre États membres, l'Association européenne de l'université ( European University Association - EUA -) s'est inquiétée de ce que le forfait proposé par le Commission européenne pour prendre en charge les coûts indirects, à savoir 20 % des coûts éligibles directs, était insuffisant.
Denis Randet, délégué général de l'Association nationale de la recherche et de la technologie (ANRT), rappelle les différences de traitement au niveau de la fraction du coût complet d'un projet prise en compte dans le financement par un opérateur national entre, d'une part, les entreprises et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), et, d'autre part, les universités et les organismes de recherche : « dans le cas des entreprises, l'État a choisi d'accorder une fraction plus grande aux petites et moyennes entreprises (PME). Pour ce qui est de la recherche publique, alors que les EPIC (comme le CEA) sont traités, comme les entreprises, sur la base d'une fraction du coût complet, pour les EPST (CNRS) et les universités, les agences prennent en charge tout, sauf les salaires des titulaires, au motif que ceux-ci, fonctionnaires, sont déjà payés par l'État » 72 ( * ) . En dénonçant les effets pervers de cette différence de traitement en termes de « saturation des meilleures équipes et limitation de leur développement » et d' « inflation de personnel temporaire au-delà des possibilités de carrière qu'on peut lui offrir », il propose que les agences traitent les EPST et les universités comme les EPIC.
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Proposition n° 17 : Généraliser la présentation en coûts complets des dossiers déposés en réponse aux appels à projet nationaux, après avoir établi, dans le cadre d'une concertation entre les agences de financement sur projet, les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche, une liste d'indicateurs et de critères permettant d'apprécier de façon transparente et équilibrée les frais d'environnement associés à la mise en oeuvre d'un projet de recherche. |
La complémentarité entre les différents financements extrabudgétaires doit être recherchée, en particulier s'agissant de la couverture des frais de gestion et d'environnement accompagnant la mise en oeuvre d'un projet. Alors que l'ANR n'a pas vocation à financer des infrastructures, les investissements d'avenir ont précisément pour objectif de couvrir l'investissement en matériel et le fonctionnement nécessaire pour l' « environner ». À l'inverse, les investissements d'avenir n'entendent pas prendre en charge la masse salariale nécessaire à la réalisation d'un projet qui doit relever de la seule responsabilité de l'établissement. Selon le CGI, il revient aux établissements et organismes porteurs du projet de mobiliser, au sein de leur masse salariale propre, un ingénieur ou un technicien requis pour soutenir l'équipe de recherche, dans une logique de bonne gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC).
* 63 Agence de mutualisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur ou de recherche et de support à l'enseignement supérieur ou à la recherche.
* 64 Règlement (CE, EURATOM) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.
* 65 COM(2012) 42 final, 8 février 2012.
* 66 Convention du 14 juillet 2010, avec la Caisse des dépôts pour l'action : « Financement de l'économie sociale et solidaire » ; convention du 13 octobre 2010 entre l'État et OSÉO Innovation relative au programme d'investissements d'avenir (action « Renforcement des pôles de compétitivité » et volet « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité »).
* 67 Jean-Charles Pomerol, cité in René-Luc Bénichou, « Le financement des projets de recherche ne peut continuer à ignorer les coûts indirects », pour l'Agence d'informations spécialisées AEF, 21 novembre 2011 : http://www.leru.org/index.php/public/news/le-financement-des-projets-de-recherche-ne-peut-continuer-a-ignorer-les-couts-indirects-/.
* 68 Secrétaire général de la CURIF.
* 69 Cité in ibidem .
* 70 Cité in ibidem .
* 71 « L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan », rapport d'information n° 446 (2012-2013) de Mme Dominique Gillot et M. Ambroise Dupont, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 26 mars 2013.
* 72 Repris par la dépêche n° 114907 du 4 juin 2009 de l'Agence d'informations spécialisées AEF.