Les opérateurs de l'agriculture française : une modernisation inachevée ?

Rapport d'information n° 66 (2011-2012) de MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 octobre 2011

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N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l' agence de services et de paiement (ASP),

Par MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes , par lettre en date du 23 novembre 2010 adressée par le président Jean Arthuis à Didier Migaud, Premier président , une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP) .

Au terme d'une enquête qui s'est déroulée de janvier à mai 2011 et s'est conclue avec une procédure contradictoire en juillet, la Cour des comptes a remis sa communication à la commission des finances le 8 août 2011 .

Comme à l'accoutumée, l'enquête de la Cour des comptes a donné lieu à une audition « pour suite à donner » , ouverte à la commission de l'économie ainsi qu'à la presse , le 25 octobre 2011 , en présence de :

- pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la 7 ^ème chambre , MM. Alain Doyelle et Didier Guédon, conseillers maîtres , et Mme Michèle Coudurier, conseillère référendaire ;

- pour l'ASP, M. Edward Jossa, président-directeur général ;

- pour FranceAgriMer, M. Fabien BOVA, directeur général ;

- pour le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, M. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre , et M. Philippe Helleisen, conseiller budgétaire .

Il convient de rappeler, à titre liminaire, les raisons qui sont à l'origine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et la création de l'ASP : cette investigation fait suite à des voeux exprimés tant par l'ancien président de la commission, M. Jean Arthuis ^{1 ( * )} , que par M. Joël Bourdin en sa qualité de rapporteur spécial ^{2 ( * )} .

Par ailleurs, dès 2001, la Cour avait dans son rapport public, suite à un contrôle portant sur la gestion des aides européennes à l'agriculture, relevé le caractère complexe et coûteux des offices et suggéré leur regroupement ^{3 ( * )} .

Tous ces éléments convergeaient pour faire le choix de confier à la Cour des comptes un travail sur la réforme des offices agricoles et la création de l'ASP.

En s'appuyant sur le diagnostic précis et argumenté dressé par la Cour, les rapporteurs spéciaux ont pu identifier différentes propositions constituant autant de pistes d'évolution possibles. Le présent rapport en formule ainsi quelques unes au terme de son développement.

I. LE MOUVEMENT DE RECOMPOSITION DES OFFICES AGRICOLES FRANÇAIS

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA NÉCESSITÉ DE RATIONALISER CES ORGANISMES

1. L'inscription progressive sur l'agenda institutionnel

Depuis dix ans, la Cour des comptes a appelé l'attention des pouvoirs publics sur la pertinence d'un remaniement du dispositif national d'interventions en matière agricole . Dans son rapport public pour 2001, la Cour avait, comme cela a été vu en introduction, recommandé une rationalisation de la gestion des aides communautaires à l'agriculture en France.

Mais c'est surtout une initiative parlementaire qui a contribué à faire avancer la réflexion. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, à la faveur d'un amendement de notre collègue député Hervé Mariton, le Parlement a ainsi demandé au Gouvernement « avant le 30 juin 2003, un rapport évaluant les conditions de fonctionnement des offices agricoles et proposant des mesures destinées à en minorer les frais de structure » ^{4 ( * )} .

L'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de l'agriculture (IGAgr) ont ensuite rendu un rapport d'audit en juin 2003 qui proposait plusieurs scénarios de réformes, repris dans le rapport sur le fonctionnement des offices agricoles transmis par le Gouvernement au Parlement en octobre 2003 . Le rapport soulignait la nécessité d'une concertation avec les représentants professionnels des filières et avec ceux des agents des offices et relevait que le calendrier de la réforme était soumis à deux éléments : d'une part, le choix par la France de la date de mise en oeuvre de la réforme de la PAC décidée en 2003 et, d'autre part, le regroupement des sièges des offices à Montreuil en Seine-Saint-Denis.

C'est ensuite le comité permanent de coordination des inspections relevant du ministère de l'agriculture (COPERCI) qui s'est vu confié en 2004 une mission de pilotage stratégique afin de proposer un nouveau schéma d'organisation des offices , incluant l'objectif de regroupement de leurs sièges, ainsi que la programmation des différentes phases du projet.

2. Les avancées permises par la loi d'orientation agricole de 2006

La loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole déposé le 18 mai 2005 sur le bureau de l'Assemblée nationale a été le vecteur de ces propositions de transformation du paysage des offices agricoles français ^{5 ( * )} .

Par son article 95, la loi proposait ainsi d'adapter les missions des offices, d'organiser leur regroupement en trois pôles et de créer une Agence unique de paiement (AUP), dont le but était de reprendre les missions de gestion des aides communautaires assurées jusqu'à présent par les offices agricoles. Le paiement des aides devait donc être principalement assuré par deux organismes : l'AUP pour ce qui concerne les aides dites du 1 ^er pilier et le CNASEA ^{6 ( * )} pour ce qui concerne les aides dites du 2 ^ème pilier. Toutefois, par exception à ce dispositif, l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) demeurait l'organisme payeur pour les aides versées outre-mer.

Un amendement déposé par notre collègue Gérard César a, en outre, posé le principe de la gestion et du paiement des aides communautaires des 1 ^er et 2 ^ème piliers par un seul organisme. Une telle disposition impliquait donc le regroupement de la future AUP et du CNASEA , mais sans que soient précisées les modalités et l'ampleur de ce regroupement.

Comme l'observe la Cour, des mesures d'accompagnement social avantageuses ont été mises en oeuvre pour les agents régis par le statut du personnel des offices et objet de mutations ou de licenciements, afin de faciliter la réforme des offices impulsée en 2006 et d'éviter tout conflit qui aurait paralysé le paiement des aides agricoles. La Cour souligne par ailleurs que la mise en place de l'AUP a été particulièrement difficile, ce qui la conduit à conclure qu'en résumé, « la première phase de la réforme mise en oeuvre en 2006 (...) pourrait être estimée inutile. Toutefois, avec le recul, elle s'est déroulée sans blocage majeur tant avec les organisations professionnelles que les personnels, et a certainement eu le mérite de préparer la seconde phase ».

B. L'IMPULSION DONNÉE PAR LA RGPP

1. Le second mouvement de réforme mis en oeuvre en 2009

A partir de 2007, l'équipe d'audit « agriculture et pêche » a été mise en place dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Elle a ainsi procédé à diverses analyses des politiques publiques agricoles ainsi que du ministère et de ses opérateurs.

Dès la première réunion du comité de suivi de la RGPP, le 25 septembre 2007, le rapport présenté par cette équipe d'audit a qualifié le bilan de la réforme de 2006 des offices agricoles de « mitigé » au regard des objectifs poursuivis : « le nombre d'établissements a été diminué de moitié et l'ACOFA a été supprimée mais dans les offices, le regroupement de fonctions support paraît pouvoir être développé, la réforme génère des surcoûts durables dans le domaine immobilier, le niveau des corrections d'apurement n'a pas été amélioré, l'agence de paiement des aides du 1 ^er pilier coexiste avec le CNASEA ».

Ce comité de suivi a alors validé deux pistes de réforme :

- la création d'une grande agence de paiement par la fusion entre le CNASEA et l'AUP, d'une part ;

- et la fusion des offices agricoles dans une structure unique, d'autre part.

La première piste devait conduire, à l'horizon 2010, à un gain en effectifs compris entre 600 et 730 ETPT et à une économie budgétaire comprise entre 33 et 40,7 millions d'euros .

La seconde piste devait pour sa part conduire, dans le même temps, à un gain en effectifs de 260 ETPT et à une économie budgétaire de l'ordre de 15,4 millions d'euros .

Depuis le 1 ^er avril 2009 ^{7 ( * )} , en conséquence du mouvement de réforme impulsé par loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole et, surtout, des décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) ^{8 ( * )} adoptées le 12 décembre 2007 dans le cadre de la RGPP et confirmées par la CMPP du 4 avril 2008, le paysage institutionnel des offices agricoles a donc été profondément recomposé .

En effet :

- d'une part, aux termes de l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 et du décret n° 2009-340 du 27 mars 2009, l' établissement national des produits de l'agriculture et de la mer ( FranceAgriMer ou FAM ) s'est substitué aux trois principaux offices agricoles que sont l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) ^{9 ( * )} , l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses produits (ONIEP ^{10 ( * )} ) et l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (Viniflhor ^{11 ( * )} ). En plus de regrouper ces organes, FranceAgriMer a fusionné deux offices plus spécifiques : l'office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (Ofimer) et l'office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (ONIPPAM). FranceAgriMer a compétence pour assurer notamment les paiements relevant du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) , en particulier ceux liés à la régulation des marchés ;

- d'autre part, l'agence de services et de paiement (ASP) , établissement public administratif créé par la même ordonnance du 25 mars 2009, a résulté de la fusion entre le CNASEA et l'AUP ^{12 ( * )} , effective au 1 ^er avril 2009, en vue de mutualiser leurs moyens et leurs savoir-faire. L'ASP, qui a obtenu le maintien de ses deux principaux sites de Limoges et de Montreuil, a mission de gérer les régimes de paiement unique , les aides communautaires relatives aux fourrages et aux plantes textiles, les régimes de soutien aux agriculteurs, les dépenses au titre du FEADER ^{13 ( * )} et diverses primes ^{14 ( * )} . Elle permet donc aux agriculteurs de disposer d'un interlocuteur unique pour la gestion et le paiement de la majorité des aides communautaires directes (1 ^er pilier de la PAC) ainsi que des mesures de soutien au développement rural (2 ^ème pilier de la PAC). Au-delà de sa compétence en matière agricole, cet organisme reste compétent, comme l'était le CNASEA, pour diverses politiques publiques, en particulier les aides en matière d'emploi .

Des treize organismes qui existaient avant 2006 , il ne subsiste donc au terme des deux mouvements de réforme de 2006 et de 2009 que quatre structures : l'ASP, FranceAgriMer, l'ODEADOM ^{15 ( * )} et l'Office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC), ces deux derniers présentant donc la singularité d'une compétence géographique limitée.

