TRAVAUX DE LA COMMISSION
AUDITION POUR SUITE À DONNER DES
REPRÉSENTANTS DE LA COUR DES COMPTES, DU MINISTÈRE DES
SPORTS, DU CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT, DU
COMITÉ NATIONAL OLYMPIQUE ET SPORTIF FRANÇAIS ET DE LA DIRECTION
DU BUDGET
Présidence de Monsieur Yvon Collin, vice-président
Séance du mardi 24 janvier 2012
Ordre du jour
Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le Centre national pour le développement du sport (CNDS) .
COMPTE RENDU INTEGRAL
M. Yvon Collin, président . - Mesdames, Messieurs, mes chers collègues, il m'appartient de remplacer le Président Marini, empêché. Nous sommes réunis afin de procéder à la traditionnelle audition de la Cour des comptes, conformément à l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), pour suite à donner concernant l'enquête sur le Centre national pour le développement du sport (CNDS).
Au vu de sa nature et de son intérêt, cette audition est ouverte à nos collègues de la commission de la culture et à la presse.
Je vous rappelle que Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, est à l'initiative de ces travaux.
M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - J'ai souhaité bénéficier de l'éclairage de la Cour des comptes sur le CNDS pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, la taille même de l'opérateur, créé en 2006, justifie que l'on se penche sur sa gestion. De fait, en 2012, cet établissement public devrait bénéficier de davantage de crédits que le programme « Sport », soit 276,6 millions d'euros contre 255,4 millions d'euros.
La qualité de la gestion et les modalités de prises de décision revêtent donc une grande importance. Les fortes fluctuations de la trésorerie du CNDS au fil des années méritaient également un examen particulier.
Enfin, les missions confiées au CNDS par l'Etat m'ont semblé relativement larges et fluctuantes au fil des années, de sorte que l'expertise de la Cour des comptes devrait nous aider à déterminer si elles sont toujours justifiées dans leur ensemble.
Outre les travaux de la Cour, l'audition de ce jour nous apportera d'utiles précisions pour croiser les visions de chacun.
C'est pourquoi je remercie de leur présence, pour la Cour des comptes, MM. Patrick Lefas, président de la troisième chambre, Pascal Duchadeuil, président de section, Serge Barichard, conseiller référendaire, et Walid Benaabou, auditeur.
Pour le CNDS, je remercie M. Julien Nizri, directeur général, et Mme Francine Mary, directrice financière.
Pour le ministère des sports, nous accueillons MM. Gérald Darmanin, directeur de cabinet du ministre, Pierre Messerlin, directeur-adjoint de ce même cabinet, et Richard Monnereau, directeur des sports.
Pour le Comité national olympique et sportif français, nous recevons M. Jean-Jacques Mulot, trésorier.
Enfin, pour la direction du budget, je remercie Mme Marie-Astrid Ravon, sous-directrice, de sa présence.
Comme il est de tradition, je propose de donner la parole au président Lefas, afin qu'il nous présente les résultats de l'enquête de la Cour des comptes.
M. Patrick Lefas, président de la troisième chambre de la Cour des comptes . - Monsieur le Président, Monsieur le Questeur, Mesdames et Messieurs les Sénateurs et Sénatrices, Mesdames et Messieurs, je voudrais tout d'abord vous remercier de nous avoir conviés à cette audition organisée dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, c'est-à-dire dans le cadre de la mission d'assistance de la Cour au Parlement.
Le relevé d'observations définitives que nous vous présentons sur la gestion du CNDS couvre la période 2006 à 2010 et résulte du premier contrôle effectué. Cet organe est en effet un jeune établissement public, créé après la condamnation par la LOLF du Fonds national pour le développement du sport (FNDS). Il n'était en effet plus possible, au regard de l'article 21 de ce texte, de mettre en place un compte d'affectation spéciale, comme c'était le cas pour le FNDS.
Le CNDS attribue des subventions divisées en trois catégories :
- des subventions de fonctionnement à destination des associations sportives, comités et ligues - dénommées la « part territoriale » - représentant 43 % des dépenses prévisionnelles en 2012 ;
- des subventions d'équipement sportif, à hauteur de 38 % des dépenses prévisionnelles ;
- et des financements nationaux, notamment celui du Comité national olympique et sportif français et du comité paralympique et sportif français, représentant 7 % des dépenses.
A ces financements, s'ajoutent un fonds de concours au bénéfice du ministère des sports (7 %) et un complément exceptionnel à la part territoriale à destination des jeunes scolarisés (54 %) et les frais de structure de l'établissement (1 %).
Pour financer ces dépenses, l'établissement bénéficie de recettes affectées pour un total prévisionnel de plus de 272 millions d'euros en 2012. Cette somme relève de différents dispositifs :
- un prélèvement plafonné sur les sommes misées dans le cadre des jeux organisés par la Française des Jeux, représentant 174 millions d'euros (63 % des recettes) ;
- un prélèvement complémentaire plafonné à 24 millions d'euros par an sur la période 2011-2015 pour la construction et la rénovation des stades de l'Euro 2016 ;
- la taxation des droits de diffusion des manifestations sportives, pour un montant de 43,4 millions d'euros en 2012 ;
- depuis 2010, une contribution sur les sommes misées dans le cadre des paris sportifs, plafonnée à 31 millions d'euros.
