B. RECHERCHE ET VALORISATION : UNE MULTIPLICITÉ D'ACTEURS POUR UN RÉSULTAT PARFOIS DIFFICILE À EXPLOITER
1. La chaîne de la recherche : à la recherche d'un fil conducteur...
Deux remarques liminaires sont nécessaires pour appréhender la problématique de la recherche en matière d'archéologie préventive.
Tout d'abord, la majorité des personnes auditionnées ont souligné le lien très étroit existant entre la recherche et ce que l'on peut considérer comme son prolongement, c'est-à-dire la valorisation des résultats de ces recherches.
Ensuite, la notion de recherche peut se décliner de plusieurs façons selon l'interlocuteur considéré. Elle doit notamment répondre, dans le cas de l'archéologie préventive, à deux logiques, l'une patrimoniale, l'autre scientifique, autour desquelles doivent se positionner les différents acteurs présentés ci-dessous. Lorsque ces deux logiques ne se rejoignent pas, on est en mesure de s'interroger sur l'existence d'un « fil conducteur » de la recherche.
a) L'État, garant du respect des objectifs scientifiques
L'État tout d'abord, demeure le garant de la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social (article L. 522-1 du code du patrimoine). Pour cette mission, l'État exerce seul le pouvoir de prescription en matière d'archéologie préventive . Hormis dans le cas des biens culturels maritimes 7 ( * ) dont le présent rapport ne traite pas, le pouvoir de prescripteur est confié au préfet de région qui s'appuie sur les services régionaux de l'archéologie (SRA) des directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Le préfet délivre l'autorisation de fouille et désigne le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive.
Au titre de l'action de l'État, deux ministères interviennent : le ministère de la culture et de la communication (MCC) et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR). Tous deux assurent d'ailleurs la cotutelle de l'Inrap mais leurs champs d'intervention - et leur implication - sont bien distincts.
Le pilotage de la politique publique d'archéologie préventive revient au ministère de la culture à travers l'action de la sous-direction de l'archéologie, qui agit au sein de la direction générale des patrimoines et comprend quatre bureaux (le bureau de l'élaboration et de l'utilisation des inventaires archéologiques ; le bureau du suivi des opérations et des opérateurs archéologiques ; le bureau de la gestion des vestiges et de la documentation archéologiques ; le centre national de la préhistoire). Si le ministère joue un rôle clé dans la mise en oeuvre de la politique publique et plus précisément des phases « de terrain », elle a un rôle néanmoins partagé en matière de recherche, d'autres acteurs intervenant.
Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche joue un rôle très différent, tout d'abord dans la formation des archéologues (à travers les universités et établissements assimilés) pour lesquels l'archéologie préventive constitue le premier débouché. La création de masters dans ce domaine illustre le succès de ces filières. En outre, parmi les acteurs clés de la recherche archéologique figurent les UMR ou Unités mixtes de recherche .
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LES UMR ET L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE Ce sont des structures formelles créées par le CNRS ou par l'université pour regrouper les chercheurs ou enseignants-chercheurs travaillant sur des domaines identiques ou voisins. Chaque UMR comprend plusieurs laboratoires ou équipes constituées de chercheurs institutionnels en activité ou retraités, de chercheurs associés français ou étrangers et d'étudiants en thèse de III e cycle. Les programmes de recherche des UMR sont constitués pour 4 ans et sont évalués par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). 37 UMR travaillent sur le territoire national tant en archéologie que dans d'autres disciplines appliquées à l'archéologie (biologie, physique, chimie, etc.). Elles regroupent près de 4 300 8 ( * ) personnes dont 1 000 étudiants en doctorat, 1 150 universitaires et 800 chercheurs du CNRS. Le ministère de la culture (MCC) a passé des conventions avec 14 de ces UMR 9 ( * ) , trois autres étant actuellement en négociation. De nombreux agents des opérateurs d'archéologie préventive sont membres de ces UMR, notamment ceux de l'Inrap (250) qui y sont encouragés par le MCC. Les travaux des UMR s'appuient très souvent sur les données issues des fouilles préventives (actes de colloques, monographies de sites, articles dans les revues à comité de lecture). Ces unités mixtes de recherche constituent aujourd'hui la plateforme de rencontre et d'échanges entre les experts et chercheurs. |
Si le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche estime ne pas devoir financer les opérations de fouilles préventives, vos rapporteurs estiment qu'il pourrait en être autrement pour les missions de recherche dont l'Inrap a la charge au regard des missions définies par le code du patrimoine (exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive, diffusion de leurs résultats, et participation à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie). Lors de l'examen du budget pour 2011, la question du « sauvetage financier » de l'Inrap a été soulevée, et seul le MCC est intervenu par le biais de redéploiement de crédits. Le MESR aurait pu contribuer au titre du financement des activités dites de recherche, mais sa position est toute autre car sa conception de la recherche est différente de celle aujourd'hui dévolue à l'établissement public.
