II. AUGMENTER L'EFFET DE LEVIER DU CIR
Dès lors que l'on décide de maintenir le montant global du CIR, il apparaît d'autant plus nécessaire de maximiser son effet de levier, c'est-à-dire de veiller à ce qu'un euro de CIR ait l'impact le plus élevé possible sur les dépenses de R&D.
A. REMPLACER LA TRANCHE À 5 % PAR UN TAUX DE 20 % DÈS LE PREMIER EURO POUR LES GRANDES ENTREPRISES
Le problème le plus fréquemment évoqué en ce qui concerne l'effet de levier est l'impact probablement peu significatif du CIR sur les dépenses de R&D des plus grandes entreprises . Ainsi, selon le rapport de 2010 de l'inspection générale des finances sur le CIR, « parmi les modifications introduites en 2008, le déplafonnement du CIR, parce qu'il tend à supprimer en pratique toute modulation de l'aide en fonction de la taille de l'entreprise, est celle dont les effets sont le plus incertains ».
Il faut toutefois distinguer deux sujets :
- la réaction des grandes entreprises aux incitations fiscales à la R&D ;
- le régime concret du CIR pour ces entreprises, parmi lesquelles se trouvent la vingtaine d'entreprises ayant des dépenses de R&D de plus de 100 millions d'euros.
1. Les grandes entreprises et le CIR
a) Les incitations fiscales à la R&D pourraient paradoxalement être d'autant plus efficaces que l'entreprise est de grande taille
Une idée répandue est que le CIR serait par nature moins efficace pour accroître les dépenses de R&D dans le cas des grandes entreprises que dans celui des entreprises moyennes. Pourtant, rien ne semble confirmer ce point de vue.
Le débat est rendu confus par le fait que la notion de « grande » entreprise est elle-même assez vague.
Certaines études suggèrent que les incitations fiscales seraient plus efficaces pour les PME que pour les autres entreprises 95 ( * ) . Ainsi, plusieurs pays ont un taux de crédit d'impôt préférentiel pour les PME (comme le Canada, le Japon, la Norvège et la Pologne). Tel est de fait également le cas de la France, en raison du taux majoré de CIR les deux premières années, comme le montre le tableau ci-après.
Taux de financements publics de la R&D des entreprises en 2009
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Effectif |
DIRDE Md € |
Financement directs/ DIRDE |
CIR/ DIRDE |
Total financement public/DIRDE |
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Inférieur à 50 |
2,5 |
13,30% |
32,50% |
45,80% |
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De 50 à 250 |
3,2 |
5,70% |
19,20% |
24,90% |
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Total moins de 250* |
5,7 |
9,03% |
25,03% |
34,07% |
|
De 250 à moins de 500 |
2,1 |
7,60% |
17,80% |
25,40% |
|
De 500 à moins de 2000 |
5,1 |
4,70% |
14,30% |
19,00% |
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Egal ou supérieur à 2000 |
13,5 |
12,00% |
15,60% |
27,60% |
|
Ensemble |
26,3 |
9,60% |
17,80% |
27,40% |
DIRDE : dépense intérieure de recherche et développement des entreprises.
* Calculs du rapporteur spécial.
Source : MESR, réponse au questionnaire adressé par le rapporteur spécial
Toutefois il n'est pas évident que les grandes entreprises (c'est-à-dire celles ayant au moins 5 000 salariés) réagissent moins aux incitations fiscales telles que le CIR que les autres entreprises.
Comme le souligne le rapport de 2010 sur le CIR de l'inspection générale des finances, il n'est pas prouvé que des dispositifs comme le CIR aient un effet de levier moins important pour les grandes entreprises que pour les autres.
