Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

CONCLUSION

En définitive, votre délégation tient à souligner l'importance de l'ingénierie publique pour la définition d'une stratégie de territoire. L'urbanisme dépasse de très loin la simple gestion du droit des sols. C'est un véritable projet territorial qui décline des grandes stratégies nationales.

À l'issue de ses travaux, votre délégation a la conviction qu'en matière d'urbanisme l'organisation de l'ingénierie territoriale ne passe pas par une solution « type », mais par une combinaison de solutions, un « bouquet d'ingénierie », pour parvenir à la création d'une chaîne de l'ingénierie depuis le niveau national jusqu'à la mise en oeuvre sur le terrain.

Cette nouvelle organisation nécessite surtout de sortir de la logique de la décentralisation à la française voulant qu'une compétence soit exercée à un seul niveau et non partagée, afin de se rapprocher de la formule européenne où les compétences d'aménagement se partagent entre plusieurs niveaux de collectivités, dans des processus négociés et selon le principe de subsidiarité.

Il faut donc pouvoir envisager une ingénierie territoriale avec une répartition des rôles entre les régions, les départements, les intercommunalités et les communes, selon les cas et les situations.

Il convient pour cela d'encourager les collectivités territoriales à renforcer et mettre en commun leurs capacités d'ingénierie, c'est-à-dire de les encourager à travailler ensemble en mettant en oeuvre une « intelligence collective » au service d'un projet.

ANNEXES

Annexe 1 - Recommandations

Recommandation 1 : Assurer la complémentarité des prestataires privés et publics en matière d'ingénierie territoriale, tant pour le conseil en amont et l'aide à la décision, que pour la conception et la réalisation des projets dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme.

Recommandation 2 : Faire de l'intercommunalité l'échelle privilégiée pour l'aménagement opérationnel et l'administration du droit des sols, notamment par la mise en place de services d'instruction mutualisés des autorisations d'urbanisme pour le compte des communes.

Recommandation 3 : Encourager l'élaboration du plan local d'urbanisme à une échelle intercommunale pour bâtir un projet territorialisé dans une vision d'aménagement du territoire en cohérence avec les bassins de vie, les enjeux économiques, de transports, de service, d'environnement et de développement durable, en développant l'ingénierie de planification.

Recommandation 4 : Constituer un pôle d'ingénierie départemental, communautaire ou intercommunautaire mutualisé et en réseau avec l'expertise des conseils en architecture, urbanisme et environnement, des agences d'urbanisme et, lorsqu'elles existent, des agences techniques départementales.

Recommandation 5 : S'assurer que l'intervention des départements en matière d'ingénierie ne conduise pas à une tutelle sur les collectivités territoriales concernées, en maintenant le principe du recours au département comme complémentaire et facultatif.

Recommandation 6 : Renforcer le rôle du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques comme instance qui décline au niveau territorial les grandes stratégies de planification et d'aménagement de l'État, en assurant une mission d'établissement des référentiels et des guides méthodologiques auprès des collectivités territoriales.

Recommandation 7 : Mettre en réseau, à l'échelle régionale ou interrégionale, l'ensemble des acteurs de l'ingénierie pour assurer une déclinaison territoriale des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme et d'environnement.

Recommandation 8 : Poursuivre la décentralisation de l'instruction des autorisations d'urbanisme en encourageant la mise à disposition des personnels de l'État auprès des collectivités territoriales sur la base d'un conventionnement.

Recommandation 9 : Réglementer le métier d'urbaniste en donnant un statut légal à cette profession et en harmonisant la formation pour l'accès à celle-ci.

Recommandation 10 : Financer l'ingénierie territoriale en captant une part du produit de la taxe d'aménagement dans un fonds national d'aide à l'ingénierie dédié à l'urbanisme, permettant la péréquation.

Recommandation 11 : Mettre en adéquation la ressource des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement issue de la taxe d'aménagement avec les besoins des territoires en augmentant le potentiel de ressource dans les limites du plafond légal.

Recommandation 12 : Financer l'ingénierie territoriale en mobilisant les fonds structurels européens d'une part, et en fléchant une partie du produit des enchères du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre d'autre part.

Annexe 2 - Liste des personnes auditionnées

Mercredi 28 mars 2012 :

- Habitat et Développement : MM. Nicolas ROUSSEAU et Bernard WIBAUX

- Fédération des entreprises publiques locales : M. Jean-Marie BERNARD , responsable du département aménagement et développement économique, et Mme Hélène LE RAI , responsable adjointe département aménagement et développement économique

- Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité : M. Marc TASSONE , directeur général

- Direction générale des collectivités locales : M. Bruno DELSOL , adjoint au directeur général

Mardi 3 avril 2012 :

- Office professionnel de qualification des urbanistes : M. Louis CANIZARES , président, et M. Bernard SOUBRANO

- Ministère de l'environnement : M. Etienne CREPON , directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

- Assemblée des départements de France : M. Yves KRATTINGER , vice-président

- Syndicat national des aménageurs lotisseurs : Mme Pascale POIROT , présidente

Mercredi 4 avril 2012 :

- Fédération nationale des agences d'urbanisme : Mme Brigitte BARIOL , déléguée générale

- Association des maires de France : MM. Pierre DUCOUT , rapporteur de la commission urbanisme, Sylvain BELLION , responsable du service ville, urbanisme et habitat, et Mme Charlotte DE FONTAINE , chargée d'études urbanisme

- Assemblée des communautés de France : MM. Alain COTTALORDA, président de la communauté d'agglomération des Portes de l'Isère, et Olivier CREPIN, chargé de mission développement économique, transport et mobilité

- Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques : MM. Jean-Louis HELARY , directeur, et Marc MORAIN, chef de groupe aménagement urbanisme

- Fédération nationale des promoteurs constructeurs : MM. Marc PIGEON, président, et Jean-Michel MANGEOT , délégué général

Jeudi 10 mai 2012 :

- Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement : MM. Yves BRIEN , directeur, Gérard DUHAMEL et Arnaud DUTHEIL , conseillers.

Annexe 3 - Examen du rapport par votre délégation

(compte rendu de réunion de la délégation du 10 juillet 2012)

La délégation procède à l'examen du rapport de M. Pierre Jarlier, rapporteur, sur les collectivités territoriales et l'ingénierie en matière d'urbanisme

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - À titre liminaire, je souhaiterais rappeler l'importance de l'ingénierie, qui est au coeur des préoccupation de nos collectivités, que ce soit dans le domaine de l'urbanisme mais aussi dans ceux du développement durable, de l'énergie, des déplacements, de l'habitat... Il s'agit là des grands enjeux d'aménagement du territoire, transversaux et nécessitant des compétences nouvelles. Parallèlement, et malheureusement, une fracture se dessine entre les territoires urbains en capacité de développer une offre d'ingénierie et les territoires ruraux qui ne peuvent pas toujours répondre aux besoins en la matière.

Le 24 janvier dernier, notre délégation confiait à un groupe de travail composé de Yannick Botrel, Joël Labbé, Rachel Mazuir, et dont j'ai eu le plaisir d'assurer le pilotage, le soin de réfléchir à l'avenir de l'ingénierie publique en matière d'urbanisme.

