N° 627
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le suivi de l' A400M ,
Par MM. Bertrand AUBAN, Daniel REINER et Jacques GAUTIER,
Sénateurs.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini. |
AVANT-PROPOS
Le présent rapport d'information s'inscrit dans le prolongement des travaux du Sénat sur le programme d'avion de transport militaire A400M confié, en 2003, par sept nations européennes à Airbus Military Sociedad Limitad (AMSL) 1 ( * ) .
Ces travaux ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information intitulé : « l'Airbus militaire A 400M sur le " chemin critique " de l'Europe de la défense » 2 ( * ) . Ce rapport était le fruit d'une mission commune à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, représentée par le sénateur Jean-Pierre Masseret, et à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, représentée par le sénateur Jacques Gautier. Ce rapport s'est efforcé de dresser un état des lieux objectif et sans complaisance du programme à un moment où sa poursuite n'était pas assurée.
Dans leur avant-propos, les rapporteurs avaient pris soin d'indiquer que leur mission ne s'achèverait pas avec la publication de leur rapport d'information mais serait prolongée aussi longtemps que nécessaire. Il s'agissait là d'un engagement des présidents respectifs de la commission des finances, M. Jean Arthuis, et de la commission des affaires étrangères et de la défense, M. Josselin de Rohan.
Dans le respect des engagements pris, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a décidé le 13 décembre 2011 de confier une mission de suivi aux sénateurs Bertrand Auban, Jacques Gautier et Daniel Reiner.
Selon les termes de la lettre de mission, reproduite en annexe, la mission de suivi avait pour objectif d'éclairer la commission sur les points suivants :
1. le respect du nouveau calendrier des livraisons ;
2. le contrat de maintien en conditions opérationnelles (MCO) ;
3. l'état de préparation de l'armée de l'air à la réception de cet avion et la modernisation des bases ;
4. la mise en place d'une flotte européenne de projection avec la création de l'EATC (European Air Transport Command).
Pour la première fois, les sénateurs ont souhaité se faire assister d'un expert en aéronautique militaire en la personne du Général de corps aérien (deuxième section), Denis Guignot, ancien commandant du soutien des forces aériennes (CSFA).
Les investigations des sénateurs membres de la mission les ont conduits à se rendre sur place pour visiter les installations des industriels les plus impliqués dans ce programme et en particulier les motoristes 3 ( * ) , ainsi que l'EATC actuellement basé à Eindhoven aux Pays-Bas.
Le présent rapport rend compte de leur mission.
INTRODUCTION
Avec vingt milliards d'euros et cent quatre-vingt avions commandés initialement, le programme d'avion de transport militaire A400M n'est pas le programme le plus important de l'histoire de la coopération militaire entre nations européennes. Avant lui, le programme d'avion de combat « Eurofighter », lancé en 1997 entre l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne rejointes par l'Autriche, est financièrement plus important et portait sur un nombre beaucoup plus important d'aéronefs : six cent cinquante trois avions, initialement, cinq cent soixante trois aujourd'hui.
Mais le programme A400M est celui qui inclut le plus de nations européennes : l'Allemagne, la France, l'Espagne, le Royaume-Uni, la Belgique et le Luxembourg, ainsi que la Turquie. C'est surtout celui qui semble le plus porteur d'avenir. Compte tenu des renouvellements des flottes de transport à attendre, le chiffre d'un marché potentiel à l'export de cinq cent avions a même été évoqué dans la presse 4 ( * ) .
Par ailleurs, c'est le dernier programme militaire européen d'une telle envergure. Il n'existe plus en effet de programme de cette ampleur ni dans l'aéronautique, ni dans les autres secteurs de l'armement. Il revêt donc une importance particulière pour la défense européenne.
Sa trop longue maturation, dans les années 1980-2000 avait fini par donner lieu à un déblocage politique soudain voulu par le président français Jacques Chirac et le chancelier allemand Gerhard Schröder. Cela s'était traduit par des négociations musclées et des solutions irréalisables, fruits de compromis boiteux entre les Etats afin de « conserver tout le monde à bord », en particulier le Royaume-Uni tenté par une solution américaine. Cela s'était également traduit par des pressions fortes exercées par les Etats sur le nouveau champion industriel qui venait de naître : EADS, entreprise porte drapeau de « l'Europe de la défense » et maison mère d'Airbus Military. Pour une fois, le contrat avait été trop bien négocié par les Etats et comportait un déséquilibre manifeste en leur faveur, tant au niveau du prix que du calendrier.
L'industriel avait pour sa part commis plusieurs erreurs. Il avait tout d'abord largement sous-estimé les difficultés techniques d'un tel programme et sa capacité à dériver un avion militaire de ses avions civils. Il avait ensuite trop facilement accepté, sans renégociation du calendrier, le fait de développer concomitamment une nouvelle cellule et un nouveau moteur. Cette mise en série des risques aurait pu être fatale au programme, d'autant que la construction de ce nouveau moteur n'a pas été confiée à un seul motoriste, mais à un consortium de quatre motoristes européens, entre lesquels le partage industriel a été dicté par le principe du « juste retour ».