Vos rapporteurs ont perçu l'ambiguïté existant sur la notion de recherche dans le cadre de l'Inrap . En effet, le code du patrimoine reconnaît à l'établissement un rôle scientifique (exploitation scientifique et diffusion des résultats) sans pour autant que celui-ci soit un organisme de recherche, et un rôle dans l'enseignement alors que l'Inrap n'est pas un établissement d'enseignement supérieur. Le MESR serait donc plus enclin à parler de « politique scientifique » (qui peut s'exercer à travers les missions de diagnostic et de fouilles et peut justifier la tutelle du MESR) que de « politique de recherche ». Cette problématique pèse évidemment sur le positionnement de l'Inrap , dans son rôle de « pilote » de la recherche en archéologie préventive, et par rapport aux autres opérateurs pouvant aujourd'hui afficher des résultats concrets dans le même domaine de la recherche et de la valorisation.
b) Les opérateurs
Le premier des opérateurs est évidemment l' Inrap , dont l'article L. 523-1 du code du patrimoine rappelle les missions dans le domaine de la recherche et de la valorisation : « L'établissement public assure l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats. Il concourt à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie.
Pour l'exécution de ses missions, l'établissement public peut s'associer, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique . »
Le statut de l'Inrap est précisé par le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 - récemment codifié dans la partie réglementaire du code du patrimoine - qui précise qu'« il exerce toutes les activités qui se rattachent directement ou indirectement à l'accomplissement de ses missions » (article R. 545-25).
L'établissement distingue bien les deux domaines que sont la recherche et la valorisation. La première, qui représente un volume d'activité de 19 600 jours/homme se décompose en recherche (17 000 j/h), en participation à des fouilles programmées (2 000 j/h) et participation à des activités de recherche à l'étranger (600 j/h). Les 17 000 jours de recherche correspondent, pour 2010, à 6 % du volume global d'activité de l'Inrap.
La recherche correspond à l'exploitation des données recueillies et doit répondre à un objectif de programmation scientifique de l'établissement, soumise pour avis à son conseil scientifique et approuvée par son conseil d'administration. L'exploitation, toujours selon les réponses de l'Inrap, doit également permettre de développer la politique de diffusion scientifique et culturelle de l'établissement. Elle repose, d'une part sur la mise en ligne des rapports de fouille, attendue par la communauté scientifique en France et à l'étranger, et d'autre part sur la publication d'ouvrages scientifiques (une cinquantaine depuis sa création).
La valorisation de l'archéologie représente quant à elle un volume d'activité de 3 700 j/h, soit 1,3 % de l'activité de l'Inrap. Elle s'exerce à travers la production de documentaires, la publication d'ouvrages grand public (une vingtaine depuis sa création), l'organisation de colloques (une dizaine) et d'expositions, principalement en régions (environ 180), de visites de chantier (environ 500) et, depuis 2010, l'organisation d'un événement national, renouvelé en 2011 sous l'égide du ministère de la culture et de la communication : les Journées nationales de l'Archéologie. Ce dernier point a d'ailleurs souvent été évoqué par les autres opérateurs auditionnés qui soulignaient la confusion des rôles en la matière, regrettant sur le terrain que l'appel aux autres acteurs ne soit pas plus large ou systématique, l'Inrap n'étant que chargé de mettre en oeuvre cette opération pour le compte du ministère de la culture.
En outre, comme le précise l'article L. 523-1 du code du patrimoine, l'établissement public peut s'associer par voie de convention à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique. L'Inrap a donc indiqué avoir mis en oeuvre différentes voies de collaboration ainsi permises. Depuis 2002, quinze conventions ont ainsi été signées avec des UMR, six sont en cours de signature 10 ( * ) . Une convention cadre avec le CNRS a également été signée et devrait être prochainement renouvelée.
Six conventions ont été signées avec les universités et portent sur la formation des étudiants à l'archéologie préventive, deux sont en cours de négociation et deux en projets 11 ( * ) . L'Inrap négocie également trois conventions scientifiques avec des laboratoires d'université 12 ( * ) .
L'Inrap se présente comme le pilote de ces domaines en s'appuyant sur les missions décrites dans le code du patrimoine. Pourtant, les autres opérateurs font montre d'efforts soutenus et de résultats convaincants dans ce domaine, sans pour autant que cela s'effectue de manière coordonnée avec l'établissement public. Leurs actions en termes de publications, d'organisation de colloques, ou de manifestations en direction du grand public démontrent qu'ils constituent des acteurs à part entière de la recherche et de la valorisation en archéologie préventive. Pour autant, cette valeur ajoutée ne semble pas reconnue ou acceptée de la part de l'Inrap qui a parfois beaucoup de mal à les associer, arguant du fait que la mise en concurrence des opérateurs de fouille ne permet pas de telles collaborations.
Au sein des opérateurs, l'Inrap tient donc un rôle ambigu dans le domaine de la recherche. Il peine à trouver sa place, entre une communauté de chercheurs dont les travaux sont avant tout reconnus via les UMR et le CNRS, et des opérateurs agréés à qui il ne reconnaît pas la légitimité pour intervenir dans ce domaine.
c) Les instances scientifiques
Le Conseil national de la recherche archéologique et les commissions interrégionales de recherche archéologique constituent les clés de voûte du système de l'archéologie préventive dans la mesure où ils ont pour mission d'orienter et de valider la dimension scientifique des décisions et opérations de terrain.
Les dispositions relatives à ces instances sont fixées par le décret n° 2007-823 du 11 mai 2007 relatif au Conseil national et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique.
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LE CONSEIL NATIONAL DE LA RECHERCHE ARCHÉOLOGIQUE (CNRA) Comme le précise l'article 2 de ce décret : « Le Conseil national de la recherche archéologique est compétent pour les questions relatives aux recherches archéologiques sur le territoire national, sous réserve des compétences attribuées aux commissions interrégionales de la recherche archéologique définies au titre II. Le Conseil national de la recherche archéologique est consulté sur toute question intéressant la recherche archéologique que lui soumet le ministre chargé de la culture. Il examine et il propose toute mesure relative à l'étude scientifique du patrimoine archéologique et à son inventaire, à la publication et à la diffusion des résultats de la recherche ainsi qu'à la protection, à la conservation et à la mise en valeur de ce patrimoine. A ce titre, le Conseil national de la recherche archéologique : 1° Propose au ministre chargé de la culture les objectifs généraux de la recherche , assure une mission de prospective scientifique ainsi que l'harmonisation nationale des programmations interrégionales et émet des avis sur les principes, les méthodes et les normes de la recherche en archéologie ; 2° Peut être consulté sur tout dossier transmis au ministre chargé de la culture par le préfet d'une région, siège de commission interrégionale de la recherche archéologique, en particulier sur les dossiers concernant plusieurs interrégions ; 3° Contribue à la mise en place de réseaux et de partenariats scientifiques aux niveaux national et international ; 4° Participe à la réflexion en matière d'archéologie dans le cadre de la coopération européenne et internationale et en apprécie les effets, notamment dans les domaines de la formation et des échanges de savoir-faire ; 5° Procède à toute évaluation scientifique à la demande du ministre chargé de la culture ; 6° Etablit chaque année la liste des experts, prévue à l'article premier du décret du 19 avril 1947 susvisé, compétents pour déterminer la valeur d'objets provenant de fouilles archéologiques et de découvertes fortuites. » Le Conseil national élabore, tous les quatre ans, un rapport détaillé sur l'état de la recherche archéologique effectuée sur le territoire national. |
En ce qui concerne le CNRA, l'examen des derniers travaux de l'instance et les témoignages recueillis par vos rapporteurs permettent de souligner plusieurs points :
- les travaux du CNRA se sont très longtemps cantonnés à l'analyse des délivrances d'agrément dont il a la responsabilité , même si quelques avis sur des questions générales (la politique de diagnostics, les détecteurs de métaux) lui ont permis de mener une réflexion d'ensemble. Il serait injuste de ne pas citer également des travaux tels que ceux relatifs à l'archéologie et aux conflits contemporains. La réflexion sur ce sujet, pilotée par deux conservateurs régionaux, a en effet permis au CNRA 13 ( * ) d'appréhender de façon transversale et très complète tous les aspects de cette thématique, en distinguant les enjeux d'archéologie programmée et ceux de l'archéologie préventive et en formulant des propositions très concrètes notamment en termes de politique de recensement du patrimoine. Malheureusement, ces exemples ne reflètent pas un effort constant du CNRA et les sujets transversaux passés en revue sont davantage des points d'information que des réflexions communes à tous les membres du CNRA.
Si la question des agréments est cruciale pour la légitimité scientifique des opérateurs, elle n'en reste pas moins partielle compte tenu du rôle de pilotage que devrait jouer le Conseil national en matière d'archéologie préventive. Finalement tout donne l'impression qu'il ne joue pas son rôle de pilote, le délaissant au profit des membres des UMR. Cela est néfaste pour l'archéologie préventive dans la mesure où toute une partie de la réflexion et de l'orientation scientifique échappe à l'approche transversale qu'est censée garantir la composition du CNRA. En outre, l'éparpillement des compétences et des sujets de réflexion au sein de la communauté scientifique entre 14 UMR ne permet pas de disposer d'une vision globale susceptible de dégager les orientations scientifiques qui doivent guider l'archéologie préventive sur l'ensemble du territoire.
- l'absence des opérateurs privés agréés ne paraît pas justifiée compte tenu de leur rôle croissant dans la mise en oeuvre des opérations d'archéologie préventive ;
- enfin, même si les membres des CIRA sont représentés au sein du CNRA, aucun examen systématique et rigoureux des avis de ces commissions interrégionales n'est effectué, en dehors des bilans quadriennaux qui n'étaient pas normés et dont la valeur ajoutée variait par conséquent selon les CIRA 14 ( * ) . Le CNRA semble donc se cantonner à des questions très générales et très abstraites, alors que le besoin de cohérence de la politique publique exigerait que soient confrontées les visions et logiques des différentes CIRA sur l'ensemble du territoire.
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LES COMMISSIONS INTERRÉGIONALES
Chaque CIRA (elles sont 7 au total) est présidée par le préfet de région et est compétente pour les questions relatives aux recherches archéologiques qui relèvent de son ressort territorial. La CIRA, qui se réunit au moins deux fois par an, procède à l'évaluation scientifique des opérations archéologiques et de leurs résultats. Elle examine pour chaque région le bilan de l'année écoulée, le programme de l'année à venir et formule toute proposition et tout avis sur l'ensemble de l'activité archéologique, y compris pour le développement des études et des publications. Elle participe à l'élaboration de la programmation scientifique et établit, à l'issue de son mandat, un rapport sur l'activité de la recherche archéologique dans son ressort. A ce titre, la commission interrégionale, saisie par le préfet de région : 1° Emet un avis sur les demandes d'autorisation de fouilles dans les conditions de l'article L. 531-1 du code du patrimoine et de l'article 2 du décret n° 94-423 du 27 mai 1994 portant création des organismes consultatifs en matière d'archéologie nationale, ainsi que sur les opérations de fouilles préventives soumises à autorisation en application du deuxième alinéa de l'article L. 523-9 du code du patrimoine ; 2° Emet un avis conforme avant le retrait d'une autorisation de fouilles dans les conditions de l'article L. 531-6 du code du patrimoine et de l'article 55 du décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 ; 3° Emet un avis sur les projets de définition de zones de présomption de prescription archéologique préventive dans les conditions de l'article 5 du décret du 3 juin 2004 susvisé ; 4° Formule une proposition sur le montant de l'indemnité spéciale due en cas de retrait de l'autorisation de fouilles au profit de l'État en application de l'article L. 531-8 du code du patrimoine ; 5° Emet un avis avant toute décision prolongeant la durée de l'intervention archéologique préventive en cas de découverte d'importance exceptionnelle dans les conditions de l'article 43 du décret du 3 juin 2004 susvisé ; 6° Evalue les rapports de fouilles préventives conformément à l'article 57 du décret du 3 juin 2004 susvisé ; 7° Emet un avis préalablement aux décisions relatives aux vestiges immobiliers visées par les articles 63 et 64 du décret du 3 juin 2004 susvisé. A la demande du ministre chargé de la culture, elle émet un avis sur les opérations archéologiques sous-marines dans les cas définis aux articles 7, 8, 11, 13, 15 et 16 du décret du 5 décembre 1991 susvisé. Les six CIRA métropolitaines comprennent chacune, outre leur président, huit membres compétents pour les recherches archéologiques, nommés par le préfet de région sur proposition du DRAC de la région où siège la commission :
Un inspecteur général de l'architecture et du patrimoine compétent en matière d'archéologie, désigné par le ministre chargé de la culture, assiste aux séances avec voix consultative. Dans chaque commission, au moins trois membres n'ont pas leur résidence administrative sur le territoire des régions sur lesquelles s'exerce la compétence de la commission. |
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Commissions interrégionales |
Ressort |
Siège |
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1 |
Commission Centre-Est |
Rhône-Alpes Auvergne |
Lyon |
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2 |
Commission Centre-Nord |
Centre Ile-de-France Nord Pas-de-Calais Picardie |
Orléans |
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3 |
Commission Ouest |
Bretagne Basse Normandie Haute Normandie Pays de la Loire |
Rennes |
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4 |
Commission Est |
Alsace Bourgogne Champagne-Ardenne Franche-Comté Lorraine |
Dijon |
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5 |
Commission Sud-Est |
Corse Languedoc-Roussillon Provence-Alpes-Côte d'Azur |
Marseille |
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6 |
Commission Sud-Ouest |
Aquitaine Limousin Midi-Pyrénées Poitou-Charente |
Bordeaux |
CARTE DE FRANCE DES CIRA PAR REGION
2. Le constat d'une dispersion des efforts
a) Beaucoup de travaux, mais le sentiment d'un pilotage défaillant
La diffusion des résultats s'appuie sur les résultats issus des fouilles et est très largement orientée par les CIRA qui donnent un avis non seulement sur le contenu des rapports mais également sur le support devant être privilégié pour les publications.
Il convient de sérier les publications en fonction de leur utilité et de leurs destinataires (chercheurs, spécialistes, grand public, etc.).
Les publications scientifiques : il s'agit de la publication des résultats scientifiques des opérations ou recherches archéologiques. Elles s'appuient sur un réseau de revues nationales régionales, ou de collections d'ouvrages monographiques.
D'après la liste des publications transmise à vos rapporteurs, il existerait sept publications à couverture nationale ( Bulletin de la société préhistorique française, Gallia, Quaternaire, Archéologie médiévale, ArchéoSciences, Documents d'archéologie française et Paléo ).
PUBLICATIONS À COUVERTURE NATIONALE - DONNÉES 1995-2003
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Publication |
Date de fondation |
UMR |
Nb articles publiés |
Nb de pages |
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Bulletin de la société préhistorique française |
1904 |
-- |
411 |
+ 7 200 |
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Gallia |
1942 |
-- |
171 |
+ 3 500 |
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Gallia préhistoire |
1956 |
-- |
46 |
+ 2 700 |
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Quaternaire |
1964 |
8 591 |
257 |
+ 3 000 |
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Archéologie médiévale |
1971 |
6 577 |
53 |
+ 3 400 |
|
ArchéoSciences |
1977 |
6 566 |
146 |
+ 1 400 |
|
Documents d'archéologie française |
1985 |
-- |
48 volumes |
+ 12 300 |
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Paléo |
1989 |
-- |
165 |
+ 3 300 |
Source : Ministère de la culture et de la communication
Dix publications à couverture interrégionale ou régionale sont désormais éditées par les UMR qui jouent le rôle de comité de lecture :
- Revue du Nord , fondée en 1910, publiée par l'UMR 8164 ;
- Revue archéologique de l'Est (RAE) , fondée en 1950, publiée par l'UMR 5594 ;
- Revue archéologique du Centre de la France (RACF), fondée en 1962, publiée par l'UMR 6173 ;
- Revue archéologique de Narbonnaise (RAN) , fondée en 1968, publiée par l'UMR 5140 ;
- Documents d'archéologie méridionale (DAM) , fondée en 1978, publiée par l'UMR 5140 ;
- Aquitania , fondée en 1983, publiée par l'UMR 5133 ;
- Archéologie du Midi médiéval (AMM) , fondée en 1983, publiée par l'UMR 5608 ;
- Revue archéologique de l'Ouest (RAO) , fondée en 1984, publiée par l'UMR 6566 ;
- Archeologia Mosellana , fondée en 1989, publiée par l'UMR 7044 ;
- Revue archéologique d'Ile-de-France (RAIF) , fondée en 2009, publiée par le service régional d'archéologie (DRAC Ile-de-France).
Les autres publications spécialisées complètent le réseau de diffusion, dont il est difficile d'effectuer un recensement précis (le Comité des travaux historiques et scientifiques - CTHS - dénombre en effet quelques 500 sociétés savantes oeuvrant en archéologie en France, possédant chacune leur bulletin).
La vulgarisation scientifique : deux revues commerciales disponibles en kiosque sont dédiées à la diffusion du grand public : Archéologia et l'Archéologue / Archéologie nouvelle . Ces revues sont évidemment complétées par la diffusion en ligne via Internet.
A ces listes transmises par le ministère de la culture il convient d'ajouter les publications des opérateurs agréés : 23 articles des archéologues d'Archéopole ont ainsi été publiés dans des revues scientifiques ; Archéodunum a créé sa propre maison d'édition et une revue vendue en kiosque « Archéothéma ». Vos rapporteurs tiennent à souligner les efforts et l'investissement de ces acteurs de l'archéologie préventive, souvent réalisés sur fonds propres, aucune subvention n'étant versée en dehors des cadres précités (UMR, etc.).
Les bases de données : les supports traditionnels de diffusion de la recherche en archéologie sont progressivement complétés ou remplacés par des sites ou portails disponibles sur Internet.
Plusieurs revues d'archéologie ainsi que les publications d'opérateurs institutionnels ou privés sont désormais accessibles en ligne gratuitement, concourant à améliorer leur diffusion. Ainsi, le portail de revues de sciences humaines et sociales revues.org permet la consultation d'anciens numéros de publications à couverture nationale ou interrégionale ( ArchéoSciences, Paléo, Quaternaire, Revue de l'archéologie de l'Est, Revue de l'archéologie de l'Ouest, Revue archéologique de Narbonnaise, Revue archéologique du centre de la France ). D'autres plates-formes de diffusion scientifique en ligne comme Persée ou HAL Archives ouvertes (plateforme ouverte du CNRS) proposent une information scientifique de haut niveau de recherche dans le domaine de l'archéologie.
Les acteurs institutionnels fournissent également des informations de qualité à destination d'un large public, comme le ministère de la culture et de la communication qui recense sur un site dédié « les grands sites archéologiques » en France ou le ministère des affaires étrangères qui héberge sur son site un catalogue similaire « les carnets de l'archéologie ».
L'Inrap publie également sur son portail des informations sur les opérations archéologiques dont il a la charge à l'aide d'une carte interactive permettant une géolocalisation des sites archéologiques, ainsi qu'un catalogue des ressources documentaires archéologiques « Dolia » dont il assure la conservation permettant d'accéder à plus de 300 rapports de fouilles et à 10 500 notices.
Les opérateurs privés d'archéologie préventive participent également au partage de l'information archéologique. Par exemple, le portail du prestataire de services Archeodunum met à la disposition du public des informations sur ses chantiers passés et en cours ainsi que les rapports de fouilles produits après chaque opération. De même, sur le site Eveha.fr sont disponibles des renseignements scientifiques sur les travaux menés par cet opérateur.
b) Les limites d'un système partiellement concurrentiel
La loi n° 2003-707 du 1 er août 2003 a instauré un système concurrentiel pour la réalisation des fouilles archéologiques, la phase de diagnostic demeurant une mission de service public dont la réalisation est confiée aux services agréés des collectivités territoriales (lorsqu'ils existent) ou à défaut à l'Inrap.
La logique de concurrence a permis de faire émerger des nouveaux acteurs dont le rôle a été évoqué plus haut. Leur rôle est important et précieux dans le domaine de la recherche et de la valorisation. En effet, leurs travaux contribuent à l'enrichissement des connaissances par le biais des données collectées, mais aussi par celui de la valorisation dont ils sont désormais des contributeurs à part entière.
Toutefois, vos rapporteurs ont noté que la logique de concurrence, qui intervient au milieu de la chaîne de l'archéologie préventive, peut influencer les comportements des différents acteurs et rendre difficile la circulation de l'information, pesant par conséquent sur l'effort collectif en matière de recherche et de valorisation. En effet, les auditions ont révélé les problèmes suivants :
- une certaine méfiance entre les agents de l'Inrap et ceux des opérateurs privés qui constatent , sur le terrain, un refus de dialogue et de participation aux opérations de communication et de valorisation. Certains ont été résolus par un dialogue avec la direction générale et la présidence de l'établissement public qui ont donné des consignes pour que la collaboration puisse se réaliser. Néanmoins, les témoignages sont unanimes pour décrire une attitude de repli et d'exclusion d'opérations de communication ou de publications de certains agents de l'Inrap qui obéiraient à des consignes des responsables locaux ;
Vos rapporteurs ne peuvent que regretter ce type de comportement préjudiciable à la réalisation des objectifs scientifiques de l'archéologie préventive . Conscients de l'ouverture et du dialogue souhaités par la direction de l'établissement, ils formulent néanmoins le voeu d'un effort collectif en faveur d'une meilleure collaboration entre tous les acteurs de l'archéologie préventive ;
- lors de leur audition, les dirigeants de l'établissement public ont présenté les « Cahiers de l'Inrap » en soulignant l'ambivalence d'une telle activité consistant à diffuser largement les résultats d'une réflexion méthodologique et donc d'un savoir-faire qui profite à tout le monde, c'est-à-dire également à la concurrence. La question soulevée de la perte d'un avantage comparatif montre combien la logique concurrentielle partielle, valable sur l'activité de fouille, peut influencer ou à tout le moins rendre moins évidente la mission de service public confiée à l'Inrap. Il ne s'agit pas d'un jugement de la part de vos rapporteurs, mais plutôt du constat d'une ambigüité née d'un régime juridique original et qui constitue un élément de réflexion pour comprendre les éventuels dysfonctionnements observés.
c) Les conséquences des problèmes structurels de l'Inrap liés au déficit de son financement : un retard accumulé dans la production des rapports de fouille
La question des retards accumulés par l'Inrap est ici centrale. Son mode de financement et son mode d'intervention constituent clairement un obstacle à une meilleure mise en oeuvre de la politique de recherche. Confronté à des déficits structurels, l'établissement public ne parvient pas à dégager le temps et les moyens nécessaires pour assurer la continuité de la chaîne de la recherche.
La loi n° 2003-707 du 1 er août 2003, en plus de l'ouverture à la concurrence de l'activité de fouille, a établi un nouveau système de financement de l'archéologie préventive, assuré selon deux modes différents :
- le prix des fouilles est supporté directement par l'aménageur , selon le principe « aménageur-payeur » ;
- la redevance d'archéologie préventive (RAP) finance principalement les diagnostics et le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) . Elle est due pour tout projet d'aménagement affectant le sous-sol et soumis à certaines déclarations ou autorisations, indépendamment de l'existence de prescriptions. Au moins 30 % du produit de la redevance sont affectés au FNAP qui a pour objet de financer la prise en charge du coût des fouilles prescrites à l'occasion de la construction de logements locatifs aidés ou de logements réalisés par des personnes physiques pour elles-mêmes et les subventions accordées par l'État aux aménageurs. A deux occasions, la RAP a fait l'objet d'aménagements avec l'intervention du législateur. En 2004, avec la loi n° 2004-804 15 ( * ) du 9 août 2004, les modalités de calcul de la redevance ont été modifiées, puis la loi n° 2009-179 16 ( * ) du 17 février 2009 en a augmenté le taux. Mais votre commission constate chaque année que malgré ces réformes, la RAP n'a jamais permis d'obtenir un niveau de financement suffisant .
En outre, à la complexité du système de financement et du champ d'application de la taxe 17 ( * ) , déjà soulignée par une mission d'audit de modernisation de l'inspection générale des finances en 2006, s'ajoute une gestion non optimale des sommes perçues. L'Inrap, à partir de l'estimation du produit de la redevance, opère une répartition entre régions pour financer les diagnostics dont il n'a aucune visibilité. Ces derniers sont donc réalisés jusqu'à épuisement du produit de l'impôt, les ajustements intervenant ensuite nécessairement au niveau des délais de négociation des conventions de diagnostic, non normés, qui peuvent ainsi allonger les délais globaux décrits dans un chapitre précédent.
Le rendement de la RAP étant chroniquement insuffisant, des interventions budgétaires sont rendues nécessaires chaque année. La totalité des dotations budgétaires, hors celle versée en 2006 au titre de la dette et celle liée à la recherche versée par le ministère de la culture et de la communication, s'élèverait en cumulé depuis 2002 à 154 millions d'euros. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, votre commission avait eu l'occasion d'entendre le ministre de la culture évoquer un déficit de 22 millions d'euros pour l'Inrap, devant être comblé de toute urgence. A ce besoin de trésorerie s'ajoutait 19 millions d'euros devant permettre d'apurer la dette de l'établissement, ainsi que 28 millions d'euros de déficit de financement du FNAP, soit un besoin total de rattrapage de près de 70 millions d'euros.
Ce dysfonctionnement du financement de l'archéologie préventive pèse lourdement sur l'objectif final de la politique publique, puisqu'il constitue une entrave à la mise en oeuvre des missions de recherche et de valorisation. En effet, le manque de moyens oblige les différents acteurs à opérer des arbitrages en faveur des opérations de terrain jugées les plus urgentes et sensibles car pesant directement sur les personnes morales en attente de pouvoir réaliser leurs projets d'aménagement. Il est évident que l'Inrap doit donner la priorité à la réalisation des opérations de diagnostics et de fouilles dont il a la charge pour ne plus faire peser sur l'archéologie préventive la responsabilité de bloquer les aménageurs, et pour reprendre l'exemple cité plus haut, les constructions de logements sociaux. Toutefois, cette situation a des conséquences lourdes puisque les arbitrages sont réalisés au détriment des travaux de recherche et de valorisation. Ces derniers deviennent donc tributaires des aléas, alors même qu'ils constituent la raison d'être de l'archéologie préventive.
A quoi sert-il d'imposer des obligations aux aménageurs si l'archéologie préventive ne permet plus de déboucher sur un effort de recherche systématique et une progression constante des connaissances du passé ? Pourquoi imposer un effort budgétaire national si l'objectif d'une meilleure connaissance de l'histoire des sociétés anciennes n'est pas atteint ? Comment faire accepter le coût et les contraintes de l'archéologie préventive si l'on n'est plus capable de produire de façon systématique les résultats susceptibles de remporter l'adhésion de chacun ?