Sur ce premier point, je rappellerai que le CNDS est un lieu de concertation des principaux acteurs du sport, ce qui lui impose de se conformer à des règles déontologiques strictes. En la matière, la Cour a fait une recommandation visant à étendre la déclaration publique d'intérêt aux invités permanents.
Pour l'organisation administrative, le choix du CNDS, consistant à centraliser les paiements et à s'appuyer sur le réseau déconcentré, nous a paru bon. Ce choix explique la modestie de son budget de fonctionnement. Cela étant, après une analyse plus fine, on constate une inflation assez sensible des effectifs centraux, en augmentation de 47 % depuis 2007. De plus, le coût d'utilisation du service déconcentré est assez conséquent, de sorte que les charges de personnel globales sont en réalité plus importantes que ce qui ressort de la simple lecture du budget.
Sur les procédures mises en place, l'instruction s'effectue avec professionnalisme. Elle permet de traiter d'affaires de toutes natures, selon un mode opératoire précis et une approche concertée. Par ailleurs, il existe une volonté de maîtriser les risques, que nous saluons.
Au plan comptable, le point d'inquiétude fort que nous soulignons, concerne le suivi des engagements hors bilan. De tels engagements sont susceptibles de se traduire ultérieurement par des sorties de ressources qui, dans l'hypothèse où elles n'auraient pas été anticipées, pourraient occasionner de mauvaises surprises. On constate d'ailleurs qu'avec la montée en charges de l'Euro 2016, les engagements hors bilan ont augmenté de près de 40 % entre fin 2009 et fin 2011, passant de 244,5 à 341 millions d'euros.
Il s'agit essentiellement de décisions de subventions d'équipement, dont il n'est pas certain que les engagements seront effectivement réalisés. En réalité, sur l'Euro 2016, des éléments sont bien intégrés dans les comptes au 31 décembre de l'exercice 2011, sous la forme de charges à payer, mais ceci n'est pas le cas pour la totalité des engagements.
Nous mettons donc l'accent sur la nécessité pour l'établissement de se donner les moyens de maîtriser ses engagements, d'en connaître précisément les montants, et de déterminer à quel moment ils ont pris fin. Le CNDS n'est en effet pas maître de la réalisation de tous les projets.
Dans cette perspective, deux suggestions consisteraient, d'une part, au plan comptable, à constituer des provisions, et d'autre part, à prévoir une durée limite pour l'attribution des subventions.
Nous recommandons de retenir un nombre plus réduit de priorités. Il semble en tout état de cause que l'établissement s'oriente d'ores et déjà dans cette voie - avec l'accord de la tutelle - ce qui devrait lui permettre de mieux maîtriser la diversité des sollicitations dont il est l'objet.
Ceci pose la question du montant moyen des subventions. Le seuil minimum était de 750 euros en 2011, et devrait être fixé à 1 000 euros en 2013. Cependant, la situation moyenne aboutit à constater qu'il s'agit essentiellement de fonctionnement courant. Il semblerait donc utile d'adopter une attitude plus sélective sur ce point.
De plus, le choix des aides dans le cadre du Plan Sport-Emploi (PSE) n'a pas été subordonné à une évaluation systématique des projets de restructuration. S'agissant des seules activités sportives d'accompagnement éducatif, après un lancement difficile, il existe une difficulté relative aux disparités entre les territoires.
Dans le domaine des subventions d'équipements, d'un montant de 67 millions d'euros en 2010, nous recommandons que le CNDS développe les outils d'aide à la décision et précise sa doctrine d'intervention. Ceci implique donc, de la part des fédérations sportives, des engagements dans la définition des schémas pluriannuels d'équipement, sur lesquels pourraient s'appuyer les avis du mouvement sportif sans pour autant lier le conseil d'administration du CNDS.
Il importe également de mieux encadrer le montant de l'aide octroyée à partir de critères homogènes, même si des critères d'opportunité relèveront toujours in fine de la décision du CNDS.
Enfin, nous avons relevé un certain nombre de difficultés de versement.
En effet, en premier lieu, la qualité des dossiers mérite d'être améliorée, ce qui implique un effort de formation technique. De plus, le CNDS ne maîtrise pas le calendrier de réalisation des opérations concernées, de sorte qu'un suivi plus exigeant des dossiers devrait être effectué, au moyen de relances formelles et systématiques. De ce point de vue, 44 dossiers non apurés, antérieurs à 2006, figurent encore dans les comptes au 31 décembre 2011.
A l'origine, le ministère des sports avait la responsabilité de l'action régalienne et normative ainsi que du financement du sport de haut niveau principalement, tandis que le CNDS avait la charge de financer le sport pour tous au niveau territorial.
Dans la réalité pratique, quelques années plus tard, le partage n'est plus aussi clair. Certes, les textes ont prévu que le CNDS subventionne le CNOSF. Cette situation est d'ailleurs relativement confortable pour ce dernier, puisqu'il ne connaît pas la discipline budgétaire appliquée au budget de l'Etat. Ainsi, sa subvention de fonctionnement annuel est-elle passée de 3,5 millions d'euros en 2005 à 5,1 millions d'euros en 2010.