L'application à la lettre de ce principe, pourtant délibérément écarté dans le contrat au profit d'une simple déclaration d'intention de faire un partage « au mieux » de la charge de travail, a conduit certains industriels à prendre la responsabilité de parties du marché dont ils ne maîtrisaient pas suffisamment les technologies ou les procédures de certification.
La volonté d'en finir avec les programmes militaires dont les coûts et les délais dérapent avait conduit à privilégier un contrat de type « eyes on, hands off », dans lequel, de façon schématique, les Etats et l'industriel se mettent d'accord sur un prix et une date livraison et prévoient des pénalités financières conséquentes soit en cas de désengagement des Etats, soit en cas de non respect du calendrier de livraison de l'avion. Ce type de contrat, encore appelé « à phase unique » a fait l'impasse sur le programme de réduction des risques technologiques et industriels, de 500 millions de dollars. Il s'est révélé particulièrement inadapté à un programme aussi complexe. Il a empêché un nécessaire dialogue entre les industriels et les Etats et fait prévaloir une approche juridique stérile en lieu et place d'une relation contractuelle mature.
Enfin, le suivi du programme a manqué d'une nation leader, comme c'est le cas dans certains programmes militaires (missile Meteor ) et a pâti de la faiblesse de l'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'Armement (OCCAR) qui en raison même du type de contrat passé (« eyes on hands off ») ne disposait pas de suffisamment de visibilité pour anticiper et a passé trop de temps à expliquer les difficultés survenues aux nations et à attendre des décisions en retour, plutôt qu'à contribuer à résoudre ces problèmes.
L'image d'AMSL et, par contagion, de l'ensemble de la branche militaire d'EADS a beaucoup pâti de ce programme, et les difficultés du programme A400M, conjuguées aux difficultés rencontrées sur d'autres programmes militaires, ont certainement pesé dans la dégradation de la relation entre décideurs français et allemands au cours des dernières années.
Malgré tout cela, les ingénieurs, militaires, industriels et représentants divers des Etats européens ont réussi le tour de force de mener à bien ce programme en un temps record : dix ans (2003-2013), ce qui est une belle réussite quand on compare ce calendrier à celui des autres programmes militaires de cette envergure, jamais inférieur à la douzaine d'années. L'A400M est un avion bien né et ses performances feront de lui un « mètre étalon » dans l'aéronautique militaire. Ses qualités de vol sont confirmées par les résultats de l'ambitieux planning d'essais qu'il a déjà en partie achevé.
Cela n'a été possible que grâce à une révision du contrat par un avenant signé en avril 2011. Il faut rendre justice au ministre de la défense de l'époque, M. Hervé Morin, dont l'action énergique a sans doute permis de sauver le programme.
Le surcoût du programme est de 6,2 milliards d'euros. EADS prendra à sa charge 4,2 milliards d'euros, dont 2,4 milliards ont déjà été provisionnés sur les comptes de l'année 2009. Le reste, soit 2 milliards d'euros hors taxes, (aux conditions financières de janvier 2009) est assumé par les nations au prorata du nombre d'avions commandés, hors export, ce qui équivaut à une hausse de 10 % du coût unitaire des avions. Les nations clientes acceptent également de renoncer aux pénalités dues au titre des retards, soit 1,2 milliard d'euros et de fournir à AMSL un complément de 1,5 milliard d'euros sous la forme d'aides remboursables à l'export : l' Export Levy Facility (ELF). L'industriel se fixe comme objectif la vente de 280 à 300 A400M sur trente ans. Pour la France cela représente une augmentation de 556 millions d'euros au titre de l'augmentation des coûts unitaires auxquels il faut rajouter 417 millions pour l'ELF.
Quoiqu'il en soit, les difficultés sont aujourd'hui derrière nous. Vos rapporteurs ont mené à bien leurs investigations et, pour autant qu'ils puissent en juger, le programme est désormais en bonne voie. Si des difficultés nouvelles adviendront, comme dans tout programme de cette ampleur, vos rapporteurs ont la conviction que les industriels sauront les surmonter et qu'il ne devrait plus y avoir de retard significatif. La livraison du premier avion est pilotée par AMSL selon un calendrier interne en avance de trois mois sur le calendrier contractuel afin d'en protéger l'exécution prévue pour mars 2013. Toutefois, l'hypothèse d'une livraison à fin décembre 2012, clairement énoncée par le Président d'AMSL, M. Domingo Ureño-Raso à vos rapporteurs, fait l'objet des plus expresses réserves de la part du ministère de la défense.