Ils se distinguent l'un de l'autre par le champ des mesures gérées : l' ODARC ^{16 ( * )} , n'est ainsi compétent que pour les aides du 2 ^ème pilier de la PAC alors que l' ODEADOM ne l'est à l'inverse que pour les aides du 1 ^er pilier et, encore, pas en totalité.

En effet, l'ODEADOM intervient essentiellement dans le cadre du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) en faveur des départements d'outre-mer (1 ^er pilier de la PAC). Au total, la part des aides ultramarines gérées par l'ODEADOM était inférieure à 70 % de l'ensemble des paiements effectués outre-mer en 2010.

2. Le partage des compétences entre l'ASP et FranceAgriMer

Les quatre opérateurs gèrent une pluralité d'aides agricoles pour des montants très variables .

En dépit de cette grande diversité, la Cour fait remarquer que la ligne de partage entre les deux principaux d'entre eux , qui gèrent près de 18 milliards d'euros d'aides diverses par an (16,5 d'euros milliards pour l'ASP et 1,2 milliard d'euros pour FranceAgriMer) est « assez claire » :

- d'une part, les aides de masse relèvent d'une gestion par l'ASP ;

- d'autre part, les aides liées à une connaissance plus fine des filières et des marchés, à l'image des aides d'urgence, sont en principe gérées par FAM .

Toutefois, et bien que les aides liées aux droits à paiement unique représentent la plus grande masse (7,24 milliards d'euros) et relèvent exclusivement de l'ASP , et que les aides liées à la maîtrise de l'offre (95,6 millions d'euros) relèvent de la seule compétence de FAM , la ligne de partage est moins nette pour d'autres dispositifs comme le souligne la Cour :

- les mesures de régulation des marchés (448 millions d'euros) relèvent de FAM, sauf dans le domaine des céréales, fourrages et fécules pour lequel l'ASP est compétente ;

- les aides liées aux produits (1 milliard d'euros) relèvent, quand elles sont financées par des crédits européens, de l'ASP, de FAM (viticulture et apiculture) et de l'ODEADOM et, quand elles sont financées par l'Etat (élevage), de FAM et de l'ODEADOM exclusivement ;

- les mesures relatives à l'organisation et la modernisation des filières (213,8 millions d'euros) relèvent de FAM et de l'ODEADOM, mais l'INAO intervient à hauteur de 16,6 millions d'euros pour le secteur vitivinicole ;

- à l'exception des exonérations de charges qui relèvent du ministère, FAM a un quasi-monopole sur les mesures de gestion des aléas de la production et d'allègement des charges (1,05 milliard d'euros), bien que l'ASP intervienne pour les prêts bonifiés dans le cadre du régime des calamités agricoles ;

- pour les aides au développement rural (1,60 milliard d'euros), l'ASP intervient, exception faite de la Corse (ODARC), concurremment avec le ministère et l'Institut français pour le cheval et l'équitation (IFCE) pour ce qui concerne les activités hippiques ;

- les mesures liées à la sécurité sanitaire des végétaux et des animaux (413,4 millions d'euros) relèvent à la fois de FAM et du ministère ;

- enfin, tous les opérateurs sauf FAM interviennent avec le ministère et l'ONF pour les mesures liées à la forêt (454,5 millions d'euros).

II. UN BILAN NUANCÉ MAIS ENCORE DIFFICILE À DRESSER

A. QUELQUES APPORTS POSITIFS

1. La continuité des missions a pu être assurée

Il convient tout d'abord d'observer que les réformes conduites se sont accompagnées d'une continuité dans les missions assurées par les quatre organismes.

D'une manière générale, sauf à de très rares exceptions, les bénéficiaires des aides n'ont pas subi de retards dans les versements comme l'indique la Cour.

Cette dernière souligne aussi qu'en dépit de l'ampleur des changements provoqués, les réformes ont été, à ce stade, mises en oeuvre sans conflits sociaux , ce qui a probablement été encouragé par l'absence de licenciement et de mobilité géographique imposés.

Un tel mode opératoire a permis d'éviter tout blocage de la part des agents, mais il constitue également une contrainte forte pour le fonctionnement interne des structures.

2. La rationalisation des implantations immobilières

L'un des principaux bénéfices de la réforme réside dans la rationalisation des multiples implantations immobilières de l'ASP et de FAM.

Ces organismes ont en effet hérité d'une situation de départ complexe et confuse en matière immobilière , mais ont en grande partie résolu ce problème.

Les objectifs de réduction du nombre des implantations territoriales fixés au 31 décembre 2012 devraient même être dépassés pour l'ASP. Si des économies ont déjà pu être réalisées, ce n'est qu' en 2013 , au vu de la réalisation effective de toutes les ventes prévues, qu'un bilan définitif des opérations immobilières liées à la réforme pourra toutefois être tiré.

Quoi qu'il en soit, la rationalisation immobilière, que la Cour qualifie de « bien avancée », permettra très probablement à terme de réduire les coûts de fonctionnement .

Par ailleurs, bien que l'opération de regroupement des sièges des offices à Montreuil dans l'immeuble Arborial constitue une réussite sur le plan opérationnel et a, de plus, permis de fournir aux agents des conditions de travail plus que satisfaisantes, des efforts doivent encore être entrepris pour accroitre la densité d'occupation . En effet, sur un plan financier, cet immeuble est à la source de coûts d'exploitation élevés à la fois en valeur absolue et par poste de travail étant donné sa sous-utilisation chronique.

3. De moindres refus d'apurement communautaire ?

Les aides de la PAC sont préfinancées par les Etats membres, puis remboursées par le budget communautaire . Or, en cas d'irrégularités constatées dans la gestion et le contrôle national de ces aides, la Commission européenne procède à une réfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux Etats membres, dite « refus d'apurement », parfois accompagnée de pénalités financières.

Ces sanctions, dont votre commission des finances assure un suivi rigoureux ^{17 ( * )} , pèsent sur nos finances publiques : les refus d'apurement des dépenses engagées sur le territoire national représentent ainsi, en moyenne sur dix ans, une centaine de millions d'euros par an à la charge du budget national, soit environ 1 % du total des dépenses engagées au titre de la PAC.

Une telle situation résulte principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides et, donc, entre autres, d'un fonctionnement insatisfaisant de nos organismes de paiement .

D'ailleurs, l'un des objectifs de la réforme des offices de 2006, selon l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation agricole, était bien de mettre en place « une meilleure organisation pour la gestion des aides communautaires ». La Cour affirme elle aussi que l'accélération de la réforme décidée dans le cadre de la RGPP a été notamment motivée par la nécessité de gérer ces aides dans des conditions optimisées de qualité de service, de sécurité juridique et de coût . L'exposé des motifs du projet de loi relatif à la création de l'ASP et de FAM mentionne ainsi le double objectif de diminuer les risques d'apurement et de dégager des gains chez les opérateurs en limitant les coûts de structure.

A ce stade, la Cour estime que les économies attendues de la réduction des refus d'apurement communautaire et des pénalités financières correspondantes sont cependant rendues très aléatoires par les risques qui subsistent en matière de gestion des aides communautaires. Une telle situation relève de facteurs qui échappent en effet, en grande partie, aux opérateurs : « ce sont les procédures décidées au niveau ministériel et les comportements qui doivent désormais évoluer vers plus de simplicité et d'efficacité et un plus grand souci de la régularité ».

L'approche structurelle par la seule fusion des offices ne permettrait donc pas de répondre, par elle-même, à la nécessité d'une meilleure application de la réglementation communautaire et la Cour de renvoyer du même coup le Gouvernement devant ses propres responsabilités .

B. UNE RÉFORME QUI RESTE ENCORE INACHEVÉE

1. Les incertitudes qui résultent du droit d'option offert à certains personnels

La Cour regrette que plusieurs aspects de la réforme aient été traités avec retard ou, même, soient toujours en voie de traitement à ce jour. Il en est notamment ainsi de la question des personnels , du fait de la parution tardive des textes réglementaires relatifs aux modalités de leur reclassement (octobre 2010) et des délais fixés pour celui-ci (un an d'exercice du droit d'option).

Compte tenu notamment de cette non-expiration du droit d'option offert à certains personnels (intégration dans la fonction publique ou maintien de leur statut de contractuels), la Cour n'a pu dresser qu'un bilan incomplet de la réforme .

2. La réduction des effectifs doit se traduire par la baisse des dépenses de personnel

Le plan de réduction des effectifs de l'ASP et de FAM pour la période 2009-2011, élaboré par le ministère, fonctionne partiellement. Comparé à la situation de départ de 4 007 ETP au 31 décembre 2007, la mise en place de l'ASP et de FAM se serait traduite par une réduction des effectifs .

Ces derniers seraient ainsi passés au total à 3 915,37 ETP en 2009 et 3 719,09 ETP en 2010, soit une baisse de 288 ETP en trois ans .

Toutefois, la Cour souligne que « les données communiquées doivent être prises avec prudence. Le décompte des effectifs est un exercice rendu complexe par la multiplicité des statuts et des financements (agents fonctionnaires, CDI sous statut commun des offices ou du CNASEA, CDD, contrats aidés) croisée avec la position effective des agents (en activité dans l'organisme, mis à disposition d'une autre structure, à disposition auprès de l'organisme par une autre structure), ce qui fait que les états statistiques ne sont pas toujours établis sur une base homogène ».

En dépit de ces réserves et sans que l'on puisse établir son ampleur, il est affirmé que la réduction des effectifs depuis le 31 décembre 2007 est « indéniable ».

Toutefois cette réduction des effectifs doit désormais conduire à une autre réduction durable, celle des dépenses de personnel . La baisse de ces dernières est en effet loin d'être automatique : de moindres effectifs devraient a priori aller dans ce sens mais les opérations de restructuration entraînent, au moins dans un premier temps, des coûts supplémentaires (indemnités de restructuration, primes de mobilité, etc.).