Le sujet est crucial car, comme vous le savez, si le droit de l'urbanisme s'est complexifié ces dernières années, l'État n'assure désormais plus l'ingénierie de proximité. Or, une ingénierie de qualité est le préalable à l'élaboration de projets de territoires cohérents et à leur traduction dans les documents d'urbanisme.

Nos collectivités se retrouvent donc aujourd'hui confrontées à un certain nombre de défis : l'exercice du droit des sols face au désengagement de l'État, la gestion des politiques de planification en lien avec le Grenelle de l'environnement, les politiques locales d'aménagement, notamment. En clair, elles doivent répondre à une question simple : comment adapter l'ingénierie publique aux besoins locaux ?

Concrètement, les maires vont être confrontés à court terme à de vraies difficultés, comme l'exercice du droit des sols, qui leur incombe désormais, alors que l'État l'assurait encore jusqu'à présent dans de nombreuses collectivités, notamment les plus petites.

Mais ce n'est pas tout, d'autres défis nous attendent. Il s'agit notamment des politiques de planification, de plus en plus complexes car nécessitant un nombre croissant de compétences diversifiées en matière de déplacement, d'habitat et de développement durable. Or, dans le secteur de l'urbanisme, sur certaines parties du territoire, les élus sont déjà confrontés à un véritable désert d'ingénierie. Par ailleurs, si en matière d'aménagement les communes rurales bénéficient de l'intervention des services techniques de l'État, ces missions ne sont déjà plus assumées dans le domaine concurrentiel.

Comment répondre alors, dans ces conditions, aux besoins d'ingénierie des collectivités en matière d'urbanisme ?

Je pense qu'une nouvelle organisation de l'ingénierie territoriale est nécessaire pour mener à bien les politiques de développement. Nos collectivités territoriales doivent devenir les « moteurs de l'ingénierie publique », comme l'a très bien dit notre collègue Yves Daudigny à l'occasion de son rapport. Cet objectif est aussi vrai en matière d'urbanisme.

Reste la question du niveau auquel doit intervenir cette ingénierie renouvelée : s'agit-il du niveau intercommunal, départemental ou régional ?

Dans ce domaine, je refuse toute soi-disant orthodoxie. Je me méfie des solutions « prêtes à l'emploi » qui seraient appliquées uniformément et indifféremment dans les territoires. Dans le rapport que je vous soumets, il n'est donc pas question de « décréter » qu'un niveau de collectivité serait plus légitime que les autres pour organiser toute l'ingénierie. Il me parait essentiel de laisser les territoires libres de s'organiser en trouvant la souplesse nécessaire pour faire face à la diversité des situations.

Et justement, dans le cas de l'urbanisme, que je connais bien, je plaiderai donc pour des solutions à géométrie variable selon les sujets. Je pense à une ingénierie de « projet » dans laquelle l'ingénierie publique de l'État doit être complétée, d'une part, par l'ingénierie privée et, d'autre part, par une nouvelle ingénierie publique, celle des collectivités territoriales, afin de créer des « bouquets d'ingénierie » correspondant le mieux aux besoins.

Ceux-ci s'organisent en trois volets : le premier avec la planification et les études en amont ; le deuxième avec la gestion du droit des sols et les autorisations de construire ; le troisième avec l'aménagement opérationnel.

Pour y répondre, je vous propose une architecture souple reposant sur deux dimensions complémentaires de l'ingénierie : l'ingénierie stratégique et l'ingénierie opérationnelle.

D'une part, une ingénierie stratégique reposant sur l'échelle nationale pour la définition des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme, d'environnement et de développement durable, et l'échelle régionale ou interrégionale pour décliner ces grandes stratégies nationales.

D'autre part, une ingénierie opérationnelle reposant sur l'échelle intercommunale au niveau local, qui sera vraisemblablement la bonne pour l'exercice du droit des sols et la planification ; et sur l'échelle du département ou des grands bassins de vie au niveau territorial où devra se traiter la question de l'appui à la planification.

Mais attention, cette « redistribution des cartes » de l'ingénierie publique en matière d'urbanisme ne se fera pas sans difficulté. Nous devrons, en effet, nous interroger sur l'organisation de celle-ci à proposer demain en lien avec la clarification des compétences des collectivités. Il faudra, dans le cadre d'une nouvelle réforme de la décentralisation, promise par le nouveau Président de la République, que nous portions ces enjeux lors des débats.

Il faudra aussi tenir compte des moyens humains existants au sein des services de l'État et se poser la question des possibles partenariats de l'État avec les collectivités, en réfléchissant notamment aux conditions de mise à disposition des agents de celui-ci auprès des collectivités territoriales, car en matière de droit des sols comme dans d'autres, nous ne sommes pas allés au bout de la décentralisation.

Les propositions que j'ai l'honneur de présenter aujourd'hui sont formulées à l'intention de l'État et des collectivités territoriales afin d'offrir des perspectives pour tracer les contours d'une nouvelle architecture de l'ingénierie territoriale en matière d'urbanisme.

L'État fournissait, depuis de nombreuses années, une aide indispensable aux collectivités territoriales à travers la dévolution de moyens financiers et la mise à disposition gratuite de ses services. L'ingénierie publique, assurée par l'État, était donc une longue tradition au bénéfice de nos collectivités. Cette tradition ancienne n'a jamais été remise en cause. C'était les services déconcentrés des ministères de l'équipement, de l'environnement, des transports et de l'agriculture (les anciennes directions départementales de l'équipement - DDE - et directions départementales de l'agriculture - DDA), qui assuraient principalement ces missions essentielles de conseil et d'appui aux collectivités territoriales. Les conditions dans lesquelles ces prestations étaient apportées aux collectivités territoriales étaient définies par convention, signée entre le préfet de département et la commune ou le groupement demandeur.

Mais, ces dernières années, les élus ont dû faire face à la réduction progressive et généralisée du champ de l'ingénierie publique de l'État. Cette évolution résulte en fait de la combinaison de plusieurs facteurs : le droit européen de la concurrence, d'abord. Dans la passation des marchés, il ne doit être constaté aucune discrimination entre les différents prestataires de services ; les critiques formulées par la Cour des comptes sur la légitimité de l'ingénierie publique de l'État et l'évolution jurisprudentielle du Conseil d'État, ensuite. Ces évolutions ont conduit à soumettre au Code des marchés publics les prestations d'ingénierie publique assurées par l'État. C'est la loi MURCEF du 11 décembre 2001, dont j'étais d'ailleurs le rapporteur pour avis à la commission des Lois, qui a posé cette nouvelle philosophie de l'ingénierie publique ; la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), enfin, qui a induit un recentrage des missions d'ingénierie publique vers un rôle d'expertise plutôt qu'un rôle de prestataire de services.

Ce mouvement, en réalité entamé depuis plus de dix ans, met aujourd'hui en exergue la situation des milliers de communes en France qui n'ont pas la capacité d'organiser leurs propres services d'ingénierie.

Comment cerner à présent cette notion « d'ingénierie en matière d'urbanisme » ? Je pose cette question car celle-ci souffre en effet d'un manque de définition. Elle se traduit en particulier par l'exercice de l'assistance à maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre, le contrôle et l'évaluation. Le même terme renvoie donc à des métiers et des missions disparates.