Mais en matière de programme d'armement, l'équipement et « l'accastillage » d'un aéronef ne sont pas tout. Le maintien en condition opérationnelle (MCO) importe davantage. En simplifiant, pour un euro dépensé en équipements, il faudra dépenser deux euros en MCO. De ce point de vue, les difficultés ne sont pas réglées. A ce jour, il est prévu de procéder en deux temps : un premier contrat provisoire, entre l'Etat français et AMSL, doit régler la question du soutien dans les dix-huit prochains mois. Ce n'est que dans un second temps que sera signé un contrat plus global, vraisemblablement cosigné par nos amis britanniques et peut être même allemands.
A l'heure où ce rapport est écrit le contrat provisoire n'a toujours pas été signé. Cela risque d'induire un retard dans la mise en oeuvre du soutien, qui idéalement aurait dû être négocié en même temps que le contrat de fourniture 5 ( * ) . Les délais minimaux nécessaires à l'achat public risquent en effet d'entraîner mécaniquement un retard dans l'arrivée des pièces de rechange et des matériels de servitude aéronautique qui rendra plus difficile les premiers dépannages, une fois que le maigre stock initial aura été consommé.
Pour AMSL, ce retard ne devrait pas avoir d'impact sur les pièces de rechange puisque, celles-ci ont été pour partie commandées dans le contrat de 2009, très contraignant pour lui, et par ailleurs, il déclare avoir lancé sans attendre les commandes de pièces et leur fabrication, aussi bien en interne que chez ses sous-traitants. Selon le constructeur, l'entrée en service devrait donc se dérouler dans des conditions raisonnablement acceptables.
Par ailleurs, troisième point d'étude, l'armée de l'air française a effectué une préparation satisfaisante, mais un peu à l'économie, compte tenu du peu de moyens dont elle disposait pour ce faire.
En revanche, les perspectives européennes issues de la mise en place de l'EATC sont assez prometteuses et devraient pouvoir déboucher à plus ou moins long terme sur la mise en place de bonnes pratiques harmonisées au niveau européen.
Tels sont les points qui seront développés dans ce rapport.
|
L'avenant au contrat d'acquisition de l'A400M
signé le 7 avril 2011
Ce qui ne change pas ou peu, par rapport au contrat initial Le périmètre du contrat d'acquisition n'est pas modifié : il couvre le développement, l'industrialisation et la production de 180 appareils, dont 50 pour la France, et de leur système de soutien initial. Le principe de responsabilité de l'industriel sur l'ensemble du périmètre est maintenu. En décembre 2008, AMSL ne s'engageait plus sur les délais et proposait le passage du système propulsif en équipement B 6 ( * ) . Les spécifications de l'avion sont pour l'essentiel conservées. Les Etats consentent une réduction de la charge maximale offerte, mais limitée à un pourcent et sous certaines conditions. La formule de révision des prix semble avoir fait l'objet d'une âpre bataille contractuelle. Pour l'instant cette formule de révision des prix demeure inchangée, même s'il semblerait qu'il ait été admis dans la renégociation du contrat qu'une analyse plus détaillée de la formule de révision des prix devait être faite (clause indiquée dans le Contract Amendment 38) 7 ( * ) . Une revue de programme a ainsi été faite suite à la signature de ce CA38 et l'OCCAr a rejeté la demande d'AMSL: En effet, l'OCCAr a considéré qu'AMSL n'a pas su démontrer que la formule de révision de prix du contrat était pénalisante pour lui, ni que c'était un élément déterminant dans la renégociation des contrats avec ses sous-traitants. A contrario, AMSL persiste à considérer que la démonstration a été faite que l'indicateur pris en compte pour la révision des prix est découplé de l'évolution des coûts de main d'oeuvre ainsi que des coûts des matières premières de l'aéronautique (cas unique parmi les programmes français et européens). Ceci est en particulier démontré au cours de ces 3 dernières années. AMSL considère que cet écart n'est pas supportable sur le moyen/long terme est que cette révision avec un alignement de la formule sur les formules standard est vitale . Ce qui change par rapport au contrat initial Le prix de chaque avion est augmenté de onze millions d'euros hors taxes par avion, ce qui représente deux milliards d'euros hors taxes (aux conditions économiques de janvier 2009) pour l'ensemble des pays et pour 180 avions. Sur les 180 appareils du contrat, 170 font l'objet d'une commande ferme et 10 font l'objet d'une option, à lever au plus tard deux ans après la signature de l'avenant. C'est la façon choisie par l'Allemagne (pour 7 appareils) et le Royaume-Uni (pour 3 appareils) afin d'absorber l'augmentation de coût. La demande des autorités allemandes, au moment de l'approbation de l'avenant, de négocier avec Airbus Military la revente