A titre d'exemple, FAM a prévu dans son état des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD) pour 2011 un coût supplémentaire de 1,5 million d'euros lié à la vente d'entrepôts, qui induit la nécessité de reclasser les agents concernés.

De même, le processus d'intégration des agents sous statuts « offices » ou « CNASEA » devrait se traduire aussi par une augmentation de certains coûts.

3. Les retards pris en matière de contrats d'objectifs et de performance

L'Etat n'a assigné que tardivement des objectifs de performance aux opérateurs ASP, FAM et ODEADOM : les premiers contrats d'objectifs et de performance (COP) conclus portent sur la période 2011-2013 et, pour l'ASP, il n'avait même pas été formellement conclu lors de la remise du rapport de la Cour. Il en est de même pour la déclinaison des objectifs en lettres de mission annuelles, qui a aussi souffert de retards ^{18 ( * )} .

Par ailleurs, même si les COP conclus avec les trois établissements couvrent bien l'ensemble de leurs activités respectives, ils ne fixent pas de priorités et ne reflètent pas toutes les obligations que l'Etat impose à ses opérateurs .

Ainsi, la Cour souligne qu' aucun objectif n'est fixé en termes de qualité comptable et de fiabilité des comptes , voire de certification de ces derniers .

De même, elle constate qu' aucun effort n'est demandé à l'ODEADOM en termes de réduction des effectifs et des dépenses de fonctionnement : alors que les contrats conclus avec l'ASP et FAM prévoient bien la réalisation d'économies avec des réductions d'effectifs et des diminutions des dépenses de fonctionnement, une exigence similaire n'est pas demandée à l'ODEADOM, compte tenu de sa taille.

D'après la Cour, la réalisation de l'ensemble des économies fixées dans les COP conclus pour la période 2011-2013 paraît aléatoire , surtout que de lourds chantiers informatiques sont aussi à l'origine de coûts importants.

C. DES OBJECTIFS D'ÉCONOMIES COMPROMIS ET UNE SIMPLIFICATION INSUFFISANTE ?

1. D'importantes dépenses informatiques

Les réformes entreprises ont nécessité, et continueront de nécessiter, de grands investissements dans les systèmes d'information .

Un rapport d'une mission d'audit RGPP en date du 8 juillet 2010 a ainsi constaté qu'à ce stade la fusion de l'AUP et du CNASEA n'a pas permis la réalisation de gains notables d'efficacité et d'efficience .

Ce rapport souligne également l'importance du budget (45 millions d'euros) et des personnels affectés à la fonction informatique (218 ETP) de l'ASP.

Les systèmes d'information de cette dernière demeureraient fortement marqués par la superposition des applicatifs hérités des deux organismes et l'éclatement applicatif se retrouve en matière organisationnelle, tant au niveau de la maîtrise d'ouvrage (MOA) que de la maîtrise d'oeuvre (MOE). Aujourd'hui les applications principales, issues d'investissements récents non encore amortis, ne sont pas remises en cause (ISIS et OSIRIS continueront donc à coexister) et les principaux chantiers programmés visent à l'unification des trois chaînes de paiement.

De même, FAM a hérité de nombreux systèmes d'information , issus des anciens offices, au sein desquels coexistaient déjà des systèmes très hétérogènes puisqu'ils étaient eux-mêmes issus de fusions d'établissements.

Enfin, l'ODEADOM a très longtemps utilisé des procédures papier et son informatisation a été tardive, plusieurs mesures n'ayant été informatisées qu'à compter de 2006 . En 2008, l'office gérait quatre bases indépendantes de bénéficiaires : banane, canne, diversification végétale et RSA.

Les trois opérateurs ne sont donc pas au même stade d'avancement dans leurs chantiers de rationalisation de leurs systèmes d'information hérités des anciens organismes. Si l'ASP semble en avance, elle doit cependant mener à bien des chantiers importants avec des investissements plus lourds.

Pour sa part, FAM devra d'abord mener à terme un processus de réingénierie global et adapter ses priorités en fonction des moyens budgétaires disponibles. Comme l'observe la Cour, à la lumière de l'expérience d'autres organismes publics ou privés, « la refonte des systèmes d'information ne se déroule jamais dans le respect des délais et budgets impartis et les gains attendus se matérialisent rarement dans les proportions prévues ».

Au total, la lourdeur des chantiers informatiques à mener constituerait un facteur de risque susceptible de compromettre la réalisation des économies attendues d'ici 2013 .

2. Le maintien d'une organisation complexe

La question du nombre d'organismes payeurs des aides communautaires en France reste posée.

Grâce à une comparaison internationale, la Cour montre que la France continue à se singulariser avec, en plus de ses deux organismes payeurs principaux (ASP et FAM), deux organismes payeurs spécifiques avec une compétence géographique limitée à la Corse et l'outre-mer (ODARC et ODEADOM).

De plus le problème du renouvellement de l'agrément de l'ODARC se posera dans le cadre de la PAC d'après 2013.

Et il en sera de même pour l'ODEADOM, en cas de remise en cause du programme POSEI pour l'outre-mer. L' intégration de l'ODEADOM dans FAM , sous la forme d'un conseil spécialisé pour l'outre-mer, bien que considérée comme non pertinente par les ministères de l'agriculture et de l'outre-mer, pourrait continuer à être envisagée.

Par ailleurs, l'organisation de FAM paraît originale et a même été qualifiée de « baroque » par le vice-président du Conseil d'État. Bien que la Cour observe que le fonctionnement de cet organisme est efficace, des ajustements paraissent encore nécessaires.

Ainsi, une réduction des conseils spécialisés de FAM (onze actuellement, à comparer aux neuf offices préexistants) semblerait pertinente de même qu'un partage à la marge des compétences entre l'ASP et FAM, avec la centralisation chez un seul opérateur de la gestion des aides d'urgence . Une telle évolution est considérée comme possible par le ministère de l'agriculture et fera partie des points examinés par la mission d'audit RGPP de FAM, qui devrait rendre prochainement ses conclusions.

En outre, l'existence de deux entités chargées d'exercer le contrôle économique et financier des trois opérateurs nationaux ne constitue pas une situation optimale. Contrairement à FAM et à l'ODEADOM pour lesquels la mission « agriculture, forêt et pêche » du Contrôle général économique et financier (CGEFI) a été désignée pour exercer ce contrôle, c'est en effet le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère de l'agriculture qui en est chargé pour l'ASP aux termes d'un arrêté du 9 avril 2009, ce qui est peu cohérent.

Le CGEFI, qui exerce donc déjà ce contrôle pour deux organismes, pourrait se voir confier celui de l'ASP en lieu et place du CBCM du ministère . Au-delà de la restructuration des opérateurs de l'État, se pose, enfin, la question des organisations interprofessionnelles reconnues, qui restent un système propre à la France.

La question des interprofessions

La loi du 10 juillet 1975 relative à l'organisation interprofessionnelle agricole a permis la reconnaissance, par arrêté interministériel, des groupements interprofessionnels les plus représentatifs d'une filière. Cette reconnaissance administrative donne la possibilité aux interprofessions de demander l'extension des accords interprofessionnels, ce qui rend l'application des accords obligatoires pour tous les professionnels de la filière, y compris pour les non-adhérents aux organisations. Elle a aussi pour conséquence que l'interprofession est consultée sur les orientations des politiques concernant la filière. Mais, surtout, elle permet de recevoir des aides publiques et de donner un caractère obligatoire aux cotisations prélevées sur les acteurs de la filière, d'où leur intitulé paradoxal de cotisations volontaires obligatoires (CVO), principale source de financement des interprofessions et objet d'observations répétées de la part de la Cour.

Afin d'équilibrer les relations commerciales entre les différents opérateurs des filières agricoles au profit des producteurs, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 prévoit la possibilité de rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et acheteurs pour la vente de produits agricoles destinés à la revente ou à la transformation. Ainsi, les décrets n° 2010-1753 et 2010-1754 du 30 décembre 2010 ont déjà rendu applicable l'engagement contractuel pour le secteur laitier et celui des fruits et légumes à compter du 1 ^er mars 2011. D'autres secteurs devraient suivre, les interprofessions pouvant être appelées à jouer un rôle essentiel au niveau de la régulation économique dans les secteurs où elles sont bien implantées. Cette volonté de leur donner un rôle économique se heurte à la fois à leur grand nombre dans le secteur vitivinicole, et à leur absence ou à leur faiblesse dans de nombreux autres, notamment les secteurs de petites productions. Si un rôle accru était donné aux interprofessions, se poserait alors, avec encore plus d'acuité, la question des cotisations volontaires obligatoires, source de nombreux contentieux non tranchés à ce jour.

Par ailleurs, la nécessité, recommandée de manière récurrente par la Cour, d'une meilleure articulation entre les interprofessions et FAM, qui comme les offices auparavant leur verse des aides importantes, se pose avec de plus en plus d'acuité. Cette complexité marque les limites du système de cogestion instauré au milieu des années 1970, surtout que l'importance donnée aux interprofessions est propre à la France, ces dernières n'existant pas dans d'autres pays ayant une agriculture performante, comme l'Allemagne.

III. LES PISTES D'ÉVOLUTION ENVISAGEABLES

Comme l'observe, à très juste titre, la Cour, dans le contexte évolutif incertain de la PAC d'après 2013, « l'architecture mise en place en 2009 ne peut, en tout état de cause, être modifiée radicalement avant que les dispositions de la nouvelle PAC ne soient connues, du fait notamment de l'importance des aides communautaires en France » ^{19 ( * )} .