Il conviendrait par conséquent de trouver un point d'équilibre sur cet aspect de l'action du CNDS.
Par ailleurs, la volonté de rationalisation a subi un accroc du fait de la mise en oeuvre du Programme national de développement du sport (PNDS), financé par le CNDS de 2006 à 2008 au moyen d'un prélèvement complémentaire sur la Française des Jeux, sous l'entière maîtrise du ministère des sports. Ceci pose à l'évidence un problème au regard du projet initial du CNDS, établissement public doté de la personnalité juridique et morale.
La partie la plus délicate de nos constatations concerne la fin du PNDS, qui a entraîné des difficultés de financement pour les actions dont les bénéficiaires souhaitaient le maintien.
Dans cette mesure, le recours à un fonds de concours a constitué la première voie pour faire face à cette situation. Ainsi, le CNDS a-t-il été en mesure d'abonder les crédits du programme budgétaire de 6,3 millions d'euros en 2009 à 19,5 millions d'euros en 2012.
Cette décision a été subie par le conseil d'administration du CNDS. Je souhaite d'ailleurs attirer votre attention sur la situation quelque peu paradoxale en la matière, puisque le CNDS a voté chaque année en faveur de cette décision, sans recours devant le Conseil Constitutionnel alors que la jurisprudence est assez claire depuis 2005. En effet, les fonds de concours tels qu'employés ne correspondent pas à la définition de l'article 17 de la LOLF, aux termes de laquelle « les fonds de concours sont normalement constitués de fonds à caractère non fiscal pour concourir à des dépenses d'intérêt public. »
La deuxième voie trouvée pour pallier la fin du PNDS, a consisté en la reprise d'actions de l'Etat au titre des missions propres du CNDS. Il en est ainsi depuis 2009 du soutien à des évènements sportifs internationaux. En 2011, le budget du CNDS prévoyait d'affecter 7 millions d'euros à cette mission et de créer un emploi dédié. Dans le même esprit, les actions en faveur de la prévention du dopage ont été prises en charge par le CNDS.
Des charges nouvelles se sont ajoutées à celles précédemment décrites, dont celles liées à l'organisation de l'Euro 2016. En effet, le prélèvement exceptionnel prévu sur la période 2011-2015 permettra de lever au maximum 120 millions d'euros. Or, cette somme est inférieure à la participation annoncée de l'Etat, d'un montant de 168 millions d'euros.
En tout état de cause, notre contrôle fait bien apparaître la tension permanente existant entre la volonté de rationaliser les canaux de financement, et la tentation de puiser dans les ressources de l'établissement en élargissant le champ de ses missions. Or les chiffres attestent d'une réduction très drastique du fonds de roulement du CNDS, d'un montant de plus de 78 millions d'euros en 2008, et qui sera vraisemblablement négatif en 2012, selon les dernières informations communiquées, à - 3,1 millions d'euros.
En conclusion, le système organisé par le biais du CNDS présente l'avantage de constituer un apport financier stable en faveur du sport pour tous. Cependant, il importe de demeurer dans cet esprit, de définir plus précisément ses objectifs et la doctrine d'utilisation de ses fonds, de mesurer plus finement les conditions de son équilibre financier à moyen terme au regard de ses missions, tout en évaluant l'impact réel de ses actions.
M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - Je remercie la Cour des comptes pour la qualité du travail accompli. Il me semble que cette enquête soulève plusieurs interrogations, sur lesquelles nos invités pourront intervenir.
En premier lieu, s'agissant des missions qui incombent au CNDS - notamment le PNDS de 2006 à 2008 et la construction et la rénovation des stades en vue de l'Euro 2016 - quelle est l'autonomie de décision du CNDS ? N'est-il pas un outil de débudgétisation de décisions régaliennes ? Le CNDS et le ministère des sports pourraient sans doute apporter des réponses.
En deuxième lieu, je souhaite revenir sur la question de la trésorerie du CNDS. Après avoir augmenté jusqu'en 2008, elle diminue et devrait même subir une sévère ponction du fait du programme Euro 2016, 48 millions d'euros devant rester à sa charge sans compensation. De plus, le fonds de concours du CNDS au programme « Sport » devrait demeurer d'un niveau élevé au cours des prochaines années. Nous en avons débattu cet automne lors de l'examen du projet de loi de finances. Le CNDS et la direction du budget pourraient par conséquent nous indiquer leur vision de ces questions. Ces prélèvements ne vont-ils pas peser sur les missions de base de l'opérateur ?
Enfin, la Cour des comptes s'étonne, dans son enquête, du fait que les avis de la plupart des fédérations sportives en matière d'allocation des subventions du CNDS ne se fondent pas sur une vision globale du territoire. Notamment, il n'est tenu aucun compte du recensement national des équipements sportifs. Le CNOSF pourrait donc nous apporter un éclairage en la matière, et plus généralement sur le rôle du mouvement sportif au sein du CNDS.
M. Gérald Darmanin, directeur de cabinet du ministre des sports . - Monsieur le rapporteur spécial, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de votre invitation et vous prie d'excuser l'absence du Ministre.