Même centrée sur l'urbanisme, la notion d'ingénierie publique locale reste donc large et comprend les métiers liés au droit du sol, comme l'instruction ; à la planification urbaine avec les SCOT et les PLU notamment ; à l'urbanisme opérationnel ; mais également les métiers structurés autour d'une thématique particulière : habitat, déplacement, biodiversité, foncier, fiscalité foncière, etc.

Dans son acception large, l'ingénierie en matière d'urbanisme peut être présente dans un très grand nombre de structures : communes, communautés, départements, syndicats de SCOT, syndicats de pays, DDT/DREAL, agences d'urbanisme, établissements consulaires, sociétés d'économie mixte (SEM) et sociétés publiques locales (SPL), conseils en architecture, urbanisme et environnement (CAUE), centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), etc.

Le champ de l'urbanisme est donc extrêmement vaste et va de la planification à la fabrication de l'espace urbain. Les urbanistes, en particulier, constituent une profession très diversifiée, que ce soit en termes de diplômes ou en termes de pratique professionnelle. Or, cette profession n'est pas réglementée en France, si bien qu'aujourd'hui on ne sait pas qui est urbaniste ou non, étant donné qu'il n'existe aucune formation obligatoire et qu'aucune disposition ne réglemente l'installation en tant qu'urbaniste. C'est pourquoi je vous propose, et c'est le sens de ma recommandation 9, de « réglementer le métier d'urbaniste en donnant un statut légal à cette profession et en harmonisant la formation pour l'accès à cette profession ».

D'une manière générale, les collectivités territoriales ressentent des besoins croissants en la matière, car elles doivent faire face à des enjeux majeurs (étalement urbain, nouvelles formes urbaines, énergie-climat, biodiversité...) ; elles sont confrontées à des exigences nouvelles (urbanisme commercial, SCOT, PLU intercommunaux, trame verte et bleue, PLH et PDU...) ; et, surtout, elles doivent mettre en oeuvre dans de courts délais des textes qui se multiplient, contribuant ainsi à la généralisation et à la complexification des documents de planification urbaine.

Or, elles doivent le faire dans un contexte contraint, caractérisé par la réorganisation des services de l'État ; les contraintes budgétaires et le manque de visibilité et de prospective financière ; la multiplication des appels à projets devant lesquels, souvent, les collectivités sont inégalement armées ; l'application de la réforme territoriale, avec l'engagement de la discussion sur l'évolution des périmètres communautaires et le chantier de la mutualisation ; la multiplication des recours en matière d'urbanisme; enfin, les inquiétudes quant à la capacité des cabinets d'études à s'adapter à l'ensemble des enjeux ainsi qu'aux spécificités de l'approche intercommunale.

Dans ce contexte, je me suis donc interrogé, en tant qu'élu, sur la signification même de l'ingénierie publique de l'État. Sa disparition est-elle le symbole d'une responsabilisation des collectivités territoriales ou bien, si celle-ci est maintenue, est-elle le signe d'une tutelle de l'État sur nos collectivités ? La question mérite d'être posée sereinement.

Le retrait progressif de l'État semblerait aller dans le sens de l'histoire, dès lors que les collectivités assument de manière pleine et entière leurs responsabilités dans une logique d'appropriation de leur espace. D'ailleurs, en la matière, la France ne fait que se rapprocher du reste de l'Europe.

Pour les tenants d'une décentralisation aboutie, il ne faudrait donc pas regretter le désengagement de l'État en matière d'ingénierie publique. Pour eux, l'existence même d'une ingénierie publique maintiendrait les collectivités dans une situation de déresponsabilisation envers l'État. Une véritable décentralisation du droit de l'urbanisme passerait donc par le fait de donner aux collectivités territoriales « les commandes » afin qu'elles s'organisent elles-mêmes pour faire face aux diverses difficultés que crée la disparition des services de l'État.

Dès lors, les collectivités sont appelées à assumer les compétences qui leur ont été transférées, en se dotant des services d'ingénierie nécessaires ou bien en bénéficiant des outils d'ingénierie dont l'État disposait pour les compétences avant leur transfert. Et, dans cette nouvelle architecture, les petites collectivités rurales devront, pour continuer à bénéficier d'une ingénierie publique, se tourner vers les collectivités territoriales plus grandes ou mutualiser leurs moyens avec d'autres collectivités pour exercer leur droit des sols.

Pour d'autres élus locaux, au contraire, le désengagement de l'État conduira inéluctablement à une disparition totale et dommageable de l'ingénierie dans les petites collectivités. L'existence d'une ingénierie publique de qualité permet aux communes qui en bénéficient de mettre en oeuvre des services de qualité qui profitent à leurs habitants et concourent au dynamisme de leur territoire. Le désengagement de l'État privera ainsi les espaces à faible densité de population des outils nécessaires à leur développement. Une telle situation, selon eux, pourrait conduire in fine à une désertification de ces territoires.

Quelle que soit l'approche retenue, cette disparition de l'ingénierie publique de l'État peut être perçue comme un « transfert rampant » : le fait que l'État ait allégé la charge pour son budget aura forcément des répercussions sur les finances publiques locales. C'est d'ailleurs pour cela que ma recommandation 8, qui propose « sur la base d'un conventionnement, la mise à disposition du personnel de l'État aux collectivités », s'inscrit dans un partage des charges avec l'État afin de ne pas laisser les collectivités supporter seules ces nouvelles charges.

Si l'on regarde la situation sur le terrain, on peut comprendre que, près de trente ans après la décentralisation de l'urbanisme, il soit légitime que les services communaux s'approprient ou se soient approprié l'exercice de cette mission. C'est d'ailleurs un fait acquis dans les grandes et moyennes communes. En outre, cette situation n'est pas un problème pour les grandes communes ou les grandes intercommunalités, qui ont depuis longtemps développé des compétences pointues et diversifiées en matière d'urbanisme, dépassant largement ce que pouvait faire l'État en son temps. En revanche, le problème se pose bien pour une grande majorité des petites communes, où l'ingénierie territoriale aurait dû être développée au sein des intercommunalités dès la mise en place de la décentralisation, ce qui n'a pas été fait.

Les maires vont donc être, à court terme, confrontés à de vraies difficultés dans l'exercice du droit des sols. Ils le seront d'autant plus que le contexte a évolué avec la complexité croissante des politiques de planification, notamment dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui nécessitent des compétences diversifiées en matière de déplacement, d'habitat et de développement durable. Alors, certes, la loi impose à l'État de poursuivre l'aide aux communes de moins de 10 000 habitants, mais le nombre de fonctionnaires dédiés va passer de 3 600 en 2012 à 3 000 en 2013, soit une diminution de 20 % des effectifs, comme cela m'a été confirmé par la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, que j'ai eu l'occasion d'auditionner.

Dès lors, il est crucial que les collectivités établissent une nouvelle organisation de l'ingénierie territoriale pour mener à bien leurs politiques en matière d'aménagement et de développement. Malgré les tentatives gouvernementales pour rassurer les élus locaux, certains restent inquiets face au désengagement de l'État. Ce sentiment se faisait déjà sentir auparavant du fait de la réorganisation des services déconcentrés de l'État à la suite de la RGPP. Les collectivités ont perdu les repères que leur donnaient les anciennes DDE. Elles ont le sentiment que ces services n'ont pas été remplacés, ni techniquement, ni financièrement. Il en résulte une perte de points de contacts avec les usagers. Pourtant, la multiplication des lois et normes, la complexité technique et juridique croissante des dossiers ou la prise en compte des contraintes environnementales exigent une ingénierie de plus en plus performante. Par ailleurs, les collectivités n'ont pas toujours été informées des missions abandonnées et de celles qui perdurent. On constate souvent un manque de communication de l'État sur ses nouvelles missions.

Face au désengagement de l'État, les élus locaux se sentent également démunis pour assumer leurs missions d'instruction des permis de construire et de gestion du droit des sols. Le problème est simple : nous avons, dans notre pays, transféré la gestion du droit des sols aux communes qui en ont la responsabilité, mais sans décentraliser les moyens. C'est une carence de la décentralisation - ou tout au moins un inachèvement - car il est aujourd'hui demandé aux élus locaux d'assurer l'opérationnel en matière d'urbanisme. Or, ceci nécessite de disposer des bonnes informations et des moyens humains et financiers.

J'identifierai trois enjeux majeurs pour les territoires placés au coeur de la constitution d'une nouvelle architecture de l'ingénierie : rationaliser et explorer les gisements d'ingénierie existants en trouvant la bonne échelle de mutualisation ; coordonner et développer des complémentarités entre structures afin d'éviter les doublons ; exprimer une solidarité entre territoires, notamment entre les territoires urbains et ruraux. Pour répondre à ces défis, il convient d'imaginer des solutions diversifiées, à l'image de la diversité des territoires concernés, et ce, grâce à des « bouquets d'ingénierie ».

L'architecture que je préconiserai repose ainsi sur :

- l'ingénierie privée, bien sûr, nécessaire pour la conception et la réalisation des projets. Elle ne peut toutefois répondre aux besoins actuels d'ingénierie dans tous les territoires, ce qui nécessite qu'elle soit complétée par une ingénierie publique de qualité ; c'est le sens de ma recommandation 1 : « Assurer la complémentarité des prestataires privés et publics en matière d'ingénierie territoriale, tant pour le conseil en amont et l'aide à la décision, que pour la conception et la réalisation des projets dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme » ;

- l'échelle nationale pour la définition des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme, d'environnement et de développement durable, en s'appuyant notamment sur le CERTU pour cette ingénierie stratégique. C'est ma recommandation 6 : « Renforcer le rôle du CERTU comme instance qui décline au niveau territorial les grandes stratégies de planification et d'aménagement de l'État, en assurant une mission d'établissement des référentiels et des guides méthodologiques auprès des collectivités territoriales » ;

- l'échelle régionale ou interrégionale, ensuite, pour la mise en oeuvre de ces grandes stratégies nationales grâce à la mise en réseau de l'ensemble des acteurs de l'ingénierie : ADEME, CETE, SETRA, DATAR, ANAH, au sein de grandes délégations régionales. C'est ma recommandation 7 : « Mettre en réseau, à l'échelle régionale ou interrégionale, l'ensemble des acteurs de l'ingénierie pour assurer une déclinaison territoriale des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme et d'environnement ».

- par ailleurs, l'intercommunalité doit devenir centrale dans la planification, l'aménagement opérationnel et l'administration du droit des sols, dans une logique de mutualisation pour le compte des communes. En clair, l'intercommunalité doit constituer le premier échelon de base de l'ingénierie. C'est le sens de deux de mes recommandations : la n° 2 préconisant de « faire de l'intercommunalité l'échelle privilégiée pour l'aménagement opérationnel et l'administration du droit des sols, notamment par la mise en place de services d'instruction mutualisés des autorisations d'urbanisme pour le compte des communes » ; la n° 3 proposant d'« encourager l'élaboration du PLU à une échelle intercommunale pour bâtir un projet territorialisé dans une vision d'aménagement du territoire en cohérence avec les bassins de vie, les enjeux économiques, de transports, de service, d'environnement et de développement durable, en développant l'ingénierie de planification ».

- les départements, enfin, qui peuvent apporter un appui dans les zones les plus rurales, là où les intercommunalités sont de trop petite taille. Mais cet appui a vocation à s'inscrire dans une coopération avec les intercommunalités. Les outils d'ingénierie publique mutualisés comme les agences d'urbanisme, les établissements publics fonciers lorsqu'ils existent, les sociétés publiques locales et les CAUE peuvent ainsi être mobilisés. Mais il ne doit pas être envisagé une quelconque tutelle de la part des départements en la matière. D'où, d'abord, ma recommandation 4 : « Constituer un pôle d'ingénierie départemental, communautaire ou intercommunautaire mutualisé et en réseau avec l'expertise des conseils en architecture, urbanisme et environnement, des agences d'urbanisme et, lorsqu'elles existent, des agences techniques départementales » ; d'où, également, ma recommandation 5 : « S'assurer que l'intervention des départements en matière d'ingénierie ne conduise pas à une tutelle sur les collectivités territoriales concernées, en maintenant le principe du recours au département comme complémentaire et facultatif ».

En clair, les ingénieries doivent aujourd'hui être complémentaires dans la définition d'une stratégie de territoire. L'urbanisme dépasse de très loin la simple gestion du droit des sols. C'est un véritable projet territorial qui décline de grandes stratégies nationales. L'organisation de l'ingénierie territoriale ne passe donc pas par une « solution-type » mais par une combinaison de solutions, pour parvenir à la création d'une chaîne de l'ingénierie depuis le niveau national jusqu'à la mise en oeuvre sur le terrain. Cette nouvelle organisation nécessite d'envisager une ingénierie territoriale avec une répartition des rôles entre les régions, les départements, les intercommunalités et les communes, selon les cas et les situations. Pour cela, il convient d'encourager les collectivités territoriales à renforcer et mettre en commun leurs capacités d'ingénierie, c'est-à-dire de les encourager à travailler ensemble en mettant en oeuvre une « intelligence collective » au service d'un projet.

Je terminerai cette intervention en évoquant, bien évidemment, un volet financier, car il convient d'envisager des pistes possibles de financement de cette ingénierie territoriale. Il s'agit des trois dernières recommandations de ce rapport, qui proposent de :

- « capter une part du produit de la taxe d'aménagement dans un fonds national d'aide à l'ingénierie dédié à l'urbanisme ». Cela permettra la péréquation entre collectivités, à laquelle nous sommes tous très attachés (recommandation 10) ;

- « mettre en adéquation la ressource des CAUE issue de la taxe d'aménagement avec les besoins des territoires en augmentant le potentiel de ressource dans les limites du plafond légal » (recommandation 11) ;

- « mobiliser les fonds structurels européens et flécher une partie du produit des enchères du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre » (recommandation 12).

Je souhaite maintenant que, dans nos territoires, les élus se saisissent de nos propositions afin de tracer les contours d'une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme.

Mme Jacqueline Gourault, présidente . - Je voudrais souligner la parfaite maîtrise par le rapporteur du sujet de l'urbanisme au sens large, qui n'est pas sans lien avec sa formation d'architecte. Son rapport soulève de véritables questions de fond, notamment sur la conception de la décentralisation et du rôle des collectivités territoriales. Il formule des propositions concrètes, que ce soit au niveau des outils ou des financements.

M. Éric Doligé . - Le sujet de l'ingénierie des collectivités locales est très important. Nombre de structures et d'organismes en traitent sur le terrain, au point qu'une simplification serait sans doute bienvenue. Ce rapport pourrait être l'occasion de le souligner et d'avancer dans ce sens. En ce qui concerne, par exemple, les CAUE, qui apparaissent dans un certain nombre de recommandations, je m'interroge sur leur rôle et leur pertinence, même si certains d'entre eux sont sans doute très efficaces.

Pour revenir sur les capacités de financement, je constate qu'une des propositions consiste à capter une partie d'une ressource existante, qui peut servir à d'autres actions, pour l'affecter à l'ingénierie. Or, comme cela a été dit, même si ce n'est plus la RGPP mais un autre système, nous allons passer de 3 600 à 3 000 agents du côté des services de l'État. Dès lors, si j'ai bien compris, il y aura certainement des coupes sombres beaucoup plus importantes. Mme Marylise Lebranchu viendra probablement nous l'exposer mais, dans certains services de l'État, il y aura une volonté de suppression des doublons et un transfert de responsabilités nouvelles vers les collectivités, qui ne seront pas nécessairement accompagnés d'un financement partagé. Il ne faut donc pas se faire trop d'illusions à ce sujet. À ma connaissance, ces missions ne sont en effet pas rattachées à des ministères prioritaires. Au niveau local, certains services seront carrément supprimés, et il va être demandé aux collectivités de les assumer.

Dans ce cadre, ne faut-il pas attendre d'y voir un peu plus clair ? Je m'interroge sur l'opportunité de faire aujourd'hui des propositions qui seraient probablement remises en cause assez rapidement. Les recommandations sont peut-être un peu trop en avance sur leur temps, surtout la proposition 8. Des évolutions sont attendues dans les toutes prochaines semaines. À la première lecture des propositions de notre rapporteur, nous sommes encore dans un système complexe, très complexe même. J'aurais plutôt tendance à recommander de laisser faire les collectivités - qui d'ailleurs se rapprochent avec l'évolution de l'intercommunalité - et le privé, plutôt que d'essayer de marier et de mélanger toutes ces instances. Ou bien les collectivités déploient des outils, notamment dans le cadre de l'intercommunalité, ou bien elles font appel au privé.

Telle est ma première analyse. Je ne rejette pas en bloc ce que propose notre collègue, loin de là, car il y a des aspects intéressants, mais je voulais exprimer ce point de vue, et souligner combien la période un peu charnière que nous allons traverser risque d'être délicate. Les collectivités doivent supprimer les organismes superflus.

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - Les organismes sont toujours trop nombreux, mais les compétences exigées sont aussi de plus en plus complexes. Tel est le problème à régler. En matière d'ingénierie, et plus particulièrement d'urbanisme, il faut avoir des compétences en matière d'habitat, de développement durable, de biodiversité, d'énergie, de services, etc. On ne peut concevoir d'appréhender l'ingénierie avec une seule compétence. Un certain nombre d'organismes spécialisés répondent, chacun de leur côté, à ces enjeux. Il s'agit donc de les mettre en réseau pour que chacun profite au mieux des compétences des autres. Loin de créer de nouveaux outils, je propose, au contraire, de les rapprocher. Aujourd'hui, certaines de ces instances s'ignorent. Par exemple, l'ADEME travaille très peu avec les urbanistes. Or, lorsque nous parlons aujourd'hui d'économies d'énergie, nous touchons à l'urbanisme. La DATAR ne travaille jamais avec eux. Or, si nous voulons un aménagement équilibré du territoire, il faudra bien répondre aux prérogatives fixées dans la loi Grenelle II. L'aménagement doit être intégré.

S'agissant des CAUE, je souhaiterais appeler votre attention sur leur importance dans certains départements : ils ne sont peut-être pas aussi performants partout mais, dans certains départements, heureusement qu'ils existent ! Qu'il s'agisse de la qualité des paysages, de l'architecture, de l'insertion des projets, ils font un travail remarquable dont les particuliers bénéficient. Grâce à eux, nous évitons bien des erreurs susceptibles de porter préjudice aux paysages et de nuire à l'attractivité des territoires. La qualité de l'environnement est essentielle pour leur développement et l'attractivité de nos territoires. Je pense donc qu'il faut être extrêmement vigilant, mettre en réseau les différents acteurs et, surtout, s'appuyer sur une démarche qualitative.

Sur le plan financier, je me suis fixé une contrainte : ne pas créer de dépense nouvelle. Or, la taxe d'aménagement est précisément destinée à l'ingénierie. Elle est perçue de façon très variable dans les territoires : certaines collectivités en collectent beaucoup, d'autres peu. Si nous arrivions à en mutualiser une partie, la péréquation opérée permettrait de mobiliser des moyens dans les territoires qui en ont le plus besoin.

Quant au moment choisi pour formuler ces propositions, je le pense opportun, à la veille d'un débat sur une nouvelle phase de la décentralisation. L'ingénierie ne doit pas rester à l'écart des interrogations relatives à la définition des compétences des différentes strates de collectivités. Il s'agit là d'un sujet d'avenir, nécessaire pour pouvoir répondre aux grands enjeux de développement durable et d'aménagement du territoire.

M. Michel Delebarre . - Je partage un certain nombre des éléments de diagnostic. En revanche, je suis hésitant sur les modalités envisagées pour y remédier.

Sur le fond du problème, nous ne pouvons effectivement imaginer que les collectivités assument un rôle majeur sans en avoir les capacités. L'ensemble de l'acte de construire, mais aussi l'organisation même du territoire, sont concernés.

Je partage la position selon laquelle il n'y a pas de façon unique de résoudre ce problème. Les solutions apportées doivent s'adapter aux différents types de territoire. Nous abandonnons donc le scénario d'un ministère de l'équipement qui assure partout et uniformément cette mission.

Je partage l'idée selon laquelle la nouvelle étape de décentralisation doit être l'occasion de faire un certain nombre de choix. Puisqu'il y a eu la RGPP, avec des conséquences peu enthousiasmantes en ce qui concerne le ministère de l'équipement, il faut poser le problème et trouver des solutions.

Je suis hésitant sur les modalités de réponse à ces difficultés. Vous m'excuserez de présenter à cette occasion un point de vue plus « urbain » que celui de notre rapporteur. Je constate que, pour la plupart, les agglomérations ont réglé le problème via la mise en place soit d'équipes en leur sein, soit d'agences d'urbanisme au niveau de l'intercommunalité. Les agences d'urbanisme se sont révélées être un outil assez exceptionnel dans leur diversité. Dans un territoire comme le mien, l'agence d'urbanisme intervient sur les communes rurales du SCOT, bien qu'elles ne soient pas dans la communauté urbaine, pour des raisons de proximité. En revanche, le problème reste entier pour dans d'autres territoires.

Pour le reste, en référence aux CAUE, certains s'interrogent sur le destin du département. Je ne trouvais pas absurde que le département se sente en responsabilité d'apporter à des intercommunalités rurales des prestations en matière d'ingénierie un peu plus transversales, comme il le fait avec les CAUE. Reconnaître que le département doit assumer cette compétence dans le scénario d'organisation et de répartition des compétences ne me semble pas une mauvaise idée. Il y aurait au moins un avantage : cette possibilité pourrait exister sur tout le territoire national malgré la diversité des départements, qui est fonction des spécificités des territoires. Un tel scénario me paraît relativement clair et intéressant. Il doit être examiné en tout cas. Le pôle d'ingénierie départemental existera dans les départements qui prennent cette responsabilité. Dans mon département, il subsistera pour la partie non urbaine. Dans les zones urbaines, toutes les agglomérations se sont dotées d'agences d'urbanisme. Cela représente un nombre substantiel de personnes et je ne vois pas comment on pourrait les faire travailler ensemble. Par contre, pour les territoires ruraux, il me semble en effet justifié d'avoir un niveau de service à leur proposer.

Sur le rôle du CERTU, je suis d'accord pour qu'il soit renforcé au niveau de la réflexion et des recommandations. En revanche, je ne pense pas que le CERTU doive nous inventer, demain, les règles uniques que le ministère de l'équipement ne produira plus.

Je suis un peu étonné d'apprendre qu'il n'y a pas d'ordre des urbanistes. En tout cas, il y a bien une structuration nationale des urbanistes, puisque j'en ai rencontré les représentants. J'ai même rencontré une présidente européenne des urbanistes...

Je suis sceptique sur les propositions financières, notamment celle de financer l'ingénierie territoriale avec le produit de la taxe d'aménagement rassemblé dans un fonds national d'ingénierie.

Je suis plus sceptique encore sur l'idée d'un financement européen. Pour fréquenter un peu les arcanes des collectivités au niveau européen, je sais que l'on a déjà du mal, à l'heure actuelle, à faire en sorte qu'une partie des fonds structurels serve à des objectifs d'aménagement urbain. On ne peut pas dire qu'il y ait un enthousiasme à ce sujet au niveau des services de la Commission européenne. En conséquence, je doute des possibilités de financer l'ingénierie par ce biais. Quant aux quotas d'émission de gaz à effet de serre, c'est ingénieux, bien que je ne sois pas sûr que cela puisse aboutir.

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - L'exercice est très complexe sur le plan financier. En effet, il s'agit, dans le contexte budgétaire actuel, d'éviter toute dépense nouvelle. D'où cette idée d'utiliser la taxe d'aménagement, qui est assimilable, en réalité, à un mécanisme de péréquation. On peut, bien sûr, être d'accord ou en désaccord avec ce système. Toutefois, cette solution peut être envisagée pour financer l'ingénierie dans des secteurs où les moyens humains sont déficitaires.

En ce qui concerne les financements européens, une réflexion est actuellement en cours sur l'utilisation d'une part du produit des enchères du système communautaire pour financer l'ingénierie. Certes, ces financements pourraient être ciblés sur le climat et l'énergie, mais ces deux thèmes sont aujourd'hui indissociables de l'aide à l'urbanisme. Cela peut ainsi être l'occasion de structurer le territoire avec de l'ingénierie territoriale. Je préside la commission « aménagement territorial » de l'Association française du conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE). Nous venons de publier un document relatif aux fonds structurels dans lequel nous indiquons que l'ingénierie est au coeur et en amont de toute intervention de ces derniers. En effet, il est nécessaire de mieux flécher les crédits, qui se font plus rares. Dès lors, nous insistons sur la nécessité d'avoir plus d'intelligence de projets en amont. Cela peut être une piste.

Si ces solutions se révèlent inapplicables, ce rapport aura au moins eu le mérite d'évoquer ces hypothèses, car en dehors de la dotation générale de décentralisation (DGD), les autres pistes alternatives de financement sont quasi-inexistantes.

Le deuxième point évoqué par M. Delebarre est la question de l'échelle. En secteur urbain, voire très urbain, la grande intercommunalité est le support de l'ingénierie et, en effet, cela fonctionne très bien. Mais, dans les secteurs ruraux, une approche départementale est nécessaire. Pour autant, j'insiste sur le fait qu'il ne doit pas y avoir de tutelle du conseil général dans ce domaine ; c'est parfois l'impression ressentie par certaines petites communes ou intercommunalités. Avec une approche départementale, les intercommunalités conservent leurs prérogatives mais peuvent bénéficier d'une structure qui leur apporte une expertise. Les agences techniques départementales peuvent répondre à certains sujets qui touchent d'ailleurs les compétences du département, notamment en ce qui concerne la voirie ou les transports. Cependant, l'idée est de mettre en réseau l'ensemble des compétences d'ingénierie, y compris celle de l'agence départementale, avec l'agence d'urbanisme. Il faut ainsi créer une agence d'urbanisme en tant que telle, dissociée du conseil général.

M. François Grosdidier . - On sent l'expérience et l'expertise du rapporteur dans ce domaine. Cependant, je crains que les propositions n'accentuent la confusion entre le décisionnaire et le prestataire, le conseiller et le décideur. En effet, les élus décident. Certes, dans la fonction publique d'État, la distinction est plus ambiguë entre le technicien et le décideur. Mais, dans le cadre des lois de décentralisation, chaque élu local décide et assume sa décision. Je ne suis pas un partisan de la clause générale de compétence pour toutes les collectivités, car les responsabilités de chacun sont alors mal délimitées. Cette délimitation claire des responsabilités est essentielle. Or, je crains que le système proposé par le rapporteur apporte plus de confusion que de clarification. Il présente, en effet, le double inconvénient de nous enfermer davantage dans un carcan réglementaire, avec la création d'un statut de l'ordre des urbanistes, et de coûter cher. Il se traduit ainsi concrètement par le financement au moyen de prélèvements obligatoires des prestations qui peuvent être réalisées pour le compte des décideurs politiques à la tête des collectivités territoriales. Aujourd'hui, les intercommunalités comme les communes ont recours à des agences d'urbanisme ou à des prestataires privés.

Je réfute l'idée qu'il n'y ait pas de compétences en France. Notre pays n'en manque pas. La question est de savoir qui les emploie, qui les paie. Ces compétences sont réparties entre le secteur public, parapublic, comme dans les agences d'urbanisme ou les associations, et le secteur privé. Elles doivent être mobilisées selon la volonté des décideurs politiques et payées en fonction du travail demandé. Je crains que la mutualisation proposée apporte moins de péréquation et se traduise par une aspiration des financements du bas vers le haut, au détriment des collectivités territoriales de base, sans que celles-ci ne soient assurées d'un retour en termes de prestations et de services.

Je ne suis pas non plus convaincu par le débat sur le rôle que pourrait jouer le département dans ce domaine dans le secteur rural. Effectivement, en zone urbaine, les agences d'urbanisme fonctionnent bien. Mais, dans beaucoup de départements ruraux, il existe de bons rapports entre le secteur urbain et rural, et les agences d'urbanisme pourraient étendre leurs compétences pour proposer leur aide dans la confection des SCOT ruraux. Le système proposé est ambigu. Le département va financer un outil départemental pour le secteur rural mais les communes gardent la maitrise du projet. Nous savons comment ce système est perçu. Le département paie, les communes utilisent ce service, les techniciens veulent imposer leur vue aux maires. Ces derniers sont persuadés que c'est le président du conseil général qui veut imposer ses vues ; les experts, pour leur part, se croient totalement autonomes du conseil général. Au final, nous arrivons à un système où les responsabilités sont diluées et où les élus des petites communes ont le sentiment qu'on leur impose des décisions, sans même qu'elles ne correspondent à des instructions venues d'en haut. Le meilleur système est celui qui consiste à mettre les collectivités territoriales devant leurs responsabilités.

Une autre proposition qui me fait réagir et que j'avais combattue à l'Assemblée nationale est le PLU intercommunal. Autant cette proposition se défend dans les communautés urbaines ou les métropoles au sens de la loi sur la réforme territoriale de 2010, autant dans la plupart des communautés d'agglomération et dans les communautés de communes, le PLU est un travail de dentelière. On décide ainsi de COS différents pour chaque parcelle. C'est un travail qui ne peut pas être fait au niveau de l'intercommunalité. Le SCOT donne des orientations qui fixent les grandes masses mais le PLU, le travail de finition, doit rester au niveau communal.

Enfin, et j'insiste à nouveau sur ce point, les communes ne sont pas l'instance de recyclage ou la société de reconversion des services de l'État. Les communes doivent rester libres de leurs moyens d'action dans le cadre des lois de décentralisation.

Toutes ces idées m'amènent à ne pas partager les conclusions du rapport et encore moins celles du financement, qui vont entraîner premièrement une plus grande confusion, deuxièmement une autonomie moins forte des collectivités territoriales et, troisièmement, une captation des ressources financières.

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - Nous devons avoir conscience que les situations sont très différentes sur le territoire. Les compétences du privé n'existent pas partout. C'est dans cette optique que nous devons trouver des solutions d'ingénierie publique en substitution à la carence d'offres privées. Dans certains départements, il y a une réelle difficulté à trouver un expert compétent en matière de PLU ou de SCOT.

M. François Grosdidier . - Ça se recrute les compétences !

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - En effet, il est possible de recruter les compétences nécessaires, mais seulement dans le cas où on a les moyens et la taille critique pour le faire. Cela nécessite ainsi d'avoir suffisamment mutualisé les moyens en amont. L'échelle pertinente pour s'organiser est au coeur de ce débat. Un certain nombre de communes dans notre pays sont incapables de répondre aux impératifs liés aux grandes décisions prises dans le cadre du Grenelle de l'environnement, car elles n'ont pas l'ingénierie locale pour le faire. Là où le secteur privé est présent, ou encore là où des agences d'urbanisme existent, tout fonctionne bien et la question ne se pose pas. Mais, quand les compétences d'ingénierie sont absentes, il est nécessaire de s'interroger sur le niveau d'échelle à utiliser pour l'organiser.

Vous avez la chance, monsieur Grosdidier, d'être dans un territoire où le secteur privé et les compétences nécessaires sont présents. Mais cette situation est loin de se retrouver partout. Si l'on enquête auprès des maires de France, on se rend compte de l'existence de nombreuses situations de blocage au regard des obligations en matière d'ingénierie.

En revanche, je suis tout à fait d'accord avec vous sur la question de la possible tutelle du département sur les intercommunalités. Il faut ainsi éviter tout amalgame. Le département peut apporter une prestation pour le compte des intercommunalités, mais ces dernières doivent conserver leur indépendance et leur pouvoir de décision. L'agence technique départementale constitue une solution, à la condition d'offrir suffisamment de souplesse. Ainsi, les élus doivent pouvoir en sortir et s'organiser entre eux s'ils le souhaitent.

En revanche, contrairement à vous, je suis en faveur d'un PLU intercommunal, car on ne peut pas imaginer les problèmes d'urbanisme à la seule échelle de la commune. Les axes de circulation, les services, ainsi qu'un certain nombre d'éléments structurants le territoire dépassent largement ce cadre. Il existe le PLH et le PDU à l'échelle intercommunale et nous arrivons progressivement à une planification à cette échelle. De nombreux EPCI se lancent d'ailleurs dans cette démarche. Faut-il aller vers un PLU opposable ou seulement un PADD ? A mon avis, un PADD est nécessaire à l'échelle d'un bassin de vie pour des questions de cohérence de développement. On voit aujourd'hui des aberrations sur certains bassins où des équipements se multiplient du fait de l'absence d'une réflexion intercommunale ou de micro-concurrences, faute d'homogénéité en matière d'urbanisme. Pour moi, le SCOT présente un vrai risque. Nous avons déjà eu ce débat lors du vote des lois précédentes. Le SCOT ne remplacera pas le PLU. Je suis favorable à un PLU intercommunal et un SCOT qui ne serait pas opposable, plutôt qu'à un SCOT opposable et un PLU qui resterait à l'échelle de la commune.

M. Edmond Hervé . - Je suis d'accord avec la philosophie générale du rapport et je me reconnais aussi dans le distinguo de M. Delebarre. En ce qui concerne la recommandation 4, « constituer un pôle d'ingénierie départementale », il faut prendre en compte l'extrême différence de situations entre intercommunalités : entre, d'une part, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, et, d'autre part, les communautés rurales. Il serait préférable de recommander la constitution d'un « pôle d'ingénierie départementale, intercommunautaire, ou intercommunale », de manière à répondre au mieux aux besoins.

Dans la loi Deferre de 1982, il y avait déjà la proposition de créer, au niveau départemental, une agence de développement. Il ne s'agit que du précurseur des agences d'urbanisme que nous connaissons aujourd'hui.

En 1971, j'ai rédigé un article contre l'agence d'urbanisme intitulé « les technocrates contre les élus ». J'avais tout faux. Le pouvoir décisionnel des élus existe et je ne crois pas à la soumission de ces derniers aux technocrates. J'ai, en effet, rencontré des associations départementales d'élus très puissantes.

En ce qui concerne les services experts, je suis d'accord avec votre recommandation. Il est nécessaire de mettre en place, au niveau de l'intercommunalité ou des inter-intercommunalités, une capacité de réflexion. Dans ce cas, on pourrait prendre exemple - je n'ai pas dit modèle - sur les communautés urbaines et les communautés d'agglomération. Elles font en effet un travail exceptionnel en matière de cohérence et de pluridisciplinarité.

En outre, il existe déjà une association d'urbanistes qui est très puissante. Je suis très réservé à l'idée d'aller jusqu'à réglementer leur profession. Nous avons aujourd'hui une dizaine d'instituts d'urbanisme bien installés. En outre, nous ne devons pas oublier que les urbanistes n'ont pas tous la même formation initiale : certains sont architectes, d'autres géographes... Il me paraît important de conserver cette diversité.

Je voudrais également souligner un point qui me paraît essentiel en matière d'ingénierie : il ne faut pas oublier la maîtrise foncière.

Enfin, je souhaite affirmer mon attachement au PLH, qui est, selon moi, l'un des documents directifs décisionnels les plus difficiles à élaborer et à faire passer lorsqu'il va au fond des choses. En effet, il doit intégrer le coût final du logement. C'est une question délicate lors des discussions avec les promoteurs, notamment sur le sujet de l'intégration du coût des assurances. Aussi, je pense qu'un certain nombre d'élus ne sont pas familiarisés avec ce document, d'où la nécessité de développer la pédagogie.

En conclusion, je suis d'accord avec le rapport, qui prend opportunément en compte la diversité des territoires en France.

M. Charles Guené . - Je prends ce rapport non pas comme un mode opératoire ficelé mais comme un rapport intermédiaire, car il dépasse largement le cadre de l'urbanisme en s'intéressant à la question de l'ingénierie dans nos territoires, notamment à la disparition de celle-ci dans les territoires ruraux, comme cela a été souligné.

Lorsque l'on évoque le sujet de l'ingénierie, il y a selon moi deux entrées : l'ingénierie de proximité et l'ingénierie de technicité. On voit souvent dans nos départements que les deux ou trois plus grandes villes arrivent à organiser elles-mêmes l'ingénierie technique, mais que les autres territoires éprouvent des difficultés à en faire autant. Mais, aujourd'hui, il me semble que l'on doit moins faire face à un problème de tutelle du département, vers lequel on se tourne le plus souvent, qu'à une difficulté d'ordre juridique, car cette ingénierie doit être déployée en « in house » pour éviter d'être en contrariété avec le droit de la concurrence. C'est ainsi que, sur le terrain, l'ingénierie s'organise le plus souvent en pôles techniques avec un partage de gouvernance.

N'oublions pas non plus qu'en secteur rural profond, l'urbanisme commence avec le schéma d'assainissement, souvent non collectif, pour lequel le bon maillage peut s'envisager au niveau de l'usager et de l'intercommunalité. L'urbanisme, c'est aussi la géolocalisation des réseaux, obligatoire depuis le mois de juillet, qui nous impose, compte tenu du niveau de technicité, de nous tourner vers un syndicat d'électrification départemental. Finalement, il est difficile de déconnecter l'ingénierie en matière d'urbanisme de l'ingénierie en général, car celle-ci forme en réalité un tout.

M. Georges Labazée . - L'urbanisme est un domaine dans lequel on constate une très forte attente au niveau des territoires. Nous avons bien vu que si les associations de maires ou les intercommunalités se sont organisées de façon à déployer des réseaux de gestion de la voirie, des ordures ménagères etc., cela est beaucoup plus dur en matière d'urbanisme. Cela tient notamment au fait que, en ce domaine, on est confronté territorialement au règlement national d'urbanisme - qui, soit dit en passant, mériterait d'être adapté pour tenir compte de la grande diversité des territoires.

S'il y a un point sur lequel je partage pleinement les propositions du rapport, c'est la recommandation 4, consistant à mettre en place un pôle d'ingénierie mutualisé au niveau départemental, car le département peut, non pas se substituer, mais fédérer les initiatives des communes au niveau local. Je le vois à travers les agences d'urbanisme, qui fonctionnent bien avec les grandes agglomérations, et je constate que de plus en plus de collectivités territoriales y recourent.

Pour finir, une question à l'intention de notre rapporteur au sujet de la taxe d'aménagement récemment créée. Dans la part départementale de cette nouvelle taxe, comment se répartissent les financements entre les CAUE et les espaces naturels sensibles ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur . - Nous avions eu un large débat, justement au Sénat, au sujet de la taxe d'aménagement, et je vous rappelle que nous avions fléché une partie des recettes vers les CAUE, ce qui était d'ailleurs une de leurs revendications pour s'assurer de la pérennité de leur financement. Malheureusement, cette disposition n'a pas été maintenue en commission mixte paritaire à l'initiative de nos collègues de l'Assemblée nationale. Et aujourd'hui, il y a des difficultés de financement de ces structures, d'où ma proposition en la matière. Effectivement, la situation est différente selon les départements mais ces structures sont très utiles et doivent être mises à l'abri des contingences politiques quant à d'éventuelles coupes budgétaires. Quant à ma proposition de fléchage d'une partie du produit de la taxe d'aménagement vers un fonds national d'aide à l'ingénierie dédié à l'urbanisme, c'est une façon de s'assurer du financement de l'ingénierie dans certaines parties du territoire, qui vont connaitre très vite de vraies difficultés.

Je rejoins parfaitement Charles Guéné lorsqu'il indique que l'ingénierie en matière d'urbanisme ne peut pas être déconnectée de l'ingénierie en général, et c'est pour cela que je parle de mise en réseau des acteurs et des compétences.

Ma recommandation était axée sur le niveau départemental, car dans les secteurs ruraux, où les besoins sont plus critiques, c'est à ce niveau que cela s'organise. Mais je crois, comme l'a très bien dit Edmond Hervé, qu'il faut ouvrir et laisser la possibilité aux collectivités d'organiser cette mise en réseau au niveau communautaire ou intercommunautaire, selon les situations.

Quoi qu'il en soit, il faut un pôle d'appui à l'ingénierie au niveau territorial ; je ne parle pas de l'exercice des compétences mais bien de l'appui à l'ingénierie, sans forcément qu'il soit toujours organisé au niveau départemental.

Pour finir, je voudrais apporter une précision quant à la proposition de réglementer davantage le métier d'urbaniste. Il s'agit, en l'espèce, d'une demande forte des professionnels eux-mêmes, que j'ai d'ailleurs eu l'occasion d'auditionner. Ils souhaitent une meilleure reconnaissance de leur profession et une meilleure identification de ce qu'exige leur métier, au regard des différentes compétences qui sont nécessaires aujourd'hui pour l'exercer. Le métier a en effet fortement évolué et on y trouve aujourd'hui des compétences pluridisciplinaires.

M. Michel Delebarre . - Mon expérience est urbaine, j'ai d'ailleurs une agence d'urbanisme qui fonctionne parfaitement, et j'imagine bien que le département puisse prendre des initiatives pour soutenir en milieu rural les compétences d'ingénierie.

Mais je souhaiterais que l'on n'oublie pas, dans ce domaine précis de l'aménagement, que, sur le terrain, un maire peut rencontrer un professionnel très compétent et qualifié et qui, sans être rattaché à une structure en particulier, est tout à fait apte à apporter sa compétence et fournir une prestation. Il ne faudrait pas que la mutualisation ou la mise en réseau viennent empêcher de marier des compétences sur le terrain, particulièrement adaptées à la situation d'un territoire. En clair, il ne faudrait pas que « le prêt-à-porter » fourni à un niveau départemental constitue un carcan trop rigide pour les maires, car les initiatives locales peuvent parfois faire des miracles en termes de projet d'aménagement.

Mme Jacqueline Gourault, présidente . - Pour revenir à ce qui a été dit sur les CAUE, et je parle d'expérience car j'ai pu, lors de déplacements dans nos territoires, constater la grande diversité des situations, les équipes sont parfois d'une richesse formidable et malheureusement, parfois, celles-ci sont très peu pourvues.

Pour finir, je voudrais remercier notre rapporteur pour ce travail qui a suscité de nombreuses observations très enrichissantes. Pour reprendre les propos de notre collègue Charles Guéné, je dirai que ce rapport fait avancer notre réflexion et devra s'inscrire dans les débats futurs qui concerneront les prochaines lois de décentralisation.

Le rapport est approuvé.