Cependant, en s'inspirant des recommandations de la Cour et sans aller jusqu'à proposer, à ce stade, la fusion entre FAM et l'ODEADOM, voire même un rapprochement entre l'ASP et FAM ^{20 ( * )} , plusieurs pistes d'évolution sont possibles , à commencer par le regroupement du paiement de toutes les aides agricoles au sein de l'ASP, à l'exception des aides d'urgence et des interventions sur les marchés :

1) Poursuivre les objectifs de simplification, de rationalisation et de réduction des coûts engagés lors des réformes de 2006 et de 2009 ;

2) Accroître la cohérence du partage des compétences entre l'ASP et FAM et réduire le nombre des conseils spécialisés de FAM ;

3) Faire évoluer les comportements vers un plus grand souci de régularité afin de réduire les refus d'apurement correspondants ;

4) Conclure les contrats d'objectifs et de performance avant le début de la période triennale et en hiérarchiser les priorités en fixant des objectifs en termes de qualité comptable et de fiabilité des comptes, voire de certification ;

5) Accroitre la densité d'occupation de l'immeuble Arborial de Montreuil de manière à en réduire les coûts d'exploitation ;

6) Confier à la mission « agriculture, forêt et pêche » du CGEFI le contrôle économique et financier de l'ASP en lieu et place du CBCM du ministère de l'agriculture ;

7) Veiller à une meilleure articulation des actions entre les interprofessions et FAM et clarifier le rôle des interprofessions , en fonction notamment du règlement du contentieux européen en matière de CVO, ainsi que des précisions qui seront apportées concernant le rôle que la loi de modernisation agricole de juillet 2010 leur a dévolu en matière de contrats commerciaux.

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER À L'ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES SUR LE BILAN DE LA RÉFORME DES OFFICES AGRICOLES ET DE LA CRÉATION DE L'AGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT (ASP)

Réunie le mercredi 26 octobre 2011, sous la présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP) .

Mme Marie-France Beaufils , présidente . - Nous voici réunis pour la dernière des trois auditions qui ont eu lieu cette semaine et la semaine dernière, suite à des enquêtes réalisées par la Cour des comptes, à la demande de la commission des finances du Sénat.

L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP).

Nos collègues Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » suivent ce dossier avec attention mais nous devons plus particulièrement cette enquête à Joël Bourdin qui était seul rapporteur spécial de la mission en décembre dernier, lorsque la commission des finances a saisi la Cour de cette question.

Depuis les dernières élections sénatoriales, notre commission a en effet eu le plaisir d'accueillir dans ses rangs Yannick Botrel, qui co-rapportera donc désormais avec Joël Bourdin les crédits de cette mission.

Nos collègues de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ont été invités à cette audition et notre réunion est ouverte à la presse.

Nous recevons aujourd'hui pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour, MM. Alain Doyelle et Didier Guédon, conseillers maîtres, et Mme Michèle Coudurier, conseillère référendaire.

Pour l'ASP, nous entendrons M. Edward Jossa, président-directeur général.

FranceAgriMer est représenté par son directeur général, M. Fabien Bova.

Enfin, pour le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, nous recevons MM. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre, et Philippe Helleisen, conseiller budgétaire.

Afin de préserver une possibilité de débat, j'invite les représentants de la Cour des comptes et des administrations concernées à se limiter aux principales observations. Ensuite, chaque commissaire pourra librement poser ses questions.

J'indique, enfin, aux membres de la commission des finances qu'ils devront prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Permettez-moi avec Joël Bourdin de revenir sur les motifs qui sont à l'origine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles ainsi que la création de l'ASP.

Tout d'abord, cette investigation fait suite à des voeux exprimés tant par l'ancien président de la commission, Jean Arthuis, que par Joël Bourdin en sa qualité de rapporteur spécial. C'est un rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) qui avait en effet conduit, en 2009, le Président Arthuis à envisager un contrôle portant sur les offices agricoles.

Dès 2001, la Cour avait dans son rapport public, suite à un contrôle portant sur la gestion des aides européennes à l'agriculture, relevé le caractère complexe et coûteux des offices et suggéré leur regroupement. Il existait alors treize structures, dont dix offices agricoles coordonnés par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA). D'après ce rapport, la gestion des offices se caractérisait par une absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles. La Cour avait recommandé une rationalisation de la gestion des aides communautaires à l'agriculture en France.

Depuis dix ans, la Cour des comptes a donc appelé l'attention des pouvoirs publics sur la pertinence d'un remaniement du dispositif national d'interventions en matière agricole.

Différentes réformes étant intervenues entre-temps, notamment la création de l'ASP, mais aussi la fusion de la plupart des offices agricoles dans FranceAgriMer, il a semblé utile de dresser un bilan de ces mesures.

Les fusions se sont-elles déroulées dans de bonnes conditions ? Conduisent-elles à des résultats satisfaisants ? Permettent-elles par exemple de dégager des économies ou débouchent-elles à l'inverse sur des coûts majorés ? En outre, les réformes réalisées sont-elles suffisantes par rapport à ce qui serait possible ou souhaitable ?

Voici quelques questions auxquelles la commission des finances espère qu'il lui sera plus facile de répondre au terme de cette enquête.

Pour conclure, je salue l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes, et c'est avec grand intérêt que j'ai pu échanger avec eux ces derniers jours.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Pour prolonger les propos de mon collègue, je rappelle que le travail demandé par la commission des finances à la Cour des comptes visait aussi à contrôler la mise en oeuvre des réformes engagées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il y a un an, dans mon rapport sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, j'avais observé que « les réformes des opérateurs du programme 154 appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom ».

Pourtant, depuis le 1 ^er avril 2009, en conséquence du mouvement de réforme impulsé par loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole et ainsi que par les décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques adoptées le 12 décembre 2007 dans le cadre de la RGPP, le paysage institutionnel des offices agricoles a été profondément réformé.

Deux axes de réforme avaient été retenus en 2007 :

- la création d'une grande agence de paiement par la fusion entre le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) et l'Agence unique de paiement (AUP) ;

- la fusion des offices agricoles dans une structure unique.

Le premier axe devait conduire, à l'horizon 2010, à un gain en effectifs compris entre 600 et 730 ETPT et à une économie budgétaire située entre 33 et 40,7 millions d'euros. Le second axe, à savoir la fusion des offices agricoles dans FranceAgriMer, devait conduire à un gain en effectifs de 260 ETPT et à une économie budgétaire de l'ordre de 15,4 millions.

Quid de ces objectifs fixés par le Gouvernement et qui concernent les gestionnaires de près de 18 milliards d'aides diverses ? La réduction des effectifs se traduit-elle par la baisse des dépenses de personnel ? A quel prix a-t-on pu éviter les conflits sociaux ? A-t-on pu rationaliser les implantations immobilières de ces structures ? Les dépenses informatiques n'ont-elles pas explosé au terme de ces fusions ambitieuses ? Comment assurer une meilleure articulation entre les interprofessions et FranceAgriMer ? En outre, le maintien de deux organismes payeurs avec une compétence géographique limitée - l'Office du développement agricole et rural de Corse (Odarc) et l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (Odeadom) - est-il justifié ?

Voici quelques questions auxquelles je souhaite que cette audition permette de répondre et je remercie à mon tour les magistrats de la Cour des comptes pour leur travail de très grande qualité. Je remercie également les autres intervenants présents devant nous d'avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur ce sujet.

M. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour des comptes . - L'enquête demandée par votre commission à la Cour des comptes s'est déroulée de janvier à mai 2011 et a donné lieu avec les organismes concernés et avec le ministère à une procédure contradictoire.

Tout d'abord, le rapport rappelle les circonstances dans lesquelles la réforme des offices agricoles s'est faite : la réforme a été initiée en 2003 dans le cadre de la réforme de la PAC et elle a connu deux temps. D'abord, un rythme lent avec la réduction de douze à huit au 1 ^er juin 2006 du nombre des organismes nationaux intervenant en matière agricole. Cette première phase a duré trois ans et demi. Ensuite, le rythme s'est accéléré avec une deuxième phase initiée à l'occasion de la RGPP. Cette phase a duré vingt-et-un mois et le nombre d'organismes est passé à quatre au 1 ^er avril 2009 : deux organismes à compétences larges - l'ASP, héritière du CNASEA et de l'AUP - et FranceAgriMer. Ensuite, deux organismes à compétence géographique spécifique : l'Odeadom et l'Odarc.

Si cette réforme en deux temps a été complexe à mener, elle a néanmoins abouti et les mesures issues de la RGPP de 2007 ont été rendues possibles par la première phase plus lente de cette réforme. Un signe positif à noter : les bénéficiaires des aides n'ont subi que de très faibles retards dans les versements qui leur étaient dus.

J'en viens à la situation actuelle. Il existe désormais quatre opérateurs : le premier est l'ASP, qui verse 9,5 milliards d'euros d'aides agricoles sur un total distribué de 16,5 milliards, cette différence s'expliquant par le fait que l'ASP, comme le Cnasea auparavant, intervient dans d'autres secteurs que l'agriculture, notamment l'emploi et la formation professionnelle. L'ASP est donc un grand guichet qui distribue quantité d'aides. 85 % des aides agricoles concernent le premier pilier de la PAC et les 15 % restant le second pilier.

Le deuxième opérateur est FranceAgriMer, qui verse 1,2 milliard d'euros d'aides exclusivement agricoles, en majorité de crédits nationaux.

Le troisième est l'Odeadom, qui verse environ 250 millions d'euros et ses aides sont très majoritairement européennes : il s'agit des programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei), soit l'équivalent du premier pilier de la PAC pour l'outre-mer.

Enfin, dernier opérateur : l'Odarc distribue un peu plus de 25 millions d'euros d'aides agricoles sur les crédits de la collectivité territoriale de Corse, de l'Etat et, enfin, de façon très minoritaire, de l'Europe.

Les trois premiers organismes qui sont des établissements publics de l'Etat - à la différence de l'Odarc, qui a un statut d'établissement public territorial - se sont vu assigner des objectifs de performance par leur autorité de tutelle, mais ces objectifs ont été fixés tardivement.

Un des buts de la réforme était la réduction des effectifs : de 4 000 en 2007, ils doivent être aujourd'hui légèrement supérieurs à 3 500, dont environ 2 200 à l'ASP, 1 250 à FranceAgriMer et 40 à l'Odeadom.