L'Inrap compte aujourd'hui 896 rapports en retard et a prévu un plan de résorption de ce stock pour 2013. De tels retards sont à l'évidence extrêmement préjudiciables, les rapports de fouilles constituant la base de toute recherche. En raison de moyens insuffisants et d'une difficulté de programmation de l'activité, l'Inrap pourrait devenir le « maillon faible » de la chaîne de la recherche si cette tendance devait se confirmer. Le contrat de performance présenté aux ministères de tutelle le 12 juillet 2011 doit remédier à cette question en fixant des objectifs précis à l'établissement. Le document comprend les orientations suivantes, fixées à l'établissement public :
1. améliorer sa capacité à répondre aux prescriptions archéologiques de l'État tout en demeurant la référence en termes scientifiques et techniques ;
2. améliorer sa réactivité et sa compétitivité ainsi que la qualité de service offerte aux aménageurs ;
3. développer sa politique de recherche et d'exploitation scientifique des résultats tout en accélérant leur mise à disposition de la communauté scientifique ;
4. consolider sa politique de valorisation en direction des publics en renforçant les partenariats et en développant les ressources de mécénat ;
5. parachever sa construction tout en recherchant une plus grande performance financière, économique et sociale ;
6. inscrire l'Inrap dans une démarche globale de développement durable.
* 7 Dans le cas de l'archéologie préventive subaquatique et sous-marine, c'est le ministre de la culture qui exerce le pouvoir de prescription. Cette compétence est confiée au département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM).
* 8 Ces chiffres ont été transmis par le ministère de la culture, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche n'ayant transmis aucune donnée chiffrée à vos rapporteurs .
* 9 Cf. liste en annexe.
* 10. Conventions signées : UMR 5060 Iramat (Belfort), UMR 5140 Archéologie de sociétés méditerranéennes (Lattes), UMR 5199 Pacea (Talence), UMR 5594 Artéhis (Dijon), UMR 5608 Traces (Toulouse), UMR 6042 Geolab (Clermont-Ferrand), UMR 6173 Citeres (Tours), UMR 7041 ArScan (Nanterre), UMR 8164 Halma-Ipel (Villeneuve-d'Ascq), UMR 7044 Etudes civilisations de l'Antiquité : de la Préhistoire à Byzance (Strasbourg), UMR 6130 Cepam (Nice), UMR 6249 Chrono-environnement (Besançon), UMR 6273 Craham (Caen), UMR 7055 Préhistoire et technologie (Nanterre), UMR 7209 Archéozoologie, archéobotanique (Paris).
Conventions en cours de signature : UMR 8546 Aoroc (Paris), UMR 6566 Creaah (Rennes), UMR 3155 IRAA (Aix-en-Provence), UMR 6573 CCJ (Aix-en-Provence), UMR 6578 Anthropologie bioculturelle (Marseille), UMR 8591 LGP (Meudon).
* 11. Universités partenaires : université de Bourgogne, université de Provence, université de Montpellier 3, université de Paris 1, université de Reims Champagne-Ardenne, universités de Rennes 1, Rennes 2 et Nantes.
Projets de partenariats à venir : université de Tours François Rabelais, université de Lille 3, université de Bordeaux 3.
* 12. Universités de Reims, de Poitiers et de Pau.
* 13 Procès-verbal de la séance plénière du 28 janvier 2010 du CNRA.
* 14 Le procès-verbal de la séance plénière des 5 et 6 février 2009 du CNRA met en évidence cet aspect. Les bilans des CIRA Est et Ouest diffèrent largement, la seconde apportant certainement des éléments plus pertinents en termes d'analyse et de mise en perspective des enjeux nationaux (orientation de la politique de prescription, analyse chiffrée de la mise en oeuvre de cette orientation, etc.). La comparaison est encore plus cruelle à la lecture du procès-verbal des 17 et 18 septembre 2009, séance plénière au cours de laquelle d'autres CIRA (Sud-Est et Sud-Ouest) ont présenté un bilan très complet et fourni. En outre, force est de constater que la présentation de bilans quadriennaux 2003-2006 en février 2009 est un signe de réactivité pour le moins relatif, ne pouvant certainement pas répondre aux préoccupations des aménageurs ou élus locaux attirant l'attention sur les dysfonctionnements locaux.
* 15 Loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement.
* 16 Loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.
* 17 Le Conseil constitutionnel a qualifié, dans sa décision du 16 janvier 2001, la RAP d'imposition de toutes natures.