Organisations internationales : la France paie-t-elle trop ?

Rapport d'information n° 390 (2010-2011) de M. Adrien GOUTEYRON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 mars 2011

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N° 390

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mars 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les contributions financières de la France aux organisations internationales ,

Par M. Adrien GOUTEYRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

En octobre 2007, votre rapporteur spécial a rédigé un premier rapport d'information ^{1 ( * )} sur les organisations internationales (OI).

Ces travaux ont permis de tirer la sonnette d'alarme face à l'écart alors inacceptable entre , d'une part, les sommes inscrites au budget au titre du financement de ces organisations et , d'autre part, la dépense réelle de l'Etat . Après avoir notamment entendu ^{2 ( * )} MM. Philippe Josse, directeur du budget, et Xavier Driencourt, alors secrétaire général adjoint du Quai d'Orsay, votre commission des finances avait insisté sur le « nécessaire respect des décisions du Parlement » par l'exécutif. Comme cela sera détaillé ci-après, cette démarche s'est révélée assez fructueuse.

Néanmoins, cette première approche a incité votre rapporteur spécial à approfondir la question des contributions françaises aux organisations internationales , en allant voir les organisations elles-mêmes ainsi que nos représentations permanentes auprès d'elles.

En effet, les questions sont nombreuses autour de ce monde finalement mal connu de la Représentation nationale - du moins sous l'angle des finances publiques : quel est le budget des organisations et comment est-il adopté ? Quel est le poids des différents Etats, tant en termes de quotes-parts qu'en termes de prise de décision ? Les OI subissent-elles des pressions de la part de la France et des autres Etats afin de modérer leur budget et, les cas échéant, comment en tiennent-elles compte ? Comment sont contrôlées ces organisations sur le plan financier ? Finalement, la France paie-t-elle trop pour le multilatéralisme ? Existe-t-il des marges de manoeuvre pour faire évoluer les éventuels points posant problème ?

Le présent rapport ambitionne de répondre à ces questions pour éclairer le Parlement et pour que le débat autour des « traditionnels » amendements de loi de finances proposant de gager une dépense supplémentaire par une diminution des lignes consacrées aux OI s'appuie sur des bases plus solides.

Toutefois, les travaux de votre rapporteur spécial ne présentent aucun caractère définitif. Bien au contraire, l'incontestable « valeur ajoutée » d'une implication active du Parlement dans la question du budget des OI devrait conduire la Représentation nationale - et singulièrement les commissions ayant vocation à s'intéresser aux activités des principales organisations - à rester mobilisée sur ce sujet afin d'exercer, sur le long terme, une « saine pression » sur le Gouvernement et sur les secrétariats des OI. Comme cela sera détaillé infra , l'enjeu est d'importance dans un contexte de tension durable des crédits affectés à notre diplomatie.

I. UN BREF ÉTAT DES LIEUX DES FINANCEMENTS DE LA FRANCE AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Avant d'évoquer les constats que votre rapporteur spécial a pu retirer de ses visites et de ses entretiens, il importe de rappeler ce que sont les contributions financières de la France aux OI, le poids de ces dépenses au sein du budget du Quai d'Orsay ainsi que leur évolution au fil du temps.

A. LA DIVERSITÉ DES ORGANISATIONS ET DE LEUR FINANCEMENT

1. Des contributions pouvant prendre plusieurs formes

La France est membre d'environ 150 organisations internationales (OI). Il s'agit d'enceintes très diverses par leur taille ou leurs objectifs, comme l'Organisation des Nations Unies (ONU), le Conseil de l'Europe, mais aussi l'organisation internationale du cacao ou la convention alpine.

Le financement versé par la France aux OI peut prendre plusieurs formes :

- d'une part, des contributions obligatoires , qu'il convient de verser du seul fait de la qualité de membre. Si la quote-part demandée à la France peut varier et, nous le verrons, être négociée, le principe du versement ne saurait être remis en cause et s'apparente au respect du traité d'adhésion de notre pays aux OI. Il s'agit, en règle générale, d'assurer le fonctionnement « normal » de l'organisation et de son secrétariat ;

- d'autre part, des contributions volontaires , que chaque pays verse ou non à une organisation donnée afin de financer certaines opérations spécifiques. La proportion de ces financements dans le budget des OI est très variable mais très significative dans les structures actives en matière de développement.

Enfin, le financement des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU, décidées par le conseil de sécurité afin de répondre à une situation de crise, présentent un caractère obligatoire et fait l'objet d'appels de fonds distincts par l'Organisation, selon une clé de répartition spécifique.

2. Le traitement budgétaire des contributions par la France

La logique budgétaire interne consiste à affecter les contributions obligatoires (dont les OMP) au programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Néanmoins, certaines contributions à des organisations très spécialisées relèvent d'autres programmes. Les exemples les plus significatifs en sont donnés par les versements au Fonds monétaire international (FMI) et à la Banque mondiale, qui relèvent du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement » - géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il est à noter que depuis trois ans, la prise en charge de plusieurs contributions d'organisations relevant, en pratique, d'un ministère autre que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) ont quitté le périmètre de la mission « Action extérieure de l'Etat », ce dont votre rapporteur spécial, qui avait plaidé pour de tels transferts dans son rapport d'information précité, ne peut que se féliciter

Les contributions volontaires à des organisations telles que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ou le Haut commissariat aux réfugiés (HCR) sont généralement regroupées au sein du programme 209 « Aide économique et financière au développement »  de la mission « Aide publique au développement », qui relève du MAEE.

Votre rapporteur spécial, dont le champ de compétences se limite à la mission « Action extérieure de l'Etat », s'intéressera donc avant tout aux contributions du programme 105, sans négliger complètement, toutefois, la question des contributions volontaires en raison des conséquences de cette politique en termes d'image et d'influence de la France dans le monde.