L'organisation sur le terrain est très différente d'un organisme à l'autre. L'Odeadom n'a pas de services déconcentrés et fait appel pour certaines tâches aux services du ministère de l'agriculture. L'ASP dispose d'un important réseau territorial mais délègue certaines tâches aux services du ministère, et FranceAgriMer fait de même.

La critique formulée par la Cour des comptes avant la réforme reste donc valable : le dispositif de distribution des aides hésite entre la logique « services de l'Etat » et la logique « offices ». Or, les ordonnateurs ne sont pas les mêmes et les comptables publics non plus, d'où un mélange qui conduit assez souvent à ne plus savoir qui est responsable de l'ordonnancement et du paiement. On se retrouve avec deux ordonnateurs d'un côté et deux comptables de l'autre, ce que la réforme n'a pas amélioré.

La rationalisation immobilière est, elle, bien avancée. En région parisienne, les offices sont regroupés depuis 2007 à Montreuil dans un immeuble de 33 000 m ² , nommé l'Arborial, qui est loué à une compagnie d'assurance. Le regroupement géographique a précédé les fusions d'organismes mais cette rationalisation appelle quelques remarques. L'ASP continue, comme le Cnasea avant elle, à avoir une double implantation centrale, Montreuil qui est normalement une antenne, et Limoges qui devrait être le siège. Les surfaces par agent à Montreuil devraient être réduites, la RGPP étant plus exigeante que ne l'était la tradition dans la fonction publique. Or, et c'est dommage, le bail conclu avec la compagnie d'assurance et dont le loyer se monte à 14,3 millions par an, ne permettait de réduire les surfaces louées que jusqu'au 31 mai 2011. L'occasion n'a donc pas été saisie. Pour densifier l'occupation de l'Arborial, il n'y a plus qu'une solution : faire venir d'autres services ; puisqu'on ne peut plus soustraire des surfaces, il faut ajouter des agents. C'est d'ailleurs ce qui a été fait avec l'arrivée de l'Institut national de l'origine et de la qualité (Inao).

La rationalisation des implantations immobilières en province progresse : l'ASP avait quarante-neuf implantations au moment de sa création le 1 ^er avril 2009. Aujourd'hui, elle n'en a plus que quarante-trois, dont cinq sont inoccupées et en instance de vente. Elle ne devrait plus en posséder que vingt-six au 31 décembre 2012. FranceAgriMer ne devrait avoir à la même date que trente-deux implantations, à comparer aux quarante-six au 1 ^er avril 2009.

Le rapport de la Cour traite aussi des freins aux économies fixées par le Gouvernement ainsi que des évolutions envisageables.

Tout d'abord, la gestion des personnels des offices agricoles se caractérise par sa complexité, en raison de la diversité des statuts et des engagements pris lors des réformes, notamment l'absence de mobilité géographique forcée et de licenciement. Les agents de l'ASP et de FranceAgriMer pouvaient opter entre le maintien d'un statut de contractuel de droit public et celui de fonctionnaire. Cette faculté était offerte par des décrets du 20 octobre 2010 pour une durée d'un an. L'échéance de l'option vient donc d'être atteinte et les résultats de ce droit d'option doivent maintenant être connus. Les administrations et les organismes présents ont sans doute des données actualisées sur les choix effectués par les agents et sur l'impact financier de ces décisions.

Autre point : de gros chantiers informatiques sont à prévoir. Les offices agricoles, et en premier lieu l'ASP, vivent grâce à leur informatique. Le Cnasea, avant l'ASP, avait fondé sa réputation sur son aptitude à effectuer rapidement des versements de masse, cette réputation n'étant pas usurpée. L'ASP fonctionne aujourd'hui avec deux applications principales datant de 2007, Isis et Osiris. L'informatique sera inévitablement un important poste de dépenses dans les années à venir. Pour l'ASP, il ne s'agit pas de remplacer Isis et Osiris, non encore amortis, mais de procéder à une rationalisation, notamment avec l'unification des trois chaînes de paiement et des deux applications de recouvrement. Pour FranceAgriMer, un important travail de rationalisation, notamment des multiples applications existantes, devra être mené pour aboutir à deux systèmes d'information majeurs, l'un pour les aides et l'autre pour les données socio-économiques.

Enfin, un des objectifs de la réforme était de réduire les refus d'apurement des dépenses communautaires, qui sont souvent un motif d'irritation lorsque Bruxelles refuse d'admettre des dépenses déjà effectuées. Un rapport de la Cour des comptes présenté devant la commission des finances il y a trois ans avait démontré le poids relatif de ces corrections financières et le caractère le plus souvent systémique - expression moderne que l'on peut traduire par délibéré - des manquements relevés. Admettons que la réglementation européenne ne brille pas par sa clarté et qu'il y ait parfois des problèmes d'interprétation. Quelques progrès ont été relevés, mais l'absence d'unité dans les systèmes d'information des offices et le maintien des organismes déconcentrés de l'Etat dans les circuits de paiement et de contrôle des aides conduisent à constater que rien d'important n'a été fait pour réduire le montant des refus d'apurement. Sans doute la date importante dans ce domaine n'est-elle pas 2009 - l'année de réforme des offices - mais 2013, avec la nouvelle PAC.

Le nombre des organismes payeurs peut-il être réduit à l'avenir ? La tendance dans les Etats membres de l'Union européenne est de fusionner ces structures. Faudrait-il passer à un seul organisme payeur en France ? La Cour des comptes aborde la question mais ne prend pas parti. L'Odarc est un cas à part en raison des compétences dévolues à la collectivité territoriale de Corse. Il y a donc là un problème juridique. L'Odeadom existe pour des motifs politiques, c'est clair pour tout le monde, mais il n'a même pas le monopole du versement des aides agricoles outre-mer et il ne dispose pas de services sur place. Il ne s'acquitte pas non plus de sa tâche réglementaire de collecte de l'information sur l'ensemble des mesures agricoles outre-mer. La Cour des comptes a d'ailleurs récemment formulé une série de critiques, mais sans aller jusqu'à prôner sa suppression, puisque ne seraient visés que 40 emplois. Restent les deux gros organismes, l'ASP et FranceAgriMer. Dans son rapport, la Cour des comptes relève que la répartition des compétences entre eux est, dans l'ensemble, pertinente, à quelques ajustements près. Elle ne recommande donc pas la création d'un organisme unique à ce stade. En revanche, le nombre de conseils spécialisés de FranceAgriMer devrait être réduit. Si le maintien d'un nombre élevé de conseils spécialisés a pu faciliter le processus de fusion, il en existe aujourd'hui plus - onze - qu'il n'y avait d'offices avant la fusion - neuf - ce qui parait excessif.

Pour conclure, la réforme des offices agricoles comporte donc des éléments positifs et négatifs. La réforme, menée en deux temps, n'aboutit pas à un dispositif complètement rationnel et performant. Une fois encore, l'échéance de 2013 pourrait être l'occasion de nouveaux changements, mais elle reste nécessairement entourée de flou.

M. Edward Jossa, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP) . - Initialement, il avait été prévu d'économiser de 700 à 800 ETPT dans la nouvelle agence, mais le schéma était différent car il faisait intervenir les services extérieurs de l'Etat, au niveau départemental en particulier. En définitive, le rôle de ces services extérieurs a été préservé afin de favoriser une relation de proximité avec les agriculteurs.

Concernant l'ASP à proprement parler, la fusion devait permettre la suppression de 291 ETPT. L'année dernière, un audit de l'Inspection générale des finances (IGF) a estimé que les gains attendus de la fusion avaient été surestimés mais qu'en revanche ceux résultants d'une amélioration de la productivité étaient plus importants que prévu. Les objectifs ont donc été revus et globalisés sur une nouvelle période : de 2009 à 2013, 348 ETPT devaient être supprimés, dont 160 sur la seule période 2011-2013. Nous sommes en ligne avec ces objectifs.

En ce qui concerne la fusion, les gains sont réels et ils sont dus, pour une petite partie, au rapprochement des structures, avec la suppression de certains postes de directeurs et de chefs de service, mais les marges de manoeuvre étaient relativement limitées, car notre taux d'encadrement de catégorie A est faible, de l'ordre de 20 %. En cas de réductions supplémentaires, nous risquions un phénomène de sous-encadrement. En fait, l'essentiel des gains est dû à la mise en commun des contrôleurs de l'AUP et du Cnasea. Le contrôle des surfaces cultivées se fait en effet d'août à octobre alors que les contrôles sur les animaux et les contrôles contractuels ont lieu tout le long de l'année. La fusion a donc permis le lissage et la réorganisation des contrôles, ce qui a engendré l'essentiel des gains de productivité.

La rationalisation du parc immobilier a été conforme aux objectifs : de cinquante-deux implantations en région, nous passerons fin 2012 à trente-deux.

Dernière question : l'établissement doit-il demeurer sur deux sites, Montreuil et Limoges ? Très honnêtement, je ne pense pas que l'on puisse nous reprocher une situation de doublon, d'autant que tous les services financiers et les ressources humaines ont été regroupés à Limoges. Les métiers exercés sur ces deux sites sont désormais bien distincts. Restent néanmoins quelques améliorations possibles, notamment pour l'agence comptable, car des agents opèrent des recouvrements et des compensations aussi bien à Montreuil qu'à Limoges. Mais pour rationaliser le processus, il faudrait que les chaînes informatiques soient unifiées, d'où l'intérêt du projet « chaîne comptable unique ». Des gains de productivité sont donc encore possibles, mais sur un nombre limité de postes. La vraie difficulté tient au surcoût intrinsèque engendré par le siège délocalisé : l'encadrement passe 20 000 heures par an dans les transports entre Paris et Limoges.

Nous avons, en revanche, sous-estimé les gains opérationnels permis par la fusion. C'est un point important. Il existait deux systèmes informatiques, Isis et Osiris. En basculant certaines fonctionnalités sur Isis, nous avons réalisé d'importants gains de productivité. Nous avons également amélioré notre rôle d'organisme payeur, ce qui nous a permis de mieux respecter nos obligations communautaires dans de meilleures conditions.