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L'absence de preuve d'une moindre efficacité des incitations fiscales à la R&D dans le cas des grandes entreprises, selon le rapport de 2010 de l'IGF sur le CIR « D'une part, les études économétriques publiées jusque là en France ne différencient pas les résultats par taille d'entreprises et aucune conclusion claire ne se dégage des études menées à l'étranger. Sur quatre évaluations dont la mission a connaissance (...), la première conclut que les aides fiscales sont plus efficaces sur les grandes entreprises (Espagne), la seconde que les aides sont plus efficaces sur les PME, mais seulement à court terme (Canada). Des deux autres études, qui mettent en évidence une moindre réactivité des grandes entreprises à l'aide fiscale, l'une (Norvège) parvient à ce résultat en raison d'un biais méthodologique reconnu par les auteurs. (...) « D'autre part, les caractéristiques du nouveau CIR français par rapport aux dispositifs existants dans les pays [concernés par les quatre études précitées] (taux plus élevé y compris pour les grandes entreprises, taux le plus haut de l'OCDE) pourraient exercer, auprès des grandes entreprises françaises, qui sont fortement internationalisées, un effet d'attractivité supérieur à celui à l'oeuvre dans les autres États étudiés. « Plusieurs entreprises rencontrées par la mission ont évoqué des projets, voire des décisions déjà actées, de relocalisation en France et, dans quelques cas, le CIR semble avoir joué un rôle important. Dans un sondage de 2008, 30 % des entreprises - 45 % des entreprises de plus de 1 000 salariés - déclaraient leur intention de maintenir ou relocaliser des activités de R&D sous l'effet du CIR. Cet effet serait d'ailleurs cohérent avec les études économétriques, qui mettent en évidence un effet significatif des aides fiscales sur la localisation des activités de R&D. « Il ressort des entretiens de la mission que seule une partie des dépenses de R&D échappent aux considérations de coût et ne sont donc pas susceptibles de se déplacer sous l'effet d'une incitation fiscale. » Source : Laurent Martel, Alexis Masse, Florence Lustman, « Mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche », inspection générale des finances, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010 |
L'évaluation économétrique 96 ( * ) publiée début 2012 par Benoît Mulkay et Jacques Mairesse suggère même que le CIR serait « plus efficace pour les grandes entreprises que pour les plus petites », comme le montre le graphique ci-après. Bien que l'intervalle de confiance à 90 % soit très large, ce qui rend ce résultat peu significatif, cela va à l'encontre de l'idée que les petites entreprises réagiraient davantage que les grandes à des dispositifs comme le CIR.
L'élasticité de long terme du stock de connaissances optimal au CIR selon la taille de l'entreprise, selon Benoît Mulkay et Jacques Mairesse (2011)
Sur la base de l'estimation à paramètres de long terme variables en fonction de la taille de l'entreprise, 2004 - 2007 (intervalle de confiance à 90 % en pointillés)
Note de lecture. Pour les entreprises de plus de 100 salariés, la réduction du coût de la R&D due au CIR a un effet positif sur le capital R&D. Cet effet estimé augmente avec la taille de l'entreprise, mais avec une assez large imprécision. Une entreprise de 5 000 salariés a un effet estimé du CIR à long terme de -1.1, mais néanmoins avec 90% de chance que la vraie valeur soit comprise entre -0,1 et -2,0.
Remarque du rapporteur spécial : Il s'agit d'une élasticité différente de celle utilisée ci-avant par le présent rapport d'information, qui était celle du PIB au stock de R&D. Il s'agit ici de l'élasticité du stock de connaissances optimal au CIR, qui détermine l'effet de levier.
Source : Jacques Mairesse, Benoît Mulkay, « Evaluation de l'impact du crédit d'impôt recherche », rapport pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, novembre 2011
b) Les grandes entreprises sont les plus susceptibles de se délocaliser
Il ne faut par ailleurs pas perdre de vue que les grandes entreprises sont les plus susceptibles de se délocaliser.
Ce point est souligné par le MESR. Dans une réponse au questionnaire adressé par le rapporteur spécial, il indique : « Une déclaration du CIR au niveau du groupe conduirait à réduire l'effet du CIR pour les grandes entreprises qui sont le plus exposées à la concurrence mondiale. Les 22 premiers déclarants ayant chacun déclaré plus de 100M€ de dépenses ont totalisé 6,4 Md€ de dépenses éligibles au titre de l'année 2009. Ces groupes effectuent une part importante de l'effort de R&D privé qui est très concentré. Ce sont des groupes internationaux qui sont logiquement engagés dans le mouvement général d'internationalisation de leurs activités de R&D, et qui, sans la réforme du CIR, auraient localisé leurs activités de R&D en dehors de France. De plus, le soutien apporté par le CIR à ces grands groupes reste proportionnellement limité par rapport au volume de leurs dépenses de R&D : en 2009, le taux effectif de CIR des entreprises déclarant plus de 100M€ de R&D a été de 22% (contre 32% pour les autres entreprises). Pour ces groupes, comme pour les groupes étrangers, une remise en cause intervenant peu de temps après la réforme de 2008 pourrait envoyer un signal négatif et influencer défavorablement leurs décisions d'investissement en France. »
A titre illustratif, on peut citer de récents propos de Jean-Pierre Clamadieu, président exécutif du groupe Solvay. Celui-ci a en effet déclaré : « un groupe comme Solvay réalise 8 % de son chiffre d'affaires en France, or nous y avons 25 % de notre capacité de production et de nos effectifs et 40 % de nos moyens de recherche et développement. Ne sous-estimons pas la fragilité du lien avec la France dans un contexte où les entreprises internationales sont attirées par les marches à forte croissance » 97 ( * ) .
