CONCLUSION
Au terme du contrôle de votre rapporteur spécial, il apparait clairement que la justice de la République française dans l'Océan indien est entre deux eaux .
Le renforcement conséquent des moyens de l'administration pénitentiaire y est en train de porter ses fruits . La Réunion bénéficie d'une modernisation de ses établissements dans un contexte général de desserrement de la pression carcérale. L'extension prévue de la maison d'arrêt de Majicavo apportera un ballon d'oxygène plus que nécessaire sur l'autre île.
Confrontée à une situation rendue difficile à Mayotte par la question spécifique des mineurs étrangers isolés, la PJJ parvient néanmoins à mobiliser ses moyens pour faire face, autant que possible . Une application sans discernement de la RGPP pourrait toutefois la placer dans une position fort difficile. Il faudra veiller à éviter absolument cet écueil.
Le paysage le plus sombre est renvoyé par l'état de la justice judiciaire dans les deux îles . La conjonction d'un manque récurrent de moyens et d'une anticipation approximative des conséquences de la départementalisation de Mayotte recèle une situation, si ce n'est explosive, en tout cas particulièrement problématique. Il est grand temps d'en prendre conscience et d'agir.
Au total, votre rapporteur spécial ne peut toutefois s'empêcher de s'interroger sur la départementalisation de Mayotte . Cette décision a un coût, le cas de la justice l'illustre. Mais ce coût avait-il été suffisamment pris en compte, lorsqu'il s'est agi de prendre la décision ?
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 mai 2011, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur le fonctionnement de la justice à La Réunion et Mayotte.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - L'idée de départ de ce contrôle tire notamment sa source de mes échanges avec M. Delarue, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, et du diagnostic alarmant qu'il m'avait dressé de la situation à la maison d'arrêt de Majicavo, sur Mayotte : conditions de détention difficiles, surpopulation carcérale, taux d'occupation de 280 % à la fin de l'année 2009... Il y avait en outre une certaine logique, dès lors que la décision était prise de se rendre sur place à Mayotte, d'étendre le contrôle à La Réunion. A une certaine unité géographique (la justice française dans l'océan indien) répondait une comparaison utile entre deux départements d'outre-mer placés dans des conditions très différentes : l'un (La Réunion) devenu département en 1946 et l'autre (Mayotte) ayant accédé à ce statut très récemment (le 31 mars dernier).
Autant le dire tout de suite, ce contrôle débouche sur un contraste saisissant. Pour tout « métropolitain » découvrant ces deux îles, la situation est frappante de différences.
Du côté de La Réunion, le département fonctionne bien, bénéficiant notamment encore de l'action menée par Michel Debré en son temps. Le constat d'ensemble renvoie à une justice, si j'ose dire, en état de marche. Celle-ci s'y trouve naturellement confrontée aux difficultés malheureusement bien connues de l'institution, mais elle y bénéficie également d'un climat social relativement apaisé malgré les difficultés économiques que traverse aujourd'hui l'île. J'ai même été frappé de constater que la CGT pénitentiaire n'y est pas particulièrement revendicative.
La Cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion comprend dans son ressort le tribunal de grande instance de Saint-Pierre, ainsi que les tribunaux d'instance de Saint-Denis et de Saint-Pierre. Elle compte également une chambre d'appel à Mayotte, sur laquelle je reviendrai.
Le budget de fonctionnement de la Cour d'appel s'appuie sur une dotation initiale pour 2011 de 2,2 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Comme dans le cas d'autres Cours d'appel, cette dotation se révèle toutefois en deçà des besoins. Il est d'ailleurs symptomatique d'observer que les dépenses exécutées en 2008 se montaient à 2,8 millions d'euros, puis à 2,9 millions d'euros en 2009 et à 2,6 millions d'euros en 2010. On peut certes interpréter cette baisse tendancielle des dépenses exécutées comme le résultat d'efforts d'économies substantielles et d'une rationalisation souhaitable des moyens. Mais cette lecture ne peut occulter les vraies difficultés de gestion auxquelles est désormais confrontée la Cour d'appel. Les témoignages sont à ce sujet sans ambiguïté. Je veux notamment citer le Président du TGI de Saint Denis : « Sur le terrain, nous n'avons aucune marge de manoeuvre ». D'autres expressions m'ont également frappé lors de mes échanges : « on fonctionne sur la corde raide, en équilibriste... », « on a atteint l'os... ». La révision générale des politiques publiques (RGPP) a atteint ses limites avec la justice, notamment dans l'océan indien.