Quand les contrôleurs arrivent dans une exploitation, ils procèdent désormais à plusieurs contrôles en une seule fois, ce qui permet à l'exploitant de ne voir le contrôleur qu'une seule fois. La qualité du service rendu est donc au rendez-vous.

En ce qui concerne les métiers, des gains de productivité sont encore possibles, grâce à la dématérialisation des procédures, notamment pour les contrats aidés. Les 150 000 employeurs de contrats aidés nous enverront leurs données par Internet, ce qui évitera une saisie papier, ce qui rendra possible une réduction de nos effectifs.

Je finirai par quelques observations : le contrat d'objectifs et de performance, dont vous avez parlé, a été signé ce matin même par M. Bruno Le Maire.

La Cour des comptes estime que le budget informatique est élevé : 45 millions d'euros en coûts de fonctionnement pour un investissement de 218 millions. Mais il faudrait comparer le budget informatique au volume de prestations que nous assurons, soit le versement de près de 20 milliards d'euros. Il me semble alors que nos coûts sont tout à fait raisonnables.

Enfin, les coûts liés à la fonctionnarisation sont sensiblement plus élevés qu'initialement prévus : nous tablions sur 5 millions d'euros et il en coûtera probablement le double. Nous estimions en effet que seuls les deux tiers des agents de l'ASP opteraient pour le statut de la fonction publique. En définitive, ils sont 84 % à l'avoir fait. En outre, le coût de la fonctionnarisation doit être revu à la hausse, du fait du compte d'affectation spéciale (CAS) pensions et de la mise en place de la prime de fonction et de résultat. Enfin, pour l'ex-Cnasea, nous avons dû interrompre un système de prévoyance spécifique à l'établissement, ce qui nous a conduits à verser une indemnité de sortie d'environ un million d'euros, mais cette dépense n'intervient que pour une année.

M. Fabien Bova, directeur général de FranceAgriMer . - FranceAgriMer est né de la fusion de neuf offices, chacun ayant sa personnalité, ses systèmes embarqués, son mode de fonctionnement et son type de gestion, y compris indemnitaire. Ces établissements avaient tous une gouvernance professionnelle. Elle est matérialisée par les onze conseils spécialisés qui permettent aujourd'hui à FranceAgriMer de suivre onze filières de l'agriculture et de la pêche.

Nous avons abandonné les organigrammes par filières au profit d'une logique par métiers. Cette évolution s'est réalisée sans rupture de service de nos prestations. En région, l'établissement, de concert avec le ministère de l'agriculture, a placé ses délégations régionales sous l'autorité des préfets de région et des directeurs régionaux du ministère, de manière à conforter le niveau régional. Cette fusion a permis de rassembler les différentes équipes en région et de les placer sous l'autorité du directeur régional, le préfet de région devenant le délégué régional de l'établissement pour sa région. La rationalisation des actions en région est donc effective. Plus de la moitié des directions régionales auront un site commun rassemblant les agents du ministère de l'agriculture, qui exercent l'autorité fonctionnelle, et les agents de FranceAgriMer.

Cette fusion s'est réalisée dans un climat social apaisé, avec un dialogue social plus constructif que revendicatif.

Les systèmes d'information étaient extrêmement nombreux, nous avons lancé une revue exhaustive de tous les processus de l'établissement, afin de modifier l'ensemble de notre système d'information. Comme nous ne pouvions pas arrêter tous les systèmes, nous avons procédé processus par processus. Un schéma directeur est en cours d'élaboration ainsi qu'une « urbanisation » de nos systèmes d'information.

Nous avons entendu les remarques de la Cour sur la mesure de la performance. Aujourd'hui, le processus en cours prévoit une mesure de la performance qui nous permettra de contrôler les gains de productivité.

La création de FranceAgriMer devait permettre une gestion transparente. C'est le cas aujourd'hui, tant sur le plan budgétaire qu'en ce qui concerne la gestion des effectifs.

La réduction des effectifs qui nous était assignée portait sur 210 ETPT d'ici 2013 et non 260. Nous les atteindrons, mais cela représente un effort important, puisque cela représente 15 % des effectifs de l'établissement, soit 3 % par an depuis la fusion jusqu'en 2013.

En ce qui concerne les économies sur les crédits de fonctionnement, vous avez parlé de 15 millions d'euros en 2013 : cet objectif sera satisfait.

J'en viens à la répartition des compétences entre le ministère et FranceAgriMer : je précise qu'en matière d'ordonnancement et de paiement, seul l'établissement est responsable. En aucun cas, les services déconcentrés du ministère ne participent à l'ordonnancement ni au paiement des aides nationales ou européennes.

Les aides nationales peuvent représenter des montants importants en cas de crise notamment. Les aides européennes concernent soit la régulation des marchés, soit des filières plus spécifiques comme la viticulture ou les fruits et légumes. Il peut nous arriver de traiter de sujets importants en matière de crédits communautaires, comme ce fut le cas il y a deux ans lors de la restructuration sucrière, qui s'est élevée à plus d'un demi-milliard d'euros. Si les services du ministère peuvent participer à l'instruction de certaines aides, en particulier pour la gestion de crises, il y a une unicité en termes de gestion comptable et de paiement au niveau de l'établissement.

J'en viens au coût de l'intégration : le montant est plus élevé qu'initialement estimé, notamment en raison du CAS pensions et du coût des agents qui intègrent la fonction publique. Au terme de l'exercice de leur droit d'option, c'est-à-dire le 21 octobre 2011, 712 agents avaient demandé leur intégration dans la fonction publique, soit 65 % des effectifs relevant du statut commun rattachés administrativement à FranceAgriMer.

M. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire . - Je me félicite que le Sénat ait choisi de s'intéresser aux agences de paiement du ministère, car il s'agit d'un sujet d'importance pour nous, mais aussi pour nos concitoyens qui bénéficient des aides de la PAC.

Je remercie la Cour des comptes pour le travail qu'elle a effectué sur ces quatre établissements, car il nous permet d'améliorer leur fonctionnement. Pour le ministère, ces réformes s'imposaient : une nouvelle organisation devait permettre de clarifier les rôles des organismes payeurs tout en mutualisant les compétences. Comme nous ne pouvions pas nous permettre un ralentissement du paiement des aides aux agriculteurs, l'exercice était périlleux, d'autant que nous devions répondre également aux attentes des autorités communautaires.

Cette réforme a été rapidement mise en place, même s'il y avait eu une phase initiale en amont de la RGPP concernant la rationalisation des offices. Parallèlement, le ministère de l'agriculture a réformé la totalité de son administration centrale et déconcentrée. En dehors des opérateurs des organismes payeurs, les autres opérateurs ont également été restructurés.

Les principaux éléments chiffrés ont été cités : je n'y reviens donc pas. Ils sont déclinés dans le budget triennal 2011 - 2013 et également dans les contrats d'objectifs et de performance signés avec tous les établissements. Ces contrats permettent à l'Etat de définir les missions des établissements et ces derniers disposent alors d'une visibilité sur plusieurs années pour décliner leurs stratégies, autant en termes de personnels que de moyens qui leur sont assignés.

J'en viens à l'existence de quatre opérateurs : l'Odarc, lui, est directement lié au statut particulier de la Corse. L'Odeadom a été maintenue, car il fallait assurer une lisibilité politique des aides à l'outre-mer. En outre, les aides communautaires pour l'outre-mer étant spécifiques avec le POSEI, il était normal de maintenir en place cette structure.

Le plafond global des effectifs de l'ASP est fixé à 2 169 ETPT au 31 décembre 2012, suite aux conclusions de l'audit mené récemment par l'IGF. Pour FranceAgriMer, le plafond est fixé à 1 233 ETPT, ce qui permet à cet établissement d'assurer ses nouvelles missions, notamment l'Observatoire des prix et des marges. L'Odeadom, comme cela a été dit, n'emploie, enfin, qu'une quarantaine de personnes.

La conduite du changement peut prendre du temps, mais elle a été menée tambour battant depuis 2009. Il faut donc savoir être patient. Les effets bénéfiques de l'optimisation des systèmes informatiques ne se sont ainsi pas encore fait sentir mais il y aura des économies. La situation des agents demeure notre préoccupation principale, mais le climat social est désormais apaisé et les options ont été exercées.

En cette période d'économies budgétaires, il faut faire attention à la tentation d'aller prendre des crédits sur les dotations des opérateurs. On croit souvent que ces derniers vivent largement, mais les réformes successives leur ont imposé plus de transparence et une optimisation de leurs ressources, notamment immobilières. Leurs marges sont maintenant calculées au plus juste et c'est un point sur lequel nous sommes très vigilants.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - La Cour des comptes recommande de rendre plus cohérent le partage des compétences entre l'ASP et FranceAgriMer. Où en est l'audit RGPP sur FranceAgriMer ? Pourquoi ne rapproche-t-on pas davantage les deux agences ? N'est-il pas possible de réduire le nombre de conseils spécialisés de FranceAgriMer ? Pour répondre à M. Bova, dans le cadre de la RGPP, il était bien prévu en 2008 de réduire de 260 ETP l'effectif de cet organisme, pour une économie de 15,4 millions d'euros : je n'ai pas cité ces chiffres au hasard !

Est-il légitime, monsieur Bournigal, de laisser subsister deux organismes payeurs à compétence territoriale limitée pour la Corse et l'outre-mer ? L'Odeadom ne pourrait-il pas devenir un compartiment de FranceAgriMer ? Peut-être vous heurtez-vous à des résistances venant de l'Assemblée nationale et du Sénat ?

Il y a quelques années, à la suite d'une enquête de la Cour des comptes et d'irrégularités constatées dans le versement des aides de la PAC, j'ai publié un rapport d'information sur les refus d'apurement. Les organismes payeurs n'en sont pas responsables, et c'est donc vers le ministère que je me tourne. Comment compte-t-il faire évoluer les comportements vers une plus grande régularité ?