c) Le véritable problème : la tranche à 5 % au-delà de 100 millions d'euros de dépenses n'a pas d'effet incitatif
Le problème dans le cas des grandes entreprises semble donc se limiter au cas particulier de celles ayant des dépenses de R&D de plus de 100 millions d'euros.
En effet, à moins de supposer que sans le CIR les dépenses de R&D passeraient sous le seuil des 100 millions d'euros, l'effet incitatif d'une mesure comme le CIR dépend de son taux marginal, c'est-à-dire de son montant pour un euro de R&D supplémentaire.
Or, un taux de 5 % est probablement trop faible pour inciter à réaliser des dépenses de R&D supplémentaires, et a donc vraisemblablement le même impact sur les dépenses de R&D que s'il s'agissait d'un plafond. En particulier, une étude 98 ( * ) suggère que l'efficacité optimale des aides publiques serait atteinte pour un taux compris entre 10 % et 20 % 99 ( * ) .
Selon le rapport de 2010 de l'inspection générale des finances, la tranche à 5 % coûte 107 millions d'euros (en 2008). Toutefois le principal inconvénient de cette tranche n'est pas son coût direct, mais le fait qu'elle fait perdre au CIR son caractère incitatif pour les dépenses inférieures au seuil de 100 millions d'euros. Les entreprises (déclarants) concernés étant, selon le MESR, au nombre de 22 en 2009, cela signifie que sur les 5 milliards d'euros (environ) de coût annuel du CIR en régime de croisière, environ 0,8 milliard 100 ( * ) constituent, du fait du quasi-plafonnement à 100 millions d'euros, un simple allégement d'impôt sur les sociétés.
d) Le remplacement de la tranche à 5 % par un plafond n'empêcherait pas le « gaspillage » de 700 millions d'euros
Le rapport d'information précité de notre collègue Christian Gaudin proposait de supprimer la tranche à 5 % au-delà du seuil de 100 millions d'euros de dépenses. Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis, alors président de la commission des finances, le Sénat a adopté à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 un amendement en ce sens (qui n'a toutefois pas été maintenu par la commission mixte paritaire).
Toutefois si une telle mesure permettrait de réaliser des économies, elle se contenterait de ramener de 0,8 milliard d'euros à 0,7 milliard d'euros la part du CIR qui n'a pas d'effet incitatif sur les dépenses de R&D.
* 95 Par exemple, selon Benjamin Montmartin, « l'efficacité des mesures fiscales apparaît beaucoup plus important sur les PME que sur les grandes entreprises » (« Intensité de l'investissement privé en R&D dans les pays de l'OCDE : Impact et complémentarité des mesures de soutien financier », 21 février 2012).
* 96 Jacques Mairesse, Benoît Mulkay, « Evaluation de l'impact du crédit d'impôt recherche », rapport pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, novembre 2011.
* 97 « Le Monde économie et entreprise », 9 mai 2012.
* 98 D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, «The impact of public R&D expenditures on business R&D», version révisée de novembre 2001.
* 99 « L'efficacité du financement public de la R&D des entreprises semble avoir la forme d'une courbe en U inversée, augmentant jusqu'à un taux de subvention moyen d'environ 10 %, et diminuant au-delà. Au-dessus d'un niveau de 20 %, l'argent public supplémentaire apparaît se substituer au financement privé » (traduction de la commission des finances).
* 100 22 déclarants en 2009 × seuil de 100 Mns € × taux de 30 % + coût de la tranche à 5 % de l'ordre de 100 Mns € (107 Mns € en 2008).