Pour répondre d'une manière exhaustive, à la fois sur la présentation de la Cour et aux questions du rapporteur, je tiens à vous assurer que nous sommes heureux d'évoquer le CNDS en tant qu'opérateur financier vis-à-vis de son ministère de tutelle. Il est donc autonome, mais n'a pas d'indépendance vis-à-vis du ministère des sports. Dans cette mesure, la politique du sport pour tous se fait en concertation totale avec le mouvement sportif dans le cadre des relations avec le CNDS et avec le CNOSF.
S'agissant des questions plus précises, et en premier lieu du PNDS, l'autonomie était nulle, ce qui était d'ailleurs prévu par la loi.
Sur les subventions aux associations, qualifiées par la Cour de subventions « de fonctionnement », le ministre de tutelle n'est pas favorable au relèvement du seuil de 750 à 1 000 euros. Il l'a d'ailleurs fait savoir dès son arrivée au ministère en septembre 2011, pour plusieurs raisons. Sa position est essentiellement motivée par la considération que pour une petite association située dans un cadre rural, une somme de 750 euros représente souvent davantage qu'une somme plus élevée pour une grosse association. Il existe des critères d'attribution, le public visé étant par ailleurs très précis : jeunes scolarisés, personnes en zone urbaine sensible, ou en milieu rural particulièrement reculé, etc. Ces subventions permettent finalement d'aider annuellement 2 000 clubs sur un territoire déterminé, pour une population particulière, dans l'optique du sport pour tous.
En ce qui concerne les critères sur les équipements, l'avis des fédérations est également sollicité. Lors de deux sessions annuelles du conseil d'administration du CNDS, la décision collégiale est prise, après avoir recueilli les souhaits des collectivités locales. J'ai cependant bien noté la suggestion d'une plus grande rapidité de traitement des dossiers.
Les critères s'évaluent au moyen d'une notation de A à Z, attribuée aux projets dans un premier temps par les fédérations. Ensuite, les élus locaux attribuent également leur notation, avant celle du ministère. Ce dernier ne dispose que d'une voix. Je tiens à souligner que le Ministre a bien insisté dès son arrivée sur le fait qu'aucune considération politique ne devait entrer en ligne de compte. Seul l'intérêt du sport pour tous doit donc primer selon les critères de notation évoqués, ceux-ci étant fondés sur l'appréciation des fédérations suivant leur plan de développement. Ainsi, les critères retenus peuvent avoir trait aux zones sensibles, au respect des normes de développement durable, et bientôt aux zones rurales.
Ces critères seront suivis à la lettre par le ministère, car ils constituent une garantie d'autonomie de l'établissement. Nous admettons cependant que leur définition est politique, puisqu'ils sont choisis par le Ministre, en concertation avec le mouvement sportif et les élus locaux. Dès le mois de mars 2012, le Ministre s'appuiera sur un schéma de cohérence territoriale. Celui-ci permettra d'attribuer au CNDS des subventions pour les équipements sollicités par les élus locaux. Les manques par région, par habitant, et par thème d'équipement seront ainsi déterminés. Signalons d'ailleurs à cet égard que les régions les moins favorisées en termes d'équipements sont la région Ile-de-France et la région Nord-Pas de Calais, c'est-à-dire les plus peuplées. Il s'agit donc également d'une question d'aménagement du territoire. Une autre question intéressante concerne le coût des équipements, dans la mesure où il n'est pas toujours utile de sélectionner les plus onéreux.
Nous considérons que le CNDS a correctement fait son travail, même si des améliorations restent à apporter. Le directeur général me faisait d'ailleurs part de sa proposition en vue de la signature par l'ensemble des administrateurs et invités, lors du conseil d'administration de mars prochain, de la déclaration d'intention, pour l'inclure dans le règlement intérieur du CNDS.
Ce jeune établissement doit à présent grandir et mener, de concert avec le ministère, une vision stratégique pour le développement du sport en France. C'est pourquoi un comité stratégique a été créé dans le but de réunir les diverses candidatures et d'évaluer les différents projets de construction de stades ou arénas. Ce comité aura finalement pour mission d'éclairer le CNDS lors de sa prise de décision.
Enfin, pour conclure, je souhaite apporter quelques éclaircissements sur l'Euro 2016 et les arénas.
S'agissant des arénas, 50 millions d'euros ont été réservés. Le Ministre a souhaité qu'un comité de labellisation, constitué exclusivement d'experts, donne un avis, avant le vote du conseil d'administration.
Sur l'Euro 2016, il est important de rappeler que le conseil d'administration du CNDS a émis un avis, et votera ensuite sur les montants alloués par stade. Dans cette mesure, même si la somme de 46 millions d'euros peut être discutée, la technique choisie permet d'une part au CNDS d'approuver la décision d'organiser l'Euro, et d'autre part de participer pleinement à celles concernant les projets.
Désormais, dès l'installation du comité stratégique, le choix de candidater et de construire des grands équipements sera celui du mouvement sportif et de l'Etat, représenté par le ministère des sports. Jusqu'en 2018, un grand évènement par an se déroulera en France, ce qui démontre la bonne organisation du mouvement sportif, du CNDS et de l'Etat en matière d'équipements publics et de stratégie internationale de la France. C'est pourquoi les rapports Costantini et Séguin avaient pu être particulièrement éclairants en la matière.
M. Julien Nizri, directeur général du CNDS . - Tout d'abord, je voudrais souligner la qualité des relations que nous avons eues avec les conseillers de la Cour des comptes pendant plusieurs mois. Ce contrôle a été vécu au sein du CNDS, tant comme un moment d'échange que comme un moyen d'amélioration de nos procédures. Nous avons essayé de prendre en compte la plupart des remarques faites, à l'exception de celles à propos desquelles le constat n'était pas partagé.
Par ailleurs, nous étions d'autant plus à même d'être préparés à ce contrôle, que nous avions, depuis la création de l'établissement, reçu diverses instances de contrôle.
Sur la sélection des équipements, il convient de souligner que les comités de programmation ont mis en place un grand nombre d'outils d'aide à la décision. Ainsi, outre les schémas de cohérence territoriaux évoqués par Monsieur Darmanin, nous utilisons en permanence le recensement des équipements sportifs, la cartographie des territoires en zone prioritaire, ainsi que des diagnostics territoriaux approfondis. Nous disposons donc d'un système de cartographie très spécifique, qui représente une réelle aide à la décision pour sélectionner les projets d'équipement et objectiver ces choix.
Par ailleurs, sur les questions plus propres au CNDS et le suivi des engagements hors bilan, je souhaite préciser trois points.
En premier lieu, s'agissant du suivi des subventions d'équipement et de leur éventuelle forclusion, nous avons effectivement pu reconnaître auprès de la Cour des comptes que nous manquions de formalisme et de systématisation dans les relances des porteurs de projets. Nous avons donc mis en place des processus pour veiller en permanence au suivi et connaître les raisons d'un retard constaté. Cependant, rappelons que conformément au règlement général du CNDS et au décret en vigueur, un porteur de projet dispose d'un maximum de onze ans pour réaliser son projet. Ceci explique donc que certains dossiers de 2006 soient toujours en cours. A l'inverse, nous sommes très vigilants sur les dates de démarrage des travaux, qui ne doivent pas excéder deux ans.
En deuxième lieu, sur le suivi administratif des dossiers, je tiens à affirmer que nous connaissons en permanence les engagements passés et leur situation comptable, au moyen de tableaux précis et de systèmes d'information performants.
Enfin, en matière de traitement des engagements hors bilan, je laisserai notre directrice financière vous exposer les raisons du choix de l'établissement. De même, nous développerons les facteurs qui nous empêchent de mettre en oeuvre, selon nous, les préconisations de la Cour des comptes en la matière.
Mme Francine Mary, directrice des affaires financières du CNDS . - L'établissement a fait le choix de comptabiliser les engagements hors bilan, car il a considéré qu'il s'agissait d'un passif éventuel au sens des instructions comptables. Ceci signifie que la dette n'est pas certaine, qu'elle n'est pas exigible au cours de l'exercice, et surtout qu'elle a vocation à être financée par des recettes pluriannuelles.
L'inconvénient réside effectivement dans le fait que la dette n'est pas retracée comptablement. Toutefois, une information est donnée au conseil d'administration. Pour remédier à cette absence de comptabilisation, deux solutions ont été évoquées.
En premier lieu, il a été envisagé de comptabiliser les charges constatées d'avance en fin d'exercice, du montant du reste à payer. Or, cette solution n'a pas de fondement réglementaire au niveau comptable, puisque seules les dépenses décaissées peuvent être comptabilisées sous forme de charges constatées d'avance.
La deuxième solution consistait à comptabiliser une provision pour charges en fin d'exercice du montant des restes à payer. Or une provision a plutôt vocation à prévenir un risque, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Elle engendrerait des écritures très complexes liées aux reprises de provisions lors de chaque paiement sur chaque décision, ainsi que la constatation de provisions nouvelles sur l'année suivante.
Dans cette mesure, il me semble que la lisibilité du résultat de fonctionnement en serait totalement affectée. Par ailleurs, les fonds propres de l'établissement seraient dégradés et la lecture du bilan serait malaisée.
M. Julien Nizri . - Sur la lisibilité du bilan, nous avons en permanence un souci de sincérité des comptes et de l'information des membres du conseil d'administration.
Par ailleurs, il convient de rappeler que l'établissement a été créé en reprenant les dettes du FNDS, pour un montant d'environ 113 millions d'euros. Par conséquent, si le deuxième choix avait été retenu, l'établissement aurait commencé son existence avec des fonds propres négatifs.
Une autre solution pourrait consister à laisser s'accumuler une trésorerie importante, en n'autorisant un engagement que lorsque l'établissement dispose en caisse des fonds correspondants. Cette solution rigoureuse présenterait l'inconvénient d'immobiliser des fonds trop importants, ce qui n'apparaît pas souhaitable.
C'est pourquoi l'option finalement retenue a été de gager les engagements du CNDS sur les recettes futures. Toute autre mesure n'a pas aujourd'hui de base réglementaire.
M. Richard Monnereau, directeur des sports . - En premier lieu, le rapport du Conseil d'Etat sur les établissements publics du 15 octobre 2009, rappelle que le ministère de tutelle devrait exercer sa fonction de façon plus rigoureuse sur l'ensemble des établissements publics.
Il rappelle également que pour la catégorie des opérateurs financiers tels que le CNDS, les ministères doivent exercer une fonction de pilotage. Il existe donc une distinction assez nette entre la définition des missions de l'établissement, et les modalités selon lesquelles il doit les remplir.
Par ailleurs, le FNDS avait installé à l'époque un système de gouvernance faisant une large place à la concertation avec le mouvement sportif, ce que nous avons repris.
L'effort de maîtrise des dépenses publiques auquel nous sommes soumis a abouti à une clarification des missions entre la direction des sports et le CNDS sur le Programme sports, celui-ci étant à présent totalement confié au CNDS. Pour sa part, la direction des sports assume désormais le choix de développer une vraie gouvernance sur la stratégie du sport à l'international, notamment en matière de grands équipements. De même, la compétence propre de la direction générale du budget réside principalement dans le soutien aux fédérations sportives.
La Cour des comptes a observé que les critères d'intervention méritaient d'être ajustés. La réforme est en cours depuis plus d'un an. Désormais, le CNDS finance les ligues et les comités sur la présentation de leurs plans stratégiques, et les clubs d'après leur projet associatif. De même, l'objectif de lutte contre les incivilités et la violence doivent faire partie du projet éducatif des clubs. Enfin, l'action des bénévoles doit être reconnue.
A notre sens, il n'existe cependant pas de réelle pertinence à identifier le coût de traitement des dossiers de subventions par les services territoriaux de l'Etat. En effet, ce travail spécifique ne peut être dissociable de l'action de fond menée tout au long de l'année aux fins d'accompagnement du monde sportif.
A propos du fonds de concours, nous avons pris acte des remarques de la Cour des comptes et nous étudions les voies par lesquelles nous pourrions y mettre fin à partir de 2013. Cependant, il n'est pas envisageable de réduire de 20 millions d'euros les soutiens apportés aux fédérations.
M. Philippe Dallier . - Je souhaite vous interroger sur votre politique destinée aux quartiers prioritaires de la ville. Le département de la Seine-Saint-Denis se situe à l'avant-dernière place de France en matière de taux d'équipements sportifs, ce qui est regrettable. Or, d'après le tableau figurant dans l'enquête, le CNDS n'a consacré, en 2009, que 3,5 millions d'euros de sa subvention d'équipement aux quartiers en difficultés, ce qui est très modeste au vu des déséquilibres existants.
En réalité, en Seine-Saint-Denis, les 15 millions d'euros alloués au total ne sont pas à la hauteur des déséquilibres constatés. Estimez-vous donc vos critères actuels suffisamment discriminants pour contribuer à la résorption de ces écarts ?
M. Éric Doligé . - Tout d'abord, Monsieur Darmanin, je souhaiterais savoir quand, et pour quels montants, la répartition des 50 millions d'euros prévus pour les grands projets d'arénas sera décidée, et qui sera le décisionnaire.
Par ailleurs, Monsieur Monnereau, étant donné le nombre de dossiers de subventions gérés par une pluralité d'instances telles que le CNDS, les collectivités, la direction des sports et d'autres, pour financer les mêmes projets, il semble qu'il y ait une perte de temps et d'efficacité. Pourrait-on par conséquent imaginer un système plus simple regroupant seulement un ou deux intervenants ?
M. Christian Bourquin . - En matière de gouvernance du CNDS, je voudrais y voir clair : cet établissement public est-il autonome ou bien n'est-il qu'une caisse dans laquelle le Gouvernement peut puiser à sa guise ?
De plus, les propos de Monsieur Monnereau m'interpellent : vous dites « assumer » l'intervention directe de l'Etat sur diverses thématiques au sein du CNDS. Mais nous, parlementaires, sommes fondés à préciser ce qui doit l'être dans les textes régissant l'établissement, et à dire qui doit faire quoi. Donc je demande à la Cour des comptes si, à son sens, nous devons modifier les règles législatives relatives au CNDS.
M. Gérald Darmanin . - Pour répondre à Monsieur Dallier, je suis bien conscient des difficultés de la Seine-Saint-Denis. Mais, comme vous l'avez souligné, nous avons mis sur la table un plan exceptionnel de rattrapage, le ministre devant d'ailleurs effectuer pas moins de neuf déplacements sur le terrain afin de soutenir cette action.
Quant à la critique relative au « saupoudrage » du CNDS, je précise qu'en zone urbaine sensible, sa part doit être comprise entre 20 % et 30 % du financement total du projet. S'il y a eu un « raté » sur un dossier précis, je suis prêt à regarder cela puisque, au vu de nos règles, cela ne devrait pas arriver.
M. Philippe Dallier . - Le plan de 15 millions d'euros que vous évoquez concernera 40 communes, ce qui relativise la part que recevra chacun... mais, au-delà de la Seine-Saint-Denis, ma question portait sur les quartiers sensibles en général.
M. Gérald Darmanin . - Encore une fois, l'Etat a décidé de faire un effort conséquent. De plus, au-delà des « petits » équipements, il ne faut pas oublier que les grands équipements sont une « vitrine » très appréciable. Je pense au Stade de France et, peut-être demain, à la piscine d'Aubervilliers.
Pour répondre à Monsieur Bourquin, il ne saurait être question de considérer que le ministère « puise dans la caisse » du CNDS, puisqu'il s'agit d'argent public. Il est donc légitime que l'Etat et les fédérations - ces dernières apportant une voix prépondérante - ne s'effacent pas en la matière, d'autant plus lorsqu'il s'agira de répondre à une volonté particulière d'investissement dans certaines zones.
De plus, l'emploi du terme « assumer » par Monsieur Monnereau concerne les choix dans l'orientation politique du CNDS. Le Ministre est donc parfaitement solidaire de ce fonctionnement, qui consiste pour le CNDS à ne pas faire uniquement des choix de proximité. Plus largement, de tels choix portent également sur des candidatures de grands évènements, et des politiques de grands équipements, en concertation avec le mouvement sportif et les élus locaux.
Il n'est donc pas question de remettre en cause le rôle du législateur dans l'élaboration et la modification de la loi. Cependant, le CNDS est un établissement public créé par décret, de sorte qu'il appartient au Gouvernement d'en définir la politique.
M. Pierre Messerlin, directeur-adjoint de cabinet du ministre des sports . - Pour répondre à la question relative aux arénas, la France a obtenu il y a un peu plus d'un mois l'organisation des championnats du monde de handball. Dans cette perspective, la construction de dix arénas sera nécessaire, et la fédération française de handball a déjà présélectionné les projets. Les financements sont d'ailleurs très variables, certains étant d'ailleurs totalement privés, sans recours au CNDS, et d'autres publics, totalement assumés par les collectivités.
Les projets restants à la charge du CNDS sont pour le moment attendus, dans la mesure où les dossiers ne sont pour l'heure pas encore déposés, à l'exception de celui d'Orléans.
Afin de répartir au mieux la somme de 50 millions d'euros consacrée aux arénas, le Ministre a souhaité accroître notre expertise par la création d'un comité des grands équipements composé de 22 membres issus de plusieurs ministères différents et de collectivités, ainsi que du mouvement sportif. Ce comité aura la charge de labelliser et de donner un avis sur les grands équipements. Cette mesure est directement inspirée du rapport Costantini.
M. Richard Monnereau . - Sur la question de Monsieur Doligé relative au regroupement des collectivités pour gérer les dossiers, je rappellerai seulement que les cofinancements sont autorisés. Cependant le CNDS dispose d'une grande liberté d'intervention, car il n'existe aucune obligation juridique en matière de soutien. Nous constatons cependant que les critères figurant dans le règlement du CNDS étaient effectivement trop larges. C'est pourquoi nous avons pris le virage évoqué à travers le schéma de cohérence territoriale.
M. François Fortassin . - Au vu des déclarations de certains dirigeants sportifs, du comportement des footballeurs français lors de la dernière coupe du Monde, et de l'évasion fiscale de certains sportifs français, je m'interroge sur le chemin qui nous reste encore à parcourir pour que le sport représente effectivement les valeurs de la République.
Mme Marie-France Beaufils . - Tous les sportifs de haut niveau ne sont heureusement pas à blâmer. Le champion de football Mikaël Sylvestre n'a pas oublié son petit club d'origine de Saint-Pierre-des-Corps et vient nous aider...
Par rapport à l'une des préconisations de la Cour des comptes, je voudrais, moi aussi, affirmer l'importance, financière et morale, du soutien du CNDS à des petits clubs, même si certaines sommes peuvent paraître dérisoires. Je crois qu'il faut préserver ces financements.
Je crois par ailleurs que l'attention doit continuer à être portée sur les jeunes des quartiers sensibles, et sur ceux qui sont en capacité de les prendre en charge.
De plus, en page 31 du rapport de la Cour, il est dit que le CNDS ne maîtrise pas les dépenses d'engagement liées aux contrats de projets Etat-régions. Je souhaiterais que la Cour explicite ce point, que je n'ai pas parfaitement saisi.
J'aurais d'autre part trouvé intéressant que la Cour détaille ce qui a motivé l'évolution du fonds de concours de 2009 à aujourd'hui.
M. Yvon Collin, président . - En élargissant quelque peu le champ du débat, on observe une tendance lourde du budget des sports ces dernières années, soulignée par le rapporteur spécial : la forte diminution des crédits d'Etat et l'influence croissante du CNDS. Faut-il en déduire désormais que le CNDS est le seul prescripteur de la dépense en matière de sport pour tous ?
M. Jean-Jacques Mulot, trésorier du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) . - Sur ce dernier sujet, au niveau des fédérations, le montant total consacré au développement du sport pour tous diminue peut-être mais ce montant doit être consolidé avec les autres aides existantes. En particulier, la part territoriale du CNDS a, elle, significativement progressé. L'action de l'Etat en faveur du sport pour tous est bien la somme de ces deux éléments, et elle augmente.
Mme Marie-Astrid Ravon, sous-directrice à la direction du budget . - Sur la situation financière du CNDS, les modalités de financement par la voie de taxes affectées se traduisent par une croissance assez dynamique des recettes. En effet, le fonds de roulement de l'établissement à la fin de l'année 2010 était relativement confortable. Il nous a donc semblé légitime, en accord avec la direction des sports et le ministère, que le CNDS puisse participer au financement des stades de l'Euro 2016. Parallèlement, la mise à la charge du CNDS de ces dépenses ne s'est pas faite à son détriment, puisqu'il a bénéficié d'une augmentation des prélèvements sur les jeux.
S'agissant des engagements hors bilan et leur suivi, nous souscrivons à l'analyse du directeur général du CNDS et de sa directrice financière, tout comme aux recommandations d'améliorations suggérées par la Cour.
M. Patrick Lefas . - Pour répondre à Madame Beaufils sur les CPER, nous considérions uniquement le fait que l'Etat contracte avec les régions, et prend donc des engagements qui vont être exécutés par la suite par le CNDS. En tant qu'exécuteur, il convient donc qu'il soit associé au processus.
Sur le fonds de concours, les chiffres ont entendu montrer une certaine dérive. Notre recommandation vise donc à mettre fin à l'abondement récurrent des crédits budgétaires de l'Etat par voie de fonds de concours, ce recours devant rester ponctuel. Finalement, ce sujet devra tôt ou tard être abordé dans la mesure où il existe un problème de régularité vis-à-vis de la loi.
M. Gérald Darmanin . - Pour répondre à l'interprétation de Monsieur Fortassin sur les valeurs républicaines du sport, je rappellerai, outre le fait qu'un grand nombre de sportifs de haut niveau ont une attitude irréprochable en la matière, qu'il ne s'agit pas uniquement de sport professionnel. Nous pensons également aux 2,5 millions de bénévoles qui font vivre les valeurs de la République d'effort et de solidarité. Par ailleurs, le Ministre partage votre avis et trouve parfaitement indécents les salaires de certains sportifs et suggérera des mesures à prendre en ce sens, y compris au niveau international.
Enfin, nous avons mis en place un mouvement d'aide à l'encadrement des jeunes, et avons fait en sorte que ces encadrants bénévoles soient principalement issus des quartiers sensibles.
M. Jean-Jacques Mulot . - Je voudrais ajouter que le CNOSF partage les propos du ministère des sports sur la concertation qui prévaut entre l'Etat et le monde sportif au sein du CNDS, même si tout est toujours perfectible.
Nous approuvons également la décision de maintenir le seuil d'intervention du CNDS à 750 euros.
A propos de l'augmentation de 40 % en cinq ans de la subvention octroyée au CNOSF, je précise que la moitié de la hausse s'explique par la reprise, par le Comité, d'emplois auparavant assurés en son sein par des personnels de l'Etat qui y étaient détachés. Cela relativise le constat de la Cour des comptes.
Enfin, je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le comité de programmation qui instruit les dossiers d'équipement au sein du CNDS. Sur 340 dossiers, il parvient à en sélectionner une centaine dans des conditions satisfaisantes, ce qui permet au conseil d'administration de trancher de façon généralement consensuelle, en toute transparence.
M. Philippe Dallier . - Nous sommes interpellés sur le fait que les normes évoluent sans cesse. Avez-vous une estimation du coût induit ? De plus, pouvez-vous nous aider à modérer les fédérations sportives en la matière ?
M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - A la suite des propos de Mme Ravon, je rappelle que, faute de l'adoption définitive par le Parlement d'un amendement que j'ai présenté et que le Sénat a voté, le CNDS subira un déficit de 48 millions d'euros sur l'opération des stades de l'Euro 2016. Dans le schéma initial, le déficit ne s'élevait qu'à 30 millions d'euros. Comme le dit la Cour des comptes, si on charge trop la barque, les actions de base du CNDS finiront par subir l'effet des coupes budgétaires.
M. Richard Monnereau . - Nous avons effectivement une estimation de l'incidence financière représentée par l'évolution des normes, et je pourrai vous la fournir. Cependant, nous n'avons pas le pouvoir d'autoriser ou d'interdire la parution de ces normes, dont la base peut s'analyser comme une relation contractuelle. Nous avons simplement proposé une plus grande vigilance dans l'instruction des dossiers.
Je rappelle que l'efficacité du travail réside dans le sérieux de l'instruction technique de ces propositions et dans le dialogue que nous avons avec les fédérations.
Enfin, nous renforçons également notre fonction de conseil auprès des collectivités territoriales.
M. Gérald Darmanin . - Pour compléter le propos de Monsieur Monnereau, j'ajouterai qu'il existe des normes élaborées par les fédérations internationales, sur lesquelles nous n'avons bien entendu pas de prise. Cela étant, les fédérations nationales sont conscientes du problème posé par le renouvellement des normes.
Pour répondre à la question de Monsieur le rapporteur sur les crédits du CNDS et ses ressources, il existe une incertitude actuelle concernant la baisse des droits télévisuels. Le chiffre avancé serait d'une diminution de 100 millions d'euros.
En tout état de cause, le directeur du CNDS me confirmait à l'instant qu'il était entièrement disposé à ce qu'un auditeur externe vienne examiner les comptes de l'établissement.