Cette insuffisance de crédits présente de multiples conséquences sur le fonctionnement au quotidien des juridictions de La Réunion. On redoute qu'un climatiseur tombe en panne (car les crédits manqueraient pour le remplacer ou le réparer), mais on s'inquiète aussi pour le simple maintien en l'état des Palais de justice. A cet égard, il faut ainsi signaler que le poste consacré à l'entretien immobilier a chuté de 139 000 euros en 2010 à 78 000 euros pour 2011. L'exemple est emblématique. Il amène à s'interroger sur les critères de ce qu'est une bonne gestion de la ressource publique : plutôt que de rogner à court terme sur les crédits d'entretien immobilier, ne vaudra-t-il pas mieux allouer des crédits suffisants pour éviter des dépenses encore plus onéreuses à moyen terme lorsque les bâtiments seront vraiment très dégradés ?
Du point de vue des effectifs, la situation est également limite. Le tribunal d'instance de Saint-Pierre, par exemple, souffre d'un déficit de greffiers et de fonctionnaires : là où les ratios de la Chancellerie prévoiraient treize greffiers et fonctionnaires, ils ne sont que onze. A lui seul, le service des tutelles justifierait la création de deux emplois de fonctionnaire et de presque un poste de magistrat. Ce service n'est pas en mesure de remplir correctement l'obligation, née de la loi du 5 mars 2007, qui impose une révision des dossiers de tutelle tous les cinq ans. Et pourtant, malgré tout, la justice avance à La Réunion...
Ce constat est encore plus fondé s'agissant de l'administration pénitentiaire. Elle a bénéficié du programme « 13 200 » et compte désormais, notamment, un nouveau centre de détention à Saint-Denis de la Réunion. 492 personnes y sont écrouées, dont 452 personnes hébergées. Les capacités théorique et opérationnelle de l'établissement étant fixées à 573 places, le taux d'occupation ainsi obtenu est de 79 %, soit un taux tout à fait acceptable. Je veux d'ailleurs souligner à quel point cet établissement est réussi, tant du point de vue architectural que des couleurs utilisées, et combien il pourrait inspirer d'autres réalisations à venir.
Le dernier maillon de l'institution judiciaire à La Réunion, la protection judiciaire de la jeunesse, sait également faire preuve d'efficacité. S'appuyant sur plusieurs unités en milieu ouvert, sur un centre éducatif renforcé et sur un centre éducatif fermé, elle souffre toutefois de difficultés réelles à trouver des familles d'accueil.
Du côté de Mayotte, le tableau est, hélas, plus sombre.
La maison d'arrêt de Majicavo réserve toutefois une « relativement » bonne surprise. Son taux de sur-occupation n'est plus aussi élevé qu'il y a encore quelques mois : il n'est « plus » que d'environ 200 %, avec un effectif de 212 personnes fin avril pour 105 places. Par ailleurs, les conditions de détention sont bien évidemment difficiles, mais pas autant qu'on pourrait le redouter. Le climat y est étonnamment apaisé. Malgré une extension prévue pour 2014, il est toutefois à craindre que cet établissement ne souffre encore durablement de sur-occupation. En effet, environ 75 % des détenus sont étrangers et bien souvent impliqués dans les réseaux d'immigration clandestine venant d'Anjouan. Ce sont les pilotes des « kwassa-kwassa », les clandestins arrêtés étant, eux, envoyés dans le centre de rétention administrative de Mayotte dans l'attente de leur reconduite à Anjouan.
Parmi les problèmes les plus urgents à régler s'agissant de la maison d'arrêt de Majicavo, je veux insister sur la nécessité d'intégrer rapidement les personnels issus de la collectivité territoriale de Mayotte et exerçant au sein de l'administration pénitentiaire. Cette intégration est prévue à l'horizon 2019. Or, ce délai est trop long et risque de dégrader le bon climat social au sein de l'établissement, déjà soumis à de fortes contraintes comme je viens de l'indiquer. Trente-trois agents sont concernés et l'enjeu financier est modeste : entre 35 000 et 40 000 euros. Je viens d'ailleurs d'adresser un courrier dans ce sens au secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique.