En ce qui concerne les implantations immobilières des agences, il existe selon la Cour des capacités inutilisées, notamment à l'Arborial de Montreuil. Comment augmenter la densité d'occupation ?

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - On n'est pas parvenu à faire autant d'économies qu'on le souhaitait sur les dépenses de personnel de l'ASP et de FranceAgriMer. Vous nous avez expliqué pourquoi un peu rapidement. Compte tenu du rattrapage statutaire des agents, peut-on s'attendre à une baisse ou du moins à une stabilisation de la masse salariale ?

Pour les contrats d'objectifs, ils ont été signés, et de façon très récente pour l'ASP. Mais la Cour considère qu'ils ne hiérarchisent pas assez les priorités, et que les objectifs de qualité et de fiabilité comptables, voire de certification, sont insuffisants.

Au sujet des refus d'apurement, j'ai relevé une formule qui m'a troublé et qui s'adresse davantage au ministère. La Cour note ainsi dans son rapport que « ce sont les procédures décidées au niveau ministériel et les comportements qui doivent désormais évoluer vers plus de simplicité et d'efficacité et un plus grand souci de régularité ». M. Bournigal peut-il nous donner des assurances à ce sujet ?

Comment clarifier le rôle des interprofessions, cette spécificité française, et mieux les articuler avec FranceAgriMer ?

M. Fabien Bova . - Le ministère, l'ASP et FranceAgriMer se concertent naturellement sur le partage des rôles, mais c'est une source de cohérence plus que d'économies, car le nombre d'emplois concernés est relativement faible. Nous procéderons à des ajustements dès que ce sera possible au plan administratif et informatique.

Les conseils spécialisés sont le lieu de la gouvernance professionnelle des filières, dans lesquels les représentants de toute la chaîne dialoguent avec le ministère de l'agriculture, mais aussi celui des finances, puisque la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que l'administration des douanes sont représentées. Cette organisation fonctionne au plus grand profit des bénéficiaires. Elle permet de définir des règles partagées, dans l'intérêt des agriculteurs. En revanche, nous avons supprimé chacun des conseils de direction des offices qui ont été regroupés. : Ils ont été utilement remplacés par le conseil d'administration de FranceAgriMer. Le nombre de conseils spécialisés ne doit pas être rapporté à celui des précédents établissements, mais à celui des filières agricoles, qui sont au nombre de onze. Lors d'une enquête de la Cour sur l'office consacré aux plantes à parfum, aromatiques et médicinales, nous avions débattu de ce sujet et étions parvenus à une formulation satisfaisante, qui convenait aux professionnels.

FranceAgriMer est chargé de la gestion de l'Arborial et cherche à en optimiser l'occupation en suivant, avec attention, l'évolution du ratio. Nous y avons accueilli l'Inao. Mais les départs sont aléatoires, et il faut attendre de disposer d'un espace cohérent pour l'offrir à un nouvel arrivant. La ville de Montreuil fait d'ailleurs l'objet d'un classement spécifique bien qu'étant au-delà du périphérique, et les loyers de l'Arborial correspondent aux fourchettes fixées par la circulaire du ministère des finances.

M. Philippe Adnot . - Ils sont assez chers quand même !

M. Fabien Bova . - Les interprofessions sont une spécificité française et représentent une richesse. Leurs missions ont été définies par la loi de 1975 et les textes qui ont créé FranceAgriMer et l'ASP sont très clairs. Elles sont spécifiques, même s'il existe des domaines de compétence croisée où nous intervenons de manière concertée, en apportant éventuellement des cofinancements. Le président de FranceAgriMer et les présidents des conseils spécialisés s'efforcent naturellement de rationaliser les interventions. La raréfaction de l'argent public et la difficulté de prélever des cotisations volontaires obligatoires (CVO) nous y incitent.

M. Edward Jossa . - La qualité comptable est une préoccupation constante pour l'ASP, et nous y travaillons avec notre agent comptable. Il faut faire des progrès avec le ministère sur la comptabilisation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement : la gestion des premières est toujours très complexe, et c'est particulièrement le cas lorsque sont concernés l'État, d'une part, et un établissement public, d'autre part, car les méthodologies diffèrent. Le ministère a décidé de confier à la Direction générale des finances publiques (DGFip) et au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) une mission d'audit en vue d'une harmonisation.

La qualité comptable, c'est aussi la qualité des contrôles comptables : nous avons donc entrepris de moderniser notre processus comptable pour passer à un contrôle partenarial, par exemple en ce qui concerne la prime à la vache allaitante. Nous avons déjà validé des pré-requis : deux audits renforcés sur la fiabilité des systèmes, dont les résultats sont positifs. Il s'agit de passer d'un contrôle à l'acte à un contrôle des processus, et j'espère obtenir le feu vert de la DGFip sur le contrôle partenarial avant le début de l'année prochaine, pour la prochaine campagne de versement de cette prime.

M. Fabien Bova . - En ce qui concerne la qualité comptable, nous avons reçu des instructions précises du ministère pour renforcer le contrôle interne. Notre agent comptable parle volontiers d'un « contrôle intelligent de la dépense ».

Quant aux effectifs, je concède à Joël Bourdin qu'il était prévu de les diminuer de 260 ETP et de réaliser ainsi 15 millions d'euros d'économies. En 2013, nous en serons à une réduction de 210 ETP et à plus de 20 millions d'économies. La mission RGPP a d'ores et déjà rendu son rapport, et nous discutons avec le ministère de l'agriculture des suites à y donner : un passage en comité RGPP est prévu. Nous ne pouvons pas en préempter les décisions. En ce qui concerne la masse salariale, l'effort consenti la première année et celui qui est exigé dans le cadre de la programmation triennale ne sont pas de même ampleur. Il faut tenir compte du poids financier de l'intégration dans la fonction publique des agents de l'établissement qui étaient sous d'autres statuts : 4 millions d'euros en 2012 dans le compte d'affectation spéciale « Pensions », ce qui représente 700 000 euros de plus par an, de nouvelles indemnités comme la prime de fonctions et de résultats (PFR), la revalorisation de la grille indiciaire de la catégorie B, etc. Au total, nous ne parvenons pas à l'équilibre entre la hausse des dépenses et la baisse des effectifs.

M. Jean-Marc Bournigal . - Le rapport a montré que la séparation de FranceAgriMer et de l'ASP était pertinente, même si quelques ajustements sont nécessaires. A la suite de l'audit RGPP, un pré-comité de suivi est prévu à la mi-novembre, et un comité de suivi en décembre. Il faut distinguer la question des missions confiées aux deux organismes, qui ne sont pas en cause, de celle de leurs moyens à moyen et long terme ; quoi qu'il en soit, il est trop tôt pour tirer les conséquences de l'audit.

Quant aux conseils spécialisés, ils sont nécessaires pour favoriser la concertation au sein des filières. Toutes les parties prenantes y sont représentées, ce qui n'est pas le cas au sein des interprofessions. Le plus souvent, ces dernières ne représentent que quelques maillons des filières.

Pour faire des économies, faut-il s'attaquer à l'Odeadom ? L'Office a déjà déménagé à l'Arborial, et il n'est pas sûr que l'on retire beaucoup d'argent d'une évolution le concernant. Ses missions ont été recadrées : le conseil des ministres d'aujourd'hui a été l'occasion de dresser un premier bilan des travaux menés l'an dernier par le Conseil interministériel de l'outre-mer. L'Odeadom s'est alors vu confier la charge de 40 millions d'euros supplémentaires pour le développement endogène des départements d'outre-mer. Il a un double rôle de concertation et d'observation économique. Il gère d'ailleurs un programme communautaire spécifique, entièrement distinct de ceux que gèrent FranceAgriMer et l'ASP.

En ce qui concerne les refus d'apurement, je me permettrai d'exprimer mon désaccord avec les formulations proposées : la France est en-dessous de la moyenne européenne, avec 0,93 % de refus contre 1,07 %, alors même que c'est le plus gros payeur d'aides communautaires. Les choses ne sont pas toujours simples, et l'Etat ne décide pas seul de l'application de la politique agricole : il doit se concerter avec les collectivités territoriales et avec les professionnels. Notre territoire est vaste et diversifié, il compte de nombreuses zones défavorisées. Nous avons choisi de préserver cette diversité. Les paiements sont tellement massifs que les dysfonctionnements sont inévitables, mais il n'en reste pas moins que notre système est assez performant. D'ici 2013, dans le cadre de la renégociation de la PAC et de la politique de cohésion, le Gouvernement entend simplifier autant que possible les procédures, mais celles-ci ne peuvent être les mêmes pour tous les territoires.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - Que la France ne soit pas le plus mauvais élève en ce qui concerne la correction des dépenses au titre de l'apurement, je le veux bien. Mais le taux de refus reste très supérieur à celui du Royaume-Uni, de l'Allemagne ou du Danemark, et il est au-dessus de la moyenne.

M. Jean-Marc Bournigal . - Mais la moyenne est à 1,07 %.

M. Joël Bourdin , rapporteur spécial . - En tenant compte de la pondération liée à la Grèce et à l'Italie !

Mme Marie-France Beaufils , présidente . - Et cela dépend de la proportion des aides.

M. Jean-Marc Bournigal . - Le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Danemark ont fait le choix de la régionalisation et de l'aide unique à l'hectare. Notre système est beaucoup plus complexe, et gère des masses financières beaucoup plus importantes : il me paraît donc assez efficace.

Le ministère de l'agriculture met cependant toute son énergie à lutter contre les refus d'apurement : toute décision passe par une boucle juridique particulière, et nous discutons avec les opérateurs pour appliquer les recommandations de la Cour des comptes.

M. Gérard César , rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - Je remercie la commission des finances d'avoir associé à cette réunion passionnante la commission de l'économie.