de 13 appareils, ne figure pas dans l'avenant signé en avril 2011. Le calendrier de livraison des avions est retardé par AMSL de trois ans et demi pour les premiers appareils et de quatre ans en régime établi. Sur ces nouvelles bases, les dernières livraisons de certains pays font l'objet d'un étalement supplémentaire (c'est la solution choisie par la France et l'Espagne pour pouvoir mieux absorber l'augmentation de coût via les flux de paiement). Les fonctions opérationnelles sont livrées en plusieurs étapes constituées par six standards successifs, au lieu de deux auparavant. Une raison est constituée par le retard de mise au point du système de gestion du vol (FMS - Flight Management System ), réalisé par Thales sous la maîtrise d'oeuvre d'AMSL. Tous les rattrapages des avions ainsi que des moyens de soutien et de formation sont à la charge D'AMSL, selon un calendrier défini. Des rétentions de paiement sont appliquées jusqu'à la livraison de l'avant-dernier standard. Le système de paiement ainsi que le dispositif de pénalités pour retard sont alignés sur le nouveau calendrier de livraison des avions. Les conditions de paiement des acomptes de production sont modifiées : elles dépendent désormais de l'avancement effectif de la production et non plus d'un système fondé sur des dates fixes et seulement modulé par des suspensions limitées de paiement. Cependant, sur la période 2010-2014, des avances sont consenties, de façon différenciée selon les Etats. La France participe à ce dispositif de façon modeste sur la période 2011-2014, mais elle aura apporté une contribution significative au paiement d'acomptes depuis la signature du contrat jusqu'à fin 2010. Le montant maximal des pénalités en cas de retard est doublé, tout en étant assorti d'une période de neutralisation de six mois sous certaines conditions. Le catalogue de prix des éléments restant à commander pour la documentation, la formation et les moyens de servitude est revu, avec des augmentations dont une partie provient sans doute également des imprécisions du contrat initial. Le management d'ALSL est amélioré avec la mise en place progressive de la méthode EVM ( Earned Value Management ) et de meilleures modalités de reporting . |
I. UN PROGRAMME EMBLÉMATIQUE DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE EN BONNE VOIE D'ACHÈVEMENT
A. LE RESPECT DU NOUVEAU CALENDRIER DE LIVRAISON ET LA MISE EN PLACE DE STANDARDS DE LIVRAISON
1. Le nouveau calendrier de livraison
Le nouveau calendrier de livraison tel qu'il est issu de l'avenant contractuel de 2010 s'établit de la façon suivante :
Ce calendrier prévoit que les quatre premiers avions soient ainsi livrés en 2013 : trois pour l'armée de l'air française et un pour l'armée de l'air turque. Contractuellement, le premier avion livré à la France, le MSN7, dont l'assemblage est en voie d'achèvement à Séville, devrait être livré à la fin du mois de mars 2013.
Selon les indications données à vos rapporteurs par le président d'AMSL, M. Domingo Ureña-Raso, à Séville en mars 2012, la livraison du premier avion est pilotée selon un calendrier interne trois mois en avance (le 22 décembre 2012) afin de protéger le calendrier contractuel (mars 2013). L'avenant au contrat prévoit désormais la livraison de six standards.
* 1 Attention à ne pas confondre Airbus Military et AMSL qui sont deux entités très différentes. La première est la Division Militaire d'Airbus, héritière de le division de transport militaire d'EADS (MTAD) intégrée à Airbus en décembre 2008. La deuxième est une société créée ad hoc pour le contrat A400M, titulaire du contrat auprès de l'OCCAr dont les actionnaires sont les entités du Groupe EADS (Airbus, EADS Casa) pour 90%, TAI (Turkisk Aerospace Industry) pour 5.6% et Flabel (société Belge) pour 4.4%. AMSL a délégué à Airbus la conduite du Programme, et, au sein d'Airbus, une partie des activités se font à Airbus Military, d'autres dans les autres Direction d'Airbus.
* 2 Rapport n° 205 - 2008-2009 du 10 février 2009
* 3 Voir liste des déplacements en annexe.
* 4 Chiffre donné dans le numéro hors série d'Air & Cosmos de juin 2012 dédié exclusivement au programme A400M : « Airbus A400M - nouveau géant des airs ». p.94
* 5 Au moment de la renégociation du contrat en 2009, il a été question d'inclure le soutien en service dans le nouveau contrat. Mais même à cette époque, le sujet n'était pas suffisamment mûr entre les Nations pour avoir une chance d'aboutir dans un délai raisonnable.
* 6 Équipement B (terme consacré pour les programmes militaires français) ou GFE (Government Furnished Equipment) : catégorie d'équipement acquis directement par le client à un autre fournisseur, sans passer par le contrat principal
* 7 L'emploi du conditionnel tient au fait que vos rapporteurs n'ont pas eu accès à l'avenant contractuel.