L'autre difficulté majeure que je voudrais souligner correspond à la très difficile maîtrise des frais de justice à la chambre d'appel de Mamoudzou. En effet, dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine, la justice sur l'île doit avoir recours à des traducteurs, et cette tendance va s'accentuant avec l'accroissement des clandestins. Ce problème se répercute sur la Cour d'appel de La Réunion, puisque la chambre d'appel relève, depuis la départementalisation, de cette Cour d'appel.
Au total, selon les informations qui m'ont été communiquées, la dotation initiale accordée en 2011 pour couvrir les frais de justice dans le ressort de la Cour d'appel de La Réunion se monte à 2,183 millions d'euros. Or, les charges restant à payer à la fin de l'exercice 2010 s'élevaient à 589 000 euros. Par ailleurs, au cours de ce même exercice 2010, 2,859 millions d'euros ont été au total consommés au titre des frais de justice.
L'insuffisance de dotation pour l'année 2011 apparaît donc clairement : il manque 1,2 million d'euros. Cette insuffisance met en péril le bon fonctionnement de la Cour d'appel de La Réunion et des juridictions relevant de son ressort, avec le risque, notamment, de ne plus pouvoir recourir aux experts dont les travaux tardent à être payés. Aussi me paraît-il essentiel que la Chancellerie puisse remédier à cette situation très préoccupante, en « sanctuarisant » par exemple une enveloppe complémentaire dans laquelle la Cour d'appel pourrait puiser. Un tel principe trouverait d'ailleurs utilement à s'appliquer au niveau national, pour toutes les juridictions, lors de la loi de finances pour 2012.
En conclusion, je voudrais saluer l'engagement des magistrats, des greffiers et des fonctionnaires qu'il m'a été donné de rencontrer au cours de ce contrôle. Confrontés à des situations difficiles, devant faire face à des moyens de plus en plus contraints, ils savent toutefois, pour la plupart, faire preuve de beaucoup d'abnégation au service de l'Etat. Si la justice parvient à « tourner » à La Réunion et à Mayotte, c'est aussi grâce à eux. Il faut en avoir conscience.
Je veux également redire que le RGPP a, me semble-t-il, atteint ses limites dans le domaine de la justice.
Enfin, il faut aussi rappeler l'impérieuse nécessité d'évaluer l'impact des lois avant de les voter.
M. Jean Arthuis , président. - Le Parlement contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques. La RGPP constitue un exercice séduisant en soi, mais dont on voit aujourd'hui les limites. Il faut revoir l'organisation de l'Etat et ses missions.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Dans le cas de Mayotte, nous sommes un peu tous coupables de la situation actuelle puisque le Parlement a voté la départementalisation de ce territoire sans en anticiper le coût. Dans le domaine de la justice par exemple, la juridiction de Mayotte a beaucoup plus recours à des interprètes que les juridictions en métropole.
M. Jean Arthuis , président. - Les conséquences de la RGPP amènent à s'interroger sur les pratiques parlementaires : nous votons des lois et nous sommes donc en quelque sorte des activateurs de la dépense publique.
N'y a-t-il pas ce qu'on pourrait considérer comme une justice parallèle sur l'île de Mayotte ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Effectivement la justice à Mayotte a longtemps reposé sur les cadis, mais les choses évoluent de manière étonnante. La population y est encore fortement marquée par la polygamie, mais la diffusion du mode de vie métropolitain tend progressivement à y mettre un terme. En effet, l'homme polygame se doit d'assurer un même niveau de vie à ses femmes. Or, celui-ci est de plus en plus élevé à Mayotte ce qui a un fort effet dissuasif...
Il n'y a toutefois pas encore d'état civil et la population de l'île varie selon les estimations entre 200 000 et 300 000 habitants. En réalité, personne n'en sait rien.
Je dois confesser qu'il m'est difficile de comprendre comment on a pu être assez léger pour faire de Mayotte le 101e département de la France. Les dérapages financiers vont assurément être importants.
M. Jean Arthuis , président. - Quel jugement portez-vous sur l'économie locale ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Il y a bien une activité touristique, mais son potentiel reste faible. Le travail clandestin demeure important, beaucoup de Mahorais embauchant des immigrés en situation irrégulière venant d'Anjouan.
Je veux souligner qu'en prison, si un détenu travaille, il perçoit une rémunération d'environ 120 euros, ce qui correspond au salaire d'un enseignant à Anjouan. Il faut aussi constater que le climat dans la maison d'arrêt est très apaisé. Il en va de même à La Réunion où il existe un profond respect de l'ordre : les Réunionnais ont coutume d'appeler le gendarme sous le vocable de « la loi ».
M. Yann Gaillard . - Cela n'est pas le cas aux Antilles !
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - C'est en tout cas un fait dans l'océan indien. En revenant de Mayotte, j'ai voyagé dans un avion qui transportait également une vingtaine de détenus placés sous la garde de quatre-vingts gendarmes. Imaginer une situation analogue en métropole ne serait pas possible, et pourtant au cours de ce vol, aucun incident ne s'est produit. Les détenus sont restés calmes.
M. Jean Arthuis , président. - Ils étaient transférés à La Réunion ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Oui. L'établissement du Port à La Réunion accueille des détenus de la maison d'arrêt de Majicavo, car il ne souffre pas de surpopulation carcérale contrairement à la prison de Mayotte. La cohabitation entre les Anjouannais et les Mahorais est toutefois difficile, même si la situation à la maison d'arrêt du Port est toujours restée calme jusqu'à présent.
M. Jean Arthuis , président. - Vous nous avez indiqué le problème de l'intégration des trente-trois personnels exerçant à la maison d'arrêt de Majicavo en estimant le coût de cette intégration dans une fourchette de 35 000 à 40 000 euros. Mais, si l'on prend en compte l'ensemble de leur carrière, il faut probablement multiplier ce coût par dix ou vingt.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Le directeur de la maison d'arrêt de Majicavo assure que, s'il en avait la possibilité juridique, il pourrait assumer ce surplus de dépenses de personnels sur son budget actuel. Il semble que la difficulté réside en fait plus dans le souci de Bercy de ne pas créer un précédent. Mais il faut rapidement résoudre ce problème, car il est malsain qu'une partie du personnel de cette maison d'arrêt n'ait pas le même niveau de traitement que le reste des agents.
M. Jean Arthuis , président. - Le point que vous soulevez renvoie à un problème plus général qui est celui de l'intégration des agents issus des collectivités d'outre-mer au sein de la fonction publique.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - A Mayotte, le cas est particulier puisque les gendarmes et les policiers ont déjà fait l'objet d'une telle intégration depuis le vote de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Les agents de la pénitentiaire, eux, sont jusqu'à présent soumis à un traitement différent. Le souhait du Garde des sceaux est de raccourcir le délai d'intégration en le faisant passer de 2019 à 2013. Je vais, pour ma part, m'employer à pousser ce dossier.
Mme Michèle André . - Je me suis rendue à Mayotte dans le cadre de la mission de la commission des lois sur la départementalisation et j'ai fait le même constat que Roland du Luart. En particulier, la maison d'arrêt est bien tenue mais il faut faire attention : la cohabitation entre Mahorais et Anjouanais peut se révéler explosive.
Il n'y a plus lieu de s'étonner de la départementalisation de Mayotte, qui est désormais un fait acquis.
A propos de la mise en oeuvre de la RGPP, je tire pour ma part des conclusions identiques à celles de Roland du Luart, mais s'agissant des préfectures. Dans mon département du Puy-de-Dôme, le tribunal de Clermont-Ferrand connaît les mêmes difficultés que celles rencontrées au niveau de la Cour d'appel de La Réunion : problèmes de paiement des frais de justice, portiques de sécurité cassés et qu'il est difficile de remplacer...
A Mayotte, le chantier de l'état civil n'avance que lentement du fait de moyens humains insuffisants. Il faut rappeler que sur l'île, on peut très facilement changer de nom, ce qui pose des difficultés pour le bon fonctionnement de la justice. Par ailleurs, lors de mes échanges avec les cadis, ceux-ci m'ont fait part de leurs revendications pour bénéficier du même statut que le clergé en Alsace-Moselle. Où en est-on à cet égard ?