B. UN POIDS CROISSANT DANS LE BUDGET DU QUAI D'ORSAY

Les contributions obligatoires pèsent d'un poids important et croissant au sein du programme 105. Les tableaux ci-après retracent les crédits demandés à ce titre dans le cadre de la loi de finances pour 2011, d'une part pour les organisations à portée essentiellement européenne et, d'autre part, pour les autres organisations.

Crédits demandés au titre des contributions financières
aux organisations internationales à vocation européenne

(en euros)

	AE = CP
Conseil de l'Europe	34 950 000
UEO	3 250 000
FCI (experts européens)	1 200 000
OSCE (fonds fiduciaire)	1 000 000
Total	40 400 000

Source : projet de loi de finances pour 2011

Crédits demandés au titre des contributions financières
aux autres organisations internationales

Crédits affectés aux différentes catégories de contributions, en euros	AE	CP
Opérations de maintien de la paix (OMP) dont (ces chiffres relèvent d'estimations compte-tenu d'hypothèses sous-jacentes)	465 000 000	465 000 000
Mission des Nations Unies et de l'Union Africaine au Darfour (MINUAD)	114 826 773	114 826 773
Mission des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC)	85 203 887	85 203 887
Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS)	55 984 703	55 984 703
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH)	40 188 556	40 188 556
Mission des Nations Unies en République Centrafricaine et au Tchad (MINURCAT)	39 254 297	39 254 297
Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL)	33 896 198	33 896 198
Mission des Nations Unies au Liberia (MINUL)	32 197 175	32 197 175
Autres OMP	63 448 411	63 448 411
Contributions internationales payables en euros dont	161 344 160	161 344 160
Organisation du traité de l'Atlantique nord (y compris nouveau siège)	33 526 000	33 526 000
Organisation de coopération et de développement économique	20 070 687	20 070 687
Agence internationale pour l'énergie atomique	17 800 000	17 800 000
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe	15 800 000	15 800 000
Organisation pour l'alimentation et l'agriculture	13 223 559	13 223 559
Institut du monde arabe	12 300 000	12 300 000
Cour pénale internationale	10 500 000	10 500 000
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture	9 904 054	9 904 054
Comité international de la croix rouge	7 500 000	7 500 000
Organisation des Nations Unies pour le développement industriel	6 857 917	6 857 917
Autres contributions	13 861 943	13 861 943
Contributions internationales payables en devises (valorisées en au taux de 1,35) dont	216 200 000	216 200 000
Organisation des Nations Unies	95 460 000	95 460 000
Organisation mondiale de la santé	21 044 120	21 044 120
Organisation internationale du travail	16 577 045	16 577 045
ONU : plan cadre d'équipement	16 009 052	16 009 052
Organisation pour l'alimentation et l'agriculture	10 042 513	10 042 513
Tribunal Pénal International ex-Yougoslavie	6 642 610	6 642 610
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture	6 362 365	6 362 365
Organisation mondiale du commerce	6 201 360	6 201 360
Autres contributions	37 860 935	37 860 935
TOTAL	842 544 160	842 544 160

Source : projet de loi de finances pour 2011

La totalité des crédits demandés au titre des contributions obligatoires relevant du programme 105 s'élèvent donc, en 2011, à 882,9 millions d'euros . Il s'agit d'une somme très conséquente, l'ensemble des crédits du programme représentant 1 813,5 millions d'euros de crédits de paiement (CP).

Le graphique ci-dessous montre l'évolution de cette somme ces cinq dernières années, en comparant l'exécution réelle du budget et les lignes votées par le Parlement en loi de finances initiale (LFI).

On constate que, de 2005 à 2010, les financements obligatoires ont augmenté de 31 %, soit une moyenne de l'ordre de 5,6 % par an , ce qui constitue une progression significative.

En outre, l'écart entre la prévision et l'exécution s'est beaucoup réduit au fil des ans , l'action de votre commission des finances y ayant probablement contribué. A cet égard, il convient de signaler qu'en 2011, le budget a été de nouveau fortement augmenté, essentiellement du fait de la prise en compte d'un taux de change euro-dollar plus réaliste (1,35 dollar pour un euro au lieu de 1,56 dollar précédemment), ce qui va bien dans le sens d'une plus grande sincérité budgétaire.

Le graphique suivant décompose les deux courbes ci-dessus en distinguant les contributions obligatoires « ordinaires » aux OI du financement des OMP.

Il en ressort :

- d'une part, que les contributions ordinaires sont restées relativement maîtrisées sur la période 2005-2010. Elles ont augmenté de 2,2 % par an ;

- d'autre part, que le budget des OMP a progressé de 60 %, soit une hausse de l'ordre de 10 % par an . C'est sur cette ligne que l'écart initial entre le vote du Parlement et la dépense réelle de l'Etat apparaissait inacceptable et que des efforts en termes de réalisme de la prévision ont été effectués depuis lors.

II. UNE RÉELLE DIVERSITÉ DES ORGANISATIONS DANS UN CONTEXTE GLOBAL DE DÉVELOPPEMENT D'UNE CULTURE DE BONNE GESTION

Les dépenses que représentent les contributions aux OI, tant par leur niveau absolu que par leur évolution récente, justifient amplement que le contrôle parlementaire s'y intéresse. En effet, ces fonds sont bien, certes de façon indirecte mais de façon réelle, de l'argent public provenant en partie des contribuables français . La gestion des OI mérite donc d'être étudiée dans le cadre d'un rapport tel que celui-ci.

Pour autant, les organisations internationales ne sauraient relever du champ de contrôle du rapporteur spécial tel que défini par l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 (LOLF). A l'inverse des administrations françaises, elles ne sont donc pas tenues de répondre au Parlement français.

Votre rapporteur spécial tient donc, au début de la présente partie, à se féliciter de l'accueil qu'il a reçu dans chacune des OI qu'il a visitée au cours de ce contrôle budgétaire et à remercier les différents secrétariats qui se sont volontiers pliés au jeu de la transparence.

A. LE DÉVELOPPEMENT D'UN SOUCI DE SAINE RIGUEUR GESTIONNAIRE

1. Des facteurs convergents poussant les OI à la rigueur

Plusieurs facteurs se conjuguent actuellement pour pousser les organisations internationales vers une rigueur budgétaire accrue.

En premier lieu, même si elles sont des structures très particulières, les OI ne vivent pas hors du monde. Elles comptent des membres , très majoritairement, voire exclusivement étatiques, qui sont eux-mêmes contraints de réaliser des efforts, parfois importants, de rigueur chez eux . Même si des nuances peuvent exister ( cf. infra , l'exemple détaillé de l'ONU), la plupart de ces membres invités à acquitter leur quote-part au budget de l'organisation en attendent le même souci de gestion efficace et parcimonieuse. L'ère n'est pas au gaspillage des deniers publics.

En second lieu, comme cela a déjà été brièvement évoqué, la part des contributions volontaires dans le budget total tend à augmenter dans de nombreuses OI. Ainsi, à l'OMS, ces contributions représentent désormais 80 % du budget, contre 20 % il y a vingt-cinq ans. Or, en ayant fourni de telles contributions, la plupart des Etats sont naturellement plus exigeants quant à leur « retour sur investissement » .

2. Une tendance à la bonne gestion se manifestant de manière tangible

De fait, dans chacun de ses déplacements, votre rapporteur spécial a perçu un souci réel de bonne gestion de la part des responsables administratifs et financiers des OI. Cette préoccupation, régulièrement exprimée dans les entretiens conduits au cours de cette mission, se manifeste par des indices tangibles.

Ainsi, la présentation des budgets par objectifs et indicateurs , sur le modèle de la maquette définie en France depuis la mise en oeuvre de la LOLF, se généralise . Certes, comme l'a souligné à plusieurs reprises votre commission des finances ^{3 ( * )} , la présentation n'est pas tout et les indicateurs ne présentent, en soi, pas de garantie. Pour autant, cette démarche impose un exercice de « mise à plat » de ce que doit faire l'organisation, des résultats à atteindre et des moyens à consacrer à chaque politique, ce qui est sain. A titre d'illustration, la page du budget de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) sur la période 2010-2011 qui décline les treize objectifs qu'elle poursuit figure en annexe au présent rapport.

En outre, votre rapporteur spécial a constaté qu'une grande majorité d'OI (en particulier celles de grande taille) disposent d'outils de reporting adaptés , à la fois pour effectuer le suivi de l'exécution budgétaire et pour présenter, le jour venu, les résultats de la gestion des fonds alloués.

Enfin, comme cela sera détaillé infra , les OI sont contrôlées , à la fois en interne par le biais de structures ad hoc , et par des auditeurs externes. Il semble bien que les administrations aient intégré (et accepté) la nécessité de rendre des compte aux Etats membres et, in fine , aux contribuables qui les financent.

B. UN PROCESSUS BUDGÉTAIRE SOUVENT LOURD

Si, bien entendu, des nuances existent, l'élaboration du budget des OI présentent des caractéristiques communes : il s'agit souvent de budgets adoptés pour deux ans par un consensus des Etats membres, et établis à l'issue d'un processus itératif relativement lourd .

Ceci peut être illustré par l'exemple de l'OMS, que M. Nicholas Jeffreys, contrôleur financier, a décrit à votre rapporteur spécial.

Le mouvement débute au sein de la direction financière de l'administration centrale, près de deux ans avant son entrée en vigueur. Un premier projet est ainsi établi et adressé aux six bureaux régionaux de l'organisation ^{4 ( * )} , c'est-à-dire à l'administration « de terrain », décentralisée.

Les bureaux régionaux, qui possèdent tous leur propre direction financière, procèdent à une revue critique de ce document et en font retour à l'administration centrale de l'OMS. Après avoir procédé aux révisions qui résultent de cet échange, la direction financière envoie sa copie au Conseil exécutif de l'OMS, composé de trente-quatre Etats membres désignés par leurs pairs. A ce stade, une année s'est écoulée depuis le début du processus budgétaire.

Enfin, au vu des remarques du Conseil exécutif, l'administration élabore un projet de budget « définitif », soumis à l'Assemblée des Etats, dans laquelle le consensus est de mise. Au final, le budget apparaît donc comme une « création commune » de l'administration centrale, des services de terrain et des Etats membres.

Une fois le budget voté, il suit son cours, des alertes informatiques permettant, le cas échéant, de prévenir les dépassements de crédits votés. Puis vient le temps de la clôture des comptes et de leur soumission à des certificateurs externes. Le rapport aux Etats membres , établi par le contrôleur financier, comprend aussi bien l'exécution chiffrée que le suivi des objectifs , sur le modèle des rapports annuels de performance français.

C. DES STRUCTURES DE CONTRÔLE GÉNÉRALEMENT ROBUSTES

Les structures de contrôle des organisations internationales apparaissent généralement robustes, du moins sur le papier. L'Organisation internationale du travail (OIT) en fournit une bonne illustration.

1. Un audit interne indépendant

Cette organisation, comme beaucoup d'autres, est dotée d'un auditeur interne . Dans le cas de l'OIT, cet auditeur bénéficie d'un accès direct au conseil d'administration, ce qui assure son indépendance de manière effective, y compris à l'égard de la direction générale.

La charte de l'audit interne, qui encadre l'action de cet auditeur, est annexée au présent rapport. Elle montre le réel pouvoir dont il dispose, tant pour le choix de ses contrôles que pour les exécuter.

La titulaire de cette fonction, Mme Keiko Kamioka, a indiqué à votre rapporteur spécial que l'auditeur interne de l'OIT élabore son programme annuel en fonction de son analyse des risques pesant sur l'organisation. Au total, son service contrôle, chaque année, 10% des structures de l'OIT .

Un exemple d'analyse et de recommandation de l'audit interne de l'OIT :
l'audit des technologies de l'information pour les états de paie

« Les dépenses de personnel représentent près de 70 pour cent des dépenses du BIT. Tous les salaires de la catégorie des services organiques (du siège et des bureaux extérieurs) et des services généraux du siège passent par le module Etats de paie d'IRIS. Ce module faisant partie intégrante du système de contrôle interne du BIT, l'IAO a confié à un bureau d'audit extérieur, ayant les compétences requises en matière d'audit des technologies de l'information pour les systèmes fondés sur ORACLE, la réalisation d'un audit du module Etats de paie d'IRIS. Le but de cet audit était d'établir si les contrôles relatifs au système de traitement des états de paie sont bien en place et s'ils fonctionnent convenablement.

Il ressort de cet audit que le système de traitement des états de paie est bien contrôlé. Ces contrôles gagneraient cependant à être améliorés dans certains domaines, comme la sécurité des mots de passe, la séparation des tâches en utilisant des contrôles du système dans le cadre du module Etats de paie d'IRIS, et le contrôle, à améliorer, de certains aspects essentiels du système, comme les superutilisateurs et les rapports d'exception. En outre, tout repose sur des contrôles manuels dans le système de traitement des états de paie, et il y a lieu de revoir ces contrôles pour identifier ceux qui pourraient être automatisés, et améliorer ainsi l'efficience du système.

La nouvelle version d'ORACLE qui sera bientôt installée offrira au Bureau une occasion de revoir tout le système de traitement des états de paie et les contrôles y afférents. L'IAO recommande par conséquent au Bureau de revoir le système de contrôle existant pour le traitement des états de paie et de déterminer s'il est possible d'améliorer la sécurité des mots de passe, la séparation des tâches et le suivi. Le Bureau devrait aussi saisir cette occasion pour revoir les contrôles manuels restants du système de traitement des états de paie afin d'identifier ceux qui pourraient être automatisés . »

Source : OIT

2. Un audit externe assuré par une ou plusieurs « Cour des comptes » d'Etats membres

Par ailleurs, un auditeur externe intervient pour contrôler les organisations. Il s'agit généralement d'une ou plusieurs « Cours des comptes » d'Etats membres . Pour poursuivre sur l'exemple de l'OIT, le mandat avait alors été confié à la Vérificatrice générale du Canada.

Même si les auditeurs externe et interne se coordonnent afin de ne pas effectuer de travaux en doublon, le contrôle externe présente souvent une nature différente de l'audit interne : il est davantage focalisé sur la régularité des opérations et l'exactitude des comptes .

A cet égard, il convient de souligner le rôle croissant de la Cour des comptes française, qui a remporté de nombreux mandats au cours de ces dernières années , notamment sous l'impulsion de son ancien Premier président, Philippe Séguin, que votre rapporteur spécial avait rencontré lors de ses travaux. La Cour compte actuellement huit mandats ^{5 ( * )} et s'en est vu confier jusqu'à onze - dont celui de l'ONU, de 2005 à 2010. Elle apporte généralement un regard précieux sur l'efficience de la gestion des OI, apprécié par de nombreux Etats membres et, parfois, par les secrétariats eux-mêmes.

Bien entendu, les conclusions et les recommandations des auditeurs, qu'elles émanent de l'audit interne ou de contrôleurs externes, ne valent ensuite que par la pression que les membres exercent (ou non) sur le secrétariat afin d'en tenir compte ou de les faire appliquer.

3. Éventuellement, une structure complémentaire

Cette organisation duale « classique » est parfois complétée par la présence d'une structure tierce, à la mission plus délicate à définir, voire un peu floue.

Ainsi, en novembre 2007, le conseil d'administration du Bureau international du travail a créé un comité consultatif de contrôle indépendant, composé de cinq personnes, pour « aider le conseil d'administration à s'acquitter de son rôle de gouvernance et de contrôle ». Signe du besoin de juger de son efficacité réelle, ce comité a été créé « à titre expérimental » pour une durée de quatre ans.

D. LES FACTEURS DE RISQUES DE DÉRIVE BUDGÉTAIRE AU SEIN DES ORGANISATIONS

Les remarques qui précèdent, globalement encourageantes, ne doivent masquer ni la diversité des organisations internationales, ni les facteurs de risque financier qui existent dans un grand nombre d'entre elles.

Le présent rapport n'ambitionne évidemment pas d'en dresser une liste exhaustive. Néanmoins, les constats que votre rapporteur spécial a effectués lors de ses déplacements permettent de dégager une typologie sommaire des éléments propres à favoriser une dérive des comptes plus ou moins marquée.

1. Le nombre de pays membres

D'une manière générale, plus une organisation compte de pays membres, moins son budget est sous contrainte - ce que l'exemple extrême de l'ONU, détaillé ci-après, montre assez bien.

En effet, si les Etats membres sont nombreux, des divergences entre les intérêts de ces Etats sont susceptibles d'apparaître et le consensus, généralement de mise en matière budgétaire dans les OI, s'établit sur une base de « troc » peu souvent synonyme de rigueur dans l'évolution des dépenses.

De plus, la présence d'un grand nombre d'Etat entraîne une décorrélation du poids politique de chacun (qui est souvent le même, en vertu du principe « un pays - une voix ») et de sa responsabilité financière (liée à sa quote-part dans le budget).

Ce constat peut toutefois être contrebalancé par la « culture économique » de l'organisation et de son secrétariat. Votre rapporteur spécial a ainsi relevé les efforts de l'OMC , qui compte pourtant cent cinquante trois membres, mais dont l'administration (dirigée par M. Pascal Lamy) a développé une gestion véritablement tournée vers les intérêts des Etats membres. Une bonne illustration en est fournie par les décisions de leur retourner (par diminution de leurs contributions au budget suivant) les excédents constatés après exécution des budgets des années 2006 puis 2008 (2,8 millions de francs suisses).

2. La complexité de la structure administrative

Un organigramme simple et clair se prête naturellement mieux au contrôle et à une gestion optimale qu'une structure administrative complexe - dans laquelle, de surcroît, plusieurs services risquent de se doublonner.

Ainsi, le schéma ci-après montre les agences de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN). L'éclatement qui apparaît est d'autant plus difficile à rationaliser que la multiplicité des sièges crée des « complicités » objectives entre les structures et le pays d'accueil.

3. Le poids des contributions volontaires

Le poids des contributions volontaires dans le budget global d'une OI pèse également de manière claire sur l'administration. Il convient toutefois de rappeler que ces contributions ne sauraient financer les activités « ordinaires » d'une organisation, mais des dépenses d'intervention ciblées.

Deux effets méritent d'être distingués :

- d'une part, une proportion importante de contributions volontaires met l'organisation bénéficiaire « sous pression » des donateurs et en état de justifier que les fonds reçus ont été utilisés de manière optimale. Les entretiens que votre rapporteur spécial a conduits avec les représentants de grands pays donateurs (comme le Royaume-Uni) confirment la grande vigilance de ces Etats dans le suivi de ces sommes ;

- d'autre part, un fléchage trop précis des contributions volontaires , que requièrent de plus en plus d'Etats (comme les Etats-Unis), peut compliquer nettement la gestion des OI bénéficiaires . Cette problématique est très présente à l'OIT. Mme Patricia Donovan, directrice exécutive pour la gestion et l'administration a ainsi souligné que les contributions volontaires apportent par elles-mêmes de la complexité car l'OIT reçoit des fonds de soixante bailleurs sur quelque huit cents projets, ce qui nécessite autant de comptes-rendus dans plusieurs dizaines de formats différents. Selon cette responsable, les frais de gestion réels de l'organisation s'élèveraient à environ 20 % des sommes reçues, même si de 7 % à 13 % sont facturés aux donateurs. Il est donc nécessaire que certains pays continuent de verser de telles contributions en faveur d'objectifs suffisamment généraux pour autoriser une certaine souplesse - tout en étant en droit, évidemment, d'avoir un compte-rendu précis des actions entreprises et des résultats obtenus avec leur argent.

4. Des facteurs de coûts particuliers à certaines OI

Enfin, certaines organisations font face à des facteurs de coûts particuliers qui doivent rendre les pays membres (et notamment les plus gros contributeurs) particulièrement vigilants.

a) La construction de nouveaux sièges

Un nombre non négligeable d'organisations viennent de s'installer dans un nouveau siège ou projettent de le faire. C'est notamment le cas de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) ^{6 ( * )} , de l'OTAN, de l'OMC ou encore du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Votre rapporteur spécial n'a pas expertisé en profondeur cette problématique - qui pourrait justifier un rapport spécifique. Mais, si ces constructions semblent correspondre à de réels besoins, les Etats membres, dont la France, doivent s'assurer régulièrement de la maîtrise des coûts de ces projets, qui justifient souvent de fortes rallonges budgétaires - certes provisoires.

b) Des règles contraignantes d'évolution de la rémunération des agents

D'autre part, certaines OI voient les rémunérations de leurs agents croître selon des règles contraignantes.

Tel est tout particulièrement le cas des organisations dites « coordonnées » , c'est-à-dire qui appliquent un système concerté de rémunérations et de règles statutaires. Sont concernés l'OCDE, l'OTAN, l'Union de l'Europe occidentale (UEO), le Conseil de l'Europe, l'Agence spatiale européenne (ASE) et le Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme.

Pour la période de 2007-2012, ces organisations ont conclu un accord qui s'est révélé très favorable à leur personnel, fondé un mécanisme d'ajustement automatique cumulatif à partir de l'inflation, des traitements hors inflation des fonctionnaires nationaux et des parités de pouvoir d'achat entre les lieux d'affectation.

Ce mécanisme s'applique également aux pensions. La valeur du « point » avait ainsi progressé de 3,1 % en 2007, de 1 % en 2008 et de 3 % en 2009 , ce qui est sensiblement davantage que l'évolution du point de la fonction publique française par exemple ; le graphique ci-après retrace ainsi l'évolution comparée, de 2004 à 2010, des rémunérations de base de l'OCDE, de l'inflation en France et du point de la fonction publique français.

c) La croissance d'une partie de l'activité d'une OI

Enfin, il convient de mentionner la croissance « naturelle » de l'activité de certaines organisations ou d'une de leurs branches , tendance contre laquelle il est bien souvent difficile de lutter.

L'exemple le plus emblématique que votre rapporteur spécial a pu observer au cours de ses travaux est celui de la forte expansion de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Pour répondre aux affaires qui s'accumulent à Strasbourg tout en conservant des délais de réponse raisonnables, la Cour devrait recruter soixante-quinze juristes par an de 2010 à 2012.

Ce dynamisme forcé des dépenses de la CEDH pèse très lourdement sur les finances du Conseil de l'Europe, dont la Cour relève. Le maintien d'une croissance zéro en termes réels des dépenses globales du Conseil de l'Europe implique donc concrètement la suppression de certaines de ses activités - ce qui peut entraîner des tensions entre les Etats membres selon les choix effectués.

E. L'ORGANISATION DES NATIONS-UNIES : UN MONDE EN SOI

La présente partie ne serait pas complète sans une présentation de l'ONU, l'organisation internationale par excellence, et qui présente par elle-même un réel enjeu budgétaire (560,5 millions d'euros de crédits demandés en loi de finances pour 2011 au titre des contributions obligatoire de la France, OMP comprises).

L'ONU concentre, parfois de manière presque caricaturale, certaine des caractéristiques des OI décrites auparavant. Les enjeux de maîtrise du budget et de répartition de la charge entre Etats au travers des systèmes de quotes-parts y sont particulièrement marqués.

1. Un organigramme très vaste

Le schéma ci-après synthétise l'organigramme du « système des Nations Unies », constitué des six organes principaux de l'ONU, auxquels ont été ajoutés au fil du temps divers organismes, institutions et programmes ayant une vocation plus spécifiques.

Pour faire tourner une telle « machine », il faut disposer d'une infrastructure administrative solide : le seul secrétariat de l'ONU au sens strict comprend ainsi 44 000 fonctionnaires, répartis sur tous les continents . Ce chiffre est évidemment conséquent pour une OI, d'autant qu'il ne résume pas l'univers des Nations Unies, ne comprenant, par exemple, ni les diplomates des pays membres ni les troupes participant aux OMP. Il peut toutefois être relativisé si on le compare à la taille de l'administration d'une collectivité comme la ville de Paris, qui compte environ 46 000 fonctionnaires, chargés de missions d'une nature certes très différente.

2. La présence de presque tous les pays

Presque tous les pays du monde sont représentés à l'ONU, puisque 192 Etats en sont membres .

Si cette universalité est évidemment conforme à la vocation-même des Nations Unies, elle ne facilite pas toujours la prise de décision.

En particulier, comme cela sera précisé ci-après, le budget relève de l'assemblée générale de l'ONU, au sein de laquelle tous les membres sont représentés selon le principe d'une voix par pays, quels que soient sa taille ou le poids de sa contribution. En outre, si le vote est théoriquement possible, le consensus est la règle tacite dans le domaine financier.

3. Un processus budgétaire rigide

Le processus budgétaire est rigide. Il convient de distinguer plusieurs types de discussions, dont les enjeux diffèrent :

- les débats portant sur le niveau des dépenses, d'une part, qu'il s'agisse du budget général de l'organisation ou bien du financement des OMP ;

- les débats sur les quotes-parts de chaque Etat au sein de ces budgets. Lesdites quotes-parts diffèrent, là aussi, entre le budget ordinaire et les OMP.

a) Les budgets de l'ONU

(1) Le budget ordinaire

L'organisation générale ressemble à ce qui a été décrit à propos de l'OIT avec formellement, toutefois, une étape supplémentaire dans les discussions entre Etats.

Le projet de budget, établi par l'administration en fonction des demandes des différents départements de l'ONU, est proposé à l'Assemblée générale par le secrétaire général,

Il est ensuite transmis pour analyse à deux comités ad hoc :

- le comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires, organe subsidiaire ad hoc de l'Assemblée générale, qui compte seize membres nommés à titre personnel ;

- et le comité du programme et de la coordination, principal organe subsidiaire du conseil économique et social et de l'Assemblée générale pour la planification, la programmation et la coordination. Ce comité compte trente-quatre membres.

Les recommandations de ces deux comités sont envoyées à la commission administrative et budgétaire de l'Assemblée générale (dite cinquième commission ), dont tous les États sont membres et qui examine à nouveau le budget. Enfin, celui-ci est transmis à l'Assemblée générale pour examen final et approbation .

Pour 2010-2011, le montant du budget biennal de l'ONU s'élève à 5,16 milliards de dollars .

(2) Le budget des OMP

Le financement des opérations de maintien de la paix des Nations Unies fait l'objet d'un budget séparé, courant sur une période d'un an (du 1 ^er juillet au 30 juin).

Ce budget est sensiblement plus élevé que le budget ordinaire puisque le montant des crédits ouverts au titre de la période (de douze mois) 2010-2011 est d'environ 7,26 milliards de dollars .

S'agissant des OMP, le caractère opérationnel prévaut sur les considérations financières , y compris au moment où elles sont décidées par le Conseil de sécurité. Cependant, si le primat diplomatico-militaire des analyses conduisant à la création et au formatage d'une OMP ne saurait être contesté, il est heureux que l'évolution du coût de ces campagnes ait récemment introduit (modestement) la dimension financière dans l'esprit des décideurs. Ainsi, dans une déclaration ^{7 ( * )} du président du Conseil de sécurité relative aux OMP, en date du 5 août 2009, il est indiqué que, parmi les points d'amélioration identifiés par le conseil afin de mieux gérer les OMP, figure la nécessité de « développer (...) la sensibilisation aux incidences de ses décisions sur les ressources et l'appui aux missions. Le conseil demande que lorsqu'une nouvelle mission de maintien de la paix ou une modification importante du mandat d'une mission est envisagée, une estimation des incidences en matière de ressources pour la mission lui soit communiquée ». Aux yeux de votre rapporteur spécial, cela est bien la moindre des choses et montre bien, a contrario , à quel point la question financière était absente, il y a deux ans encore, de la réflexion du conseil.

A la fin du printemps, la cinquième commission consacre traditionnellement sa session à l'examen des divers aspects du financement des opérations de maintien de la paix des Nations Unies.

b) Les quotes-parts des Etats membres

La répartition de la charge budgétaire se fait, en théorie, sur la base de la part de chaque pays dans la richesse mondiale ^{8 ( * )} . En pratique, les quotes-parts font, tous les deux ans, l'objet d'âpres débats au sein de la cinquième commission .

Votre rapporteur spécial a personnellement assisté à la réunion de lancement de la négociation des quotes-parts pour la période 2010-2011 et peut témoigner du choc des pétitions de principe de chaque groupe de pays représentant un intérêt particulier. De nombreux entretiens avec des représentants permanents de différents Etats lui ont confirmé la diversité des points de vue.

Pour résumer brièvement les choses, les principaux groupes sont les suivants :

- l'Union européenne défend une position unique devant la cinquième commission. Toutefois, cette position est elle-même un compromis entre vingt-sept Etats aux intérêts parfois dissemblables. Ainsi, l'Allemagne, qui aimerait disposer d'un siège de membre permanent au conseil de sécurité, peut parfois se montrer moins ferme que les deux Etats qui y sont déjà et certains pays de l'Est, moins sollicités que les « grands » Etats, sont, de ce fait, moins sensibles à la question budgétaire. En conséquence, la position de départ de l'Union est souvent le point d'arrivée auquel aimeraient aboutir des pays comme la France ou le Royaume-Uni ;

- d'autres Etats, comme le Japon ou le Mexique, payent également davantage que leur poids dans l'économie mondiale et souhaiteraient, comme les Européens, un certain rééquilibrage ;

- les Etats-Unis bénéficient d'un « rabais » qui prend la forme d'un plafond de leur quote-part à 22 % du budget ordinaire. Il est à peine exagéré de dire que seul le maintien de cet avantage les intéresse ;

- enfin, le « groupe des 77 et de la Chine » est une alliance relativement hétéroclite de pays en développement et qui compte, malgré son nom (qui n'évoque que ses fondateurs), environ cent trente pays membres de l'ONU. Ce groupe est donc très majoritaire au sein de l'Assemblée générale et sa position y est déterminante. Or il se compose à la fois de nombreux petits Etats peu avancés et de quelques grands pays émergents (Chine, Inde, Brésil, etc.) qui payent moins que ce qu'ils devraient en s'en tenant à la logique du barème onusien. Lors des derniers débats, le groupe des 77 et de la Chine a fermement soutenu (et finalement obtenu) le maintien en l'état du barème, sans lui apporter les retouches qu'aurait semblé imposer l'évolution de l'économie mondiale. Votre rapporteur spécial a observé la grande cohésion de ce groupe d'Etats et la conscience qu'il a des intérêts de ses membres. En l'espèce, ne contribuant financièrement ^{9 ( * )} que peu au système, ils sont moins sensibilisés à la problématique de la rigueur budgétaire de l'organisation mais demandeurs de services et soucieux de disposer de postes de directions - ce qui peut être un facteur de croissance de la structure administrative.

Le barème complet des quotes-parts dans le budget ordinaire fait l'objet d'une annexe au présent rapport. Le tableau ci-après fait état de la situation de certains pays significatifs et montre bien que les Européens et les Japonais font figure de « banquiers du système ».

Comparaison entre le poids économique des principaux pays du monde
et leurs quotes-parts dans les budgets de l'ONU

	Part dans le PIB mondial en 2010 ^(1)	Quote-part dans le budget général de l'ONU ^(2)	Quote-part dans le financement des OMP ^(2)
Etats-Unis	23,6%	22,0%	27,1%
Chine	9,3%	3,2%	3,9%
Japon	8,7%	12,5%	12,5%
Allemagne	5,3%	8,0%	8,0%
France	4,1%	6,1%	7,6%
Somme UE 27	26,0%	39,0%	40,8%
Brésil	3,6%	1,6%	0,3%
Inde	2,3%	0,5%	0,1%
Afrique du Sud	0,6%	0,4%	0,1%

⁽¹⁾ Source : FMI

⁽²⁾ Source : ONU

Comme cela apparaît sur le tableau qui précède, si le coût des opérations de maintien de la paix des Nations Unies est normalement financé par tous les Etats Membres, l'Assemblée générale répartit la charge selon un barème de contributions propre aux OMP qui :

- d'une part, comme pour le budget ordinaire, tient compte de la situation économique des Etats Membres ;

- d'autre part, fait en sorte que les membres permanents du conseil de sécurité versent une part plus importante en raison de leurs responsabilités particulières en matière de maintien de la paix et de sécurité internationales. Cela peut se comprendre sur la base du principe « décideur - payeur », d'autant que la France (comme le Royaume-Uni) est à l'origine de la création de nombreuses OMP.

4. Des organes de contrôles multiples

Enfin, le contrôle de la gestion existe incontestablement à l'ONU. On peut même se demander s'il n'est pas pléthorique.

Au cours de ses travaux, votre rapporteur spécial a ainsi rencontré les responsables :

- du bureau des services de contrôle interne (BSCI) . De manière classique, cette structure procède à des audits internes, contrôle l'exécution du programme de l'ONU, procède à des inspections spéciales de programmes ou de services et enquête sur les allégations faisant état d'irrégularité de gestion ou de faute professionnelle. Elle contrôle enfin l'application des recommandations formulées à l'issue des audits, évaluations, inspections et enquêtes ;

- du comité des commissaires aux comptes , composé de représentants de trois Cours des comptes nationales ^{10 ( * )} . Si l'audit financier et l'audit de conformité constituent sa mission essentielle, le comité peut aussi procéder à des audits de performance. Ses observations concernant l'efficacité des procédures financières, du système comptable et des contrôles financiers internes et, d'une façon générale, de l'administration et de la gestion de l'organisation figurent dans son rapport détaillé remis à l'Assemblée générale ;

- du corps commun d'inspection . Il s'agit d'un « organe subsidiaire permanent » de l'Assemblée générale, qui se compose de onze inspecteurs, nommés à titre individuel en raison de leur expérience et « eu égard au principe d'une répartition géographique équitable et d'un roulement raisonnable ». Les inspecteurs ont pour mission d'apporter un point de vue indépendant par le moyen d'inspections et d'évaluations visant à améliorer la gestion et les méthodes, et à assurer une plus grande coordination entre les organisations . Le corps commun doit ainsi s'assurer que les activités entreprises par les organisations sont exécutées de la façon la plus économique et qu'il est fait le meilleur usage possible des ressources disponibles pour mener à bien ces activités. Il publie des rapports, des notes et des lettres confidentielles à divers organes ou responsables. En outre, il soumet un rapport annuel à l'Assemblée générale et aux organes compétents des organisations participantes ;

- du comité consultatif indépendant pour les questions d'audit . Les membres de cet organe subsidiaire de l'Assemblée générale sont élus à titre personnel et sont indépendants de tout Etat ou structure des Nations Unies. Le comité est chargé de conseiller l'Assemblée générale quant à l'ampleur, aux résultats et à l'efficacité du processus d'audit et autres fonctions de contrôle, en particulier celui mené par le bureau des services de contrôle interne précité. Il doit également lui donner des conseils concernant des mesures visant à assurer la conformité de la gestion aux recommandations de l'audit et autres recommandations de surveillance, ainsi que concernant diverses questions de gestion du risque, de contrôle interne, de questions opérationnelles, comptables et de publication. Il s'agit donc, en quelque sorte de « contrôler les contrôleurs ». Cela peut s'expliquer par le fait que les travaux d'une structure comme le BSCI peuvent, au fil du temps, se politiser du fait du jeu des Etats et de la nationalité des fonctionnaires ou encore de l'état des relations entre responsables du bureau et secrétariat général de l'organisation ; dans l'univers onusien, il est alors plus simple de créer une nouvelle structure plutôt que de réformer le bureau ou le département concerné !

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter du contrôle ainsi effectué sur les opérations de l'ONU. Il est néanmoins possible de se demander si, à empiler ainsi les structures, on ne risque pas de diluer la responsabilité de chacun .

III. UNE ACTION COHÉRENTE DE L'ADMINISTRATION FRANÇAISE

Après ce bref panorama de la gestion budgétaire, des facteurs de risques et du contrôle financier des organisations internationales tiré des constats faits sur place par votre rapporteur spécial, il convient de s'interroger sur l'action de l'administration française .

Gros contributeur traditionnel, notre pays prend-il bien les dispositions nécessaires pour essayer de limiter les budgets des OI, pour contrôler l'utilisation des fonds et pour faire en sorte de n'acquitter que notre juste part de ces budgets ? Et, s'agissant du levier sur lequel il a le plus de maîtrise, comment répartit-il ses contributions volontaires en fonction de ses priorités politiques ?

A. DES MESSAGES RELAYÉS À TOUS LES NIVEAUX...

Votre rapporteur spécial a constaté une très grande cohérence de l'action du ministère des affaires étrangères et européennes en matière de maîtrise des coûts liés aux OI .

Ce souci s'affiche tant au niveau de l'administration centrale qu'à celui de nos représentations permanentes. Il est étayé non seulement par la teneur des entretiens que le rapporteur a pu conduire avec l'administration, mais aussi par les échanges de télégrammes diplomatiques entre les postes et le Quai d'Orsay.

Outre la préoccupation légitime de bonne gestion des deniers publics, cette action s'explique sans doute en partie par le poids très fort qu'exercent les crédits demandés au titre des OI en loi de finances dans un cadre budgétaire de plus en plus contraint par la révision générale des politiques publiques (RGPP) - comme cela a été vu dans la première partie du présent rapport.

Le Quai d'Orsay dans son ensemble est donc réellement mobilisé à la fois afin de maîtriser les budgets des organisations et pour, si nécessaire, adapter la quote-part du budget qui échoit à la France.

1. Une volonté de maîtriser les budgets des organisations

Sans révéler trop précisément la teneur de documents non publics, il est possible de rendre compte d'un échange de télégrammes diplomatiques entre notre représentation permanente auprès d'une OI dont le siège est en Europe et l'administration centrale du MAEE, fidèle à l'esprit des constats qu'a pu dresser globalement votre rapporteur spécial. Dans un premier temps, le poste a rendu compte au Quai d'Orsay du projet de budget proposé par l'administration de ladite OI, d'ailleurs considérée comme « très bien gérée ». Il a précisé que cette administration sollicitait une « rallonge » de l'ordre de 3 % afin de financer l'embauche de collaborateurs supplémentaires pour des missions clairement définies. Après avoir « passé au crible » la nécessité des postes demandés, le représentant permanent a conclu en proposant une révision à la baisse de la rallonge et de financer une partie des postes par des redéploiements internes. En réponse, l'administration centrale a livré un « objectif de négociation » cohérent avec la proposition du représentant permanent, soulignant les pistes d'économies qui paraissaient envisageables. Le télégramme délivrait également une stratégie afin de faire partager notre approche par quelques pays bien identifiés, afin de délivrer un message fort à l'administration de l'OI. Enfin, à l'issue de nouveaux échanges, le Quai a autorisé le poste à accepter un budget dont l'augmentation a été sérieusement limitée, les deux tiers de l'objectif français initial ayant été atteints - le secrétariat de l'OI ayant, par ailleurs, suffisamment justifié le caractère indispensable de certaines embauches.

Et, de fait, dans toutes les organisations visitées, les administrations identifient clairement la France comme un Etat très soucieux de rