B. L'ÉVOLUTION DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES D'URBANISME VERS LA NOTION DE PROJET
1. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1995 : la volonté de l'État de mieux encadrer la planification urbaine au succès mitigé
La loi du 4 février 1995 7 ( * ) d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué les directives territoriales d'aménagement (DTA) . Cette nouvelle norme intermédiaire résultait des propositions du Conseil d'État dans son étude de 1992 intitulée « l'Urbanisme, pour un droit plus efficace ».
L'objectif des DTA était triple. Premièrement, il s'agissait de permettre à l'État de mieux contrôler la planification urbaine décentralisée. En effet, les outils existants, comme les schémas directeurs intercommunaux, n'avaient qu'une utilité très limitée. Deuxièmement, l'État souhaitait compléter les lois Littoral et Montagne. Troisièmement, elles offraient à l'État un instrument lui permettant d'exprimer ses choix stratégiques en matière d'aménagement sur un territoire local. En effet, comme le précise l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme disposant que « des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement », ces documents n'ont pas vocation à couvrir l'ensemble du territoire. Ils sont « réservés aux parties du territoire présentant des enjeux particulièrement importants en matière d'aménagement, de développement, de protection et de mise en valeur 8 ( * ) », où des intérêts contraires doivent être arbitrés. La DTA constituait ainsi à la fois un cadre de référence pour l'ensemble des politiques d'aménagement et d'équipement relevant de sa responsabilité et une norme s'imposant aux documents d'urbanisme des collectivités territoriales.
Aujourd'hui définie à l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, elle détermine « les objectifs et orientations de l'État en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ».
Le projet de DTA est élaboré par l'État « en association avec la région, le département, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de schéma de cohérence territoriale et les communes non membres d'une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet ainsi que les établissements publics mentionnés à l'article L. 122-4 . Il est soumis pour avis à ces collectivités territoriales et établissements publics. Cet avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois à compter de leur saisine 9 ( * ) ».
Les DTA sont donc établies sous la responsabilité de l'État , ce qu'exprime d'ailleurs la loi du 4 février 1995 disposant : « les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'État et à son initiative ». Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les régions peuvent désormais demander à l'État d'élaborer une DTA après consultation de leur conseil économique, social et environnemental. Ce document d'aménagement (après enquête publique depuis la loi SRU du 13 décembre 2000) doit alors être approuvé par décret en Conseil d'État.
La mise en place de ce dispositif s'est cependant révélée lente . Il a ainsi fallu plus de huit ans pour voir instaurer la première DTA en décembre 2003 dans les Alpes-Maritimes, suivie ensuite par sept autres 10 ( * ) .
2. Les apports de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 a apporté des modifications essentielles au droit des sols en modernisant les documents dont disposaient l'État et les communes afin de répondre aux nouvelles exigences en matière d'urbanisme : la planification stratégique et le contrôle de l'extension urbaine.
a) Une révision nécessaire des documents d'urbanisme existants
Un consensus sur une nécessaire réforme du droit de l'urbanisme est apparu dans les années 1990 . En effet, les documents d'urbanisme dont disposaient l'État et les communes ne répondaient plus à leurs besoins.
Le rapport du Conseil d'État précité soulignait en particulier les faiblesses des schémas directeurs qui n'étaient plus adaptés aux nouveaux enjeux des villes, notamment au développement durable et à la nécessité de limiter l'étalement urbain. Le contenu de ces schémas s'était en effet éloigné de son objectif initial : prévus pour définir les grandes lignes de l'aménagement du territoire, ils sont devenus de plus en plus précis au point d'entrer dans les détails de l'affectation des sols. Ainsi, même les schémas les plus récents étaient devenus inefficaces, voire contreproductifs, car sources de contentieux avec les POS quant à leur compatibilité.
Par ailleurs, les schémas directeurs n'ont connu qu'un succès mitigé . Ainsi, le rapport d'information du Sénat « Simplifier et décentraliser : deux défis pour l'urbanisme 11 ( * ) , » soulignait en 2000 « l'accroissement très modéré entre 1983 et 1999 du nombre total de ces schémas, passant de 177 à 219 ». Seulement 23,5 millions d'habitants, soit 39 % de la population française, habitaient dans une zone sur laquelle s'appliquait un schéma directeur, et à peine 12 % du territoire national était couvert par un de ces documents. Le rapport relevait également que « la majorité des schémas directeurs existants était désormais obsolète, puisque sur 219 schémas, environ 150 devraient être révisés ».
b) Un renforcement de la planification stratégique
La « nécessaire relance des documents de planification » souhaitée par nos collègues auteurs du rapport précité s'est traduite par la création des schémas de cohérence territoriale (SCOT), lesquels se sont substitués aux schémas directeurs.
Ce changement de nom témoigne de la volonté du législateur d'en faire des instruments de planification stratégique . Ils assurent ainsi, au niveau des agglomérations, la cohérence de l'ensemble des politiques d'urbanisme communales et des politiques sectorielles dans les domaines des déplacements, de l'habitat et des implantations commerciales. Le SCOT détermine en effet les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés.
Selon l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi SRU de 2000, les SCOT ont pour objet, à partir d'un diagnostic préalable, d'établir un projet d'aménagement et de développement durable du territoire et de fixer ensuite les conditions de mise en oeuvre de celui-ci. Le SCOT s'inscrit ainsi dans une démarche nouvelle de projet.
Témoin de cette nouvelle approche, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), inclus dans le SCOT, doit fixer les objectifs des politiques publiques d'urbanisme « en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile 12 ( * ) ». C'est pour que le PADD puisse être mis en oeuvre que le schéma devra fixer certaines prescriptions quant à l'utilisation de l'espace.
Enfin, les effets juridiques des SCOT sont renforcés par rapport à ceux des schémas directeurs, pour leur permettre une meilleure mise en cohérence des politiques sectorielles à l'échelle de l'agglomération.
c) Un enjeu urbain majeur : le contrôle de l'extension foncière
Le rapport précité du sénateur Louis Althapé constatait que « malgré la variété des instruments, le processus d'extension urbain est loin d'être jugulé ». La substitution des plans d'occupation des sols (POS) par les plans locaux d'urbanisme (PLU) à compter du 13 décembre 2000 traduit cette prise de conscience.
En effet, les enjeux d'urbanisme avaient évolué vers le réaménagement de terrains bâtis et la limitation de l'extension des villes. Ainsi, en comparaison avec le POS, le PLU ne se limite pas à définir le droit des sols mais impose une vision plus stratégique . Il inclut ainsi un « projet d'aménagement et de développement durables », « définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain 13 ( * ) ». Il encadre les opérations d'aménagement urbain dont il constitue désormais le cadre de cohérence. En effet, le règlement, compris dans le PLU, fixe « les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols 14 ( * ) ». Enfin, « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes 15 ( * ) ».
L'État continue donc d'avoir un rôle important, en tant que garant des principes qui s'imposent aux documents d'urbanisme . La circulaire du 6 septembre 2001 explicite son rôle 16 ( * ) .
Cette circulaire rappelle que « la loi a maintenu la possibilité de mise à disposition des services de l'État chargés de l'urbanisme (...) pour l'élaboration, la modification ou la révision des documents d'urbanisme si les collectivités compétentes le demandent ». Mais elle souligne également que « l'organisation et le renforcement des services des collectivités locales devraient leur permettre de prendre en charge progressivement la réalisation des documents d'urbanisme et de réduire en conséquence la place de la mise à disposition ».
* 7 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 8 Circulaire interministérielle du 23 juillet 1996 relative au lancement des travaux préparatoires à l'élaboration des DTA sur des territoires expérimentaux.
* 9 Article L. 113-2 du code de l'urbanisme.
* 10 La DTA des Alpes-Maritimes, la DTA des bassins miniers nord-lorrains, la DTA de l'estuaire de la Seine, la DTA de l'estuaire de la Loire, la DTA de l'aire métropolitaine lyonnaise, la DTA des Bouches-du-Rhône, et la DTA des Alpes du Nord.
* 11 Rapport d'information n° 265, « Simplifier et décentraliser : deux défis pour l'urbanisme », M. Louis Althapé, déposé au Sénat le 15 mai 2000.
* 12 Article L. 122-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi SRU de 2000.
* 13 Article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme.
* 14 Article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme.
* 15 Article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme.
* 16 Circulaire UHC/PS/18 n° 2001-63 du 06/09/01 relative au rôle de l'État dans la relance de la planification.