Les défaillances de l'état civil sont d'autant plus gênantes qu'elles constituent un frein pour les jeunes Mahorais souhaitant étudier hors de leur île et voyager.
Dans le domaine de l'enfance délinquante et de la protection de l'enfance, j'avais pu observer, lors de mon déplacement à Mayotte, une indifférence relative de la part du département. Qu'en est-il aujourd'hui ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - De nouveaux magistrats ont pris leurs fonctions à Mayotte et les moyens humains paraissent désormais bien calibrés. Mais, la question de l'état civil est encore loin d'être réglée, ce qui rend encore un peu plus nécessaire le recours aux interprètes et alourdit donc les frais de justice.
S'agissant de la protection de l'enfance, les conseillers généraux sont très peu formés à ces enjeux et connaissent très mal l'action de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). On estime que des milliers de jeunes vivent clandestinement sur l'île. Lors de notre rencontre, le directeur de la PJJ à Mayotte a reconnu ce grave problème. Il faut absolument former les cadres et les élus sur l'île.
M. Yann Gaillard . - Lorsque j'étais inspecteur général de finances, j'ai eu à travailler sur l'outre-mer. Je suis frappé par l'optimisme de notre collègue Roland du Luart et il me semble que les difficultés ne sont plus aussi importantes que celles qu'on pouvait craindre à l'époque.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Méfions nous de l'eau qui dort ! Les détenus sont effectivement calmes dans la maison d'arrêt de Majicavo, mais une étincelle pourrait suffire... Les réseaux mafieux sont également à l'oeuvre dans le domaine de l'immigration clandestine.
Mme Michèle André . - Effectivement, une étincelle suffirait. Mayotte n'est pas une île paradisiaque, elle souffre d'un climat difficile. Ce climat dégrade d'ailleurs les documents d'état civil rendant le chantier d'autant plus ardu dans ce domaine.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Il faut assurément mettre des moyens suffisants pour mener à bien la départementalisation de Mayotte.
M. Jean-Claude Frécon . - Je suis surpris de la fourchette de 35 000 à 40 000 euros que vous évoquez en ce qui concerne le coût de la mesure d'intégration des agents de la maison d'arrêt de Majicavo. Il n'y a donc pas plus de différence que cela entre la fonction publique d'Etat et le traitement prévu par l'ancien statut de Mayotte ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Cet écart est effectivement faible, mais il s'explique par un certain écrasement des traitements au sein de l'administration pénitentiaire.
Mme Michèle André . - Lorsque vous parlez d'intégration, vous envisagez bien un statut de titulaires pour ces agents ?
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Oui.
M. Jean-Claude Frécon . - En tant que président de la commission nationale d'évaluation du recensement de la population, je suis inquiet de constater qu'il est impossible de connaître précisément le nombre d'habitants à Mayotte.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Le problème tient à l'immigration clandestine mais aussi à l'absence d'un état civil fiable.
M. Jean-Claude Frécon . - Si je comprends bien, chaque personne peut donc avoir plusieurs identités.
Mme Michèle André . - L'évolution qu'a connue cette île en vingt ans est cependant considérable. Certes, il faut déplorer l'absence de cadastre et l'influence des cadis reste grande. Mais l'école et l'enseignement du français fonctionnent très bien.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - Dans le secteur de l'enseignement, 340 postes supplémentaires sont d'ailleurs prévus pour la prochaine rentrée scolaire d'après les informations que j'ai recueillies sur place.
M. Jean Arthuis , président. - Il existe aussi des filières d'immigration clandestine pour des adolescentes comoriennes qui viennent accoucher en France.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial. - La maternité de Mamoudzou se classe au premier rang en Europe pour le nombre de naissances.
M. Jean Arthuis , président. - Monsieur le rapporteur spécial, je vous remercie de cette communication qui nous permet de mieux prendre la mesure des enjeux pour la justice dans l'océan indien. Maintenant que Mayotte est devenue un département, il faut lui donner des moyens correspondants. Nous ne manquerons pas d'interpeller le Gouvernement sur ces questions.
A l'issue de ce débat, la commission, à l'unanimité, a donné acte de sa communication à M. Roland du Luart, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.