En tant que rapporteur de la loi d'orientation agricole de 2006, j'avais défendu un amendement tendant à fusionner l'AUP et le Cnasea, et je me désole que l'ASP ait aujourd'hui deux sites : les déplacements entre Limoges et Montreuil constituent une perte de temps et d'argent. Qu'entendez-vous faire pour les rapprocher, et dans quel délai ?

M. Jean-Paul Emorine . - Je partage l'interrogation de Gérard César. En France, le nombre d'exploitations agricoles est en baisse constante : les véritables exploitations sont aujourd'hui environ 400 000. Or, si les implantations de FranceAgriMer correspondent bien à celles des directions régionales de l'agriculture et de la forêt, l'ASP dispose de vingt-neuf sites, bientôt vingt-six. Comment rationaliser ces implantations, pour que le monde agricole en ait une vision claire ? Pourquoi ne pas privilégier l'échelon régional, même si les directions départementales des territoires jouent encore un rôle ?

M. Jossa a dit tout à l'heure que des agents passaient des heures dans le train pour aller de Montreuil à Limoges. C'est du temps perdu ! N'est-il pas temps de créer un site rassemblant tous les services, sans pour autant les fusionner ?

M. Edward Jossa . - Pour ce qui est de notre double implantation à Limoges et Montreuil, je ne vois pas de solution : comment revenir sur la délocalisation, alors que nous avons créé des emplois à Limoges et que la ville a contribué au financement de notre siège ? Les délocalisations sont, de plus, toujours douloureuses, et on perd une part importante des effectifs en cours de route.

Mme Bernadette Bourzai . - Et ils y sont aussi bien qu'à Paris !

Mme Renée Nicoux . - Pourquoi ne pas délocaliser tous les services à Limoges ?

M. Edward Jossa . - Dans ce cas, nous perdrions tous les informaticiens implantés à Paris, alors que nous avons le plus grand mal à les recruter au niveau de compétences requises. Encore une fois, le déménagement du Cnasea d'Issy-les-Moulineaux à Limoges a fait partir 250 agents ! Heureusement, entre la décision du gouvernement d'Edith Cresson et le déménagement effectif, il s'est passé douze ans qui ont permis de recruter progressivement de nouveaux agents.

La solution passe aujourd'hui par le recours à de nouvelles technologies comme la visioconférence, mais il faut pour cela aménager à Montreuil des salles qui ne sont pas prises en compte dans les ratios d'occupation des locaux. Nous nous efforçons en outre de limiter nos déplacements au minimum, et pour le reste nous attendons avec impatience l'arrivée du TGV à Limoges !

M. Jean-Marc Bournigal . - Le ministère de l'agriculture est aussi chargé de l'aménagement du territoire, et je puis vous dire qu'il est hors de question de revenir sur les délocalisations : nous poussons même plutôt en sens inverse. La visioconférence est une solution, qui s'impose aussi bien au ministère pour ses communications entre Paris et Toulouse, entre les services centraux et déconcentrés, ou avec les ambassades.

A l'Arborial, nous aurions pu dénoncer le contrat, mais nous avons plutôt choisi de densifier le site. Le problème est que les départs d'agents de FranceAgriMer s'échelonnent dans le temps, et que l'installation de nouveaux services suppose qu'il soit possible de dégager des plateaux assez larges. L'Inao a déjà été transféré à Montreuil, et d'autres services devraient suivre. Le ministère libérera des sites lorsque sera construit son nouveau bâtiment du douzième arrondissement de Paris.

M. Edward Jossa . - Il est important pour l'ASP de conserver un site dans chaque région, car elle travaille aussi avec les conseils régionaux, notamment au sujet des stagiaires de l'enseignement professionnel et des apprentis. Environ 60 % de nos effectifs sont affectés à l'activité régionale de l'agence, et les régions sont très attachées à cette présence. Les délégations régionales sont aussi le point d'attache des contrôleurs : c'est l'échelon adapté en termes de distances à couvrir.

Enfin, le problème de la visibilité pour le monde agricole est limité, car ce sont les directions départementales du ministère qui gèrent le front office , le contact direct avec les agriculteurs ; le département est d'ailleurs le bon échelon de proximité.

Mme Marie-France Beaufils , présidente . - M. le président Descheemaeker veut-il conclure ?

M. Christian Descheemaeker . - Je prends note de ce qui a été dit au sujet des refus d'apurement. Il y a encore des marges de progression, et il vaut mieux regarder la tête de classe que les mauvais élèves ! Les sommes en jeu avoisinent les 100 millions d'euros par an, ce qui n'est pas négligeable.

Mme Marie-France Beaufils , présidente. - Il me reste à vous remercier.

La commission autorise, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE BILAN DE LA RÉFORME DES OFFICES AGRICOLES ET DE LA CRÉATION DE L'AGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT (ASP)

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* ¹ En application de l'article L.135-3 du code des juridictions financières, la Cour des Comptes avait en 2009 porté à la connaissance de la commission des Finances un rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) pour les années 2006 et 2007. La note réalisée par le secrétariat de la commission au sujet de ce rapport avait conduit le Président Jean Arthuis à envisager pour 2011 un contrôle portant sur les offices agricoles.

* ² Cf . le rapport spécial sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 (n°111, 2010-2011, tome III, annexe n° 3, p.29). Il y est ainsi précisé que « les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom ».

* ³ Il existait alors treize structures, dont dix offices agricoles coordonnés par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA). La Cour avait souligné que la gestion des offices se caractérisait par une « absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles ».

* ⁴ Cf . l'article 112 de la loi n°2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

* ⁵ L'exposé des motifs affirmait ainsi qu'il est « nécessaire de réorganiser de manière plus horizontale et cohérente les modalités de gestion de l'ensemble des aides à l'agriculture ».

* ⁶ Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, créé en 1966 pour assurer notamment la rémunération des stagiaires en formation dans les établissements relevant du ministère de l'agriculture. Cet organisme a conduit, depuis lors, des missions de plus en plus diversifiées : la rémunération des stagiaires non agricoles, le paiement des contrats aidés et des emplois jeunes, la garantie de ressource des travailleurs handicapés et, depuis 2008, la gestion du bonus écologique.

* ⁷ L'objectif d'une entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2009 n'a pas pu être atteint, et ce malgré le recours à une ordonnance.

* ⁸ Présidé par le Président de la République, le CMPP est l'instance de pilotage de la RGPP.

* ⁹ L'ONIGC, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), avait été créé le 1 ^er juin 2006, sur le fondement du décret n° 2006-634 du 31 mai 2006. Cet office consacré aux grandes cultures résultait de la fusion opérée entre l'office national interprofessionnel des céréales (ONIC, qui s'inscrit dans la continuité de l'office national interprofessionnel du blé ou ONIB, créé dès 1936), l'office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL) et le fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS).

* ¹⁰ L'ONIEP avait remplacé en 2006 l'office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) et l'office national interprofessionnel de la viande (Ofival).

* ¹¹ Viniflhor faisait lui aussi suite à une précédente fusion entre l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (Oniflhor) et l'office national interprofessionnel des vins (Onivins).

* ¹² Comme cela a été vu, cette agence, créée en 2006, avait pour objectif de centraliser une grande part de la gestion des aides communautaires assurées auparavant par les offices agricoles, celles du premier pilier en particulier.

* ¹³ A l'exception des paiements effectués en Corse pour lesquels demeure un office spécifique.

* ¹⁴ A l'instar des primes animales aux éleveurs de ruminants prévues dans les DOM, des primes aux féculeries ou, encore, des mesures spéciales en vue de favoriser l'élevage des vers à soie.

* ¹⁵ Le ministre de l'agriculture et de la pêche, en accord avec son homologue chargé de l'outre-mer, a décidé d'exclure cet organisme de la réforme et de conserver un office spécifique dédié à l'outre-mer.

* ¹⁶ Comparé aux autres organismes payeurs français, l'ODARC se singularise de plus par le fait qu'il n'est plus un établissement public sous la tutelle de l'État : suite au statut particulier que le législateur a entendu donner à la Corse, il est depuis 1991 placé sous la tutelle de la collectivité territoriale de Corse et a été agréé comme organisme payeur des aides agricoles financées par le FEADER pour la Corse pour la période 2007-2013.

* ¹⁷ Voir notamment le rapport d'information fait au nom de la commission des finances par votre rapporteur spécial Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires, « Politique agricole commune : la France à l'amende » (n° 93, 2008-2009).

* ¹⁸ Les lettres 2011 n'avaient pas encore été finalisées en mai dernier selon la Cour. Quant aux lettres antérieures à la finalisation des contrats, elles étaient quasiment inexistantes. Selon le ministère de l'agriculture, si certaines lettres n'ont pu être finalisées en raison des délais de signature inhérents à la procédure interministérielle de validation, elles ont toutefois servi à l'appréciation de la façon de servir. Quand elles existent, les lettres comportent en effet une série d'indicateurs pondérés qui servent en principe à calculer la part variable de la prime du directeur général. Le ministère de l'agriculture se serait engagé à finaliser, à partir de 2012, les lettres de l'année n en septembre de l'année n - 1.

* ¹⁹ Bien que la nouvelle PAC reste incertaine, il semble que la dimension relative aux interventions sur les marchés ne disparaîtra pas et pourrait même prendre de l'ampleur, compte tenu à la fois des tensions sur les marchés mondiaux et des problèmes liés aux questions sanitaires des produits. La raison d'être de FAM comme payeur d'aides persistera donc. Par ailleurs, la nouvelle PAC pourrait être marquée à la fois par un « verdissement » important des nouvelles aides communautaires et une réduction du budget consacré au 2 ^ème pilier. De telles évolutions ne remettraient donc pas en cause la logique qui a conduit à créer l'ASP.

* ²⁰ Un tel rapprochement pourrait s'accompagner d'un recentrage autour de l'agriculture tandis que les différents dispositifs non agricoles gérés par l'ASP aujourd'hui seraient transférés à une autre structure. Il conviendrait alors, le cas échéant, de dédier le site de Limoges à ces dernières activités et de faire du site de Montreuil le lieu de la centralisation de la gestion des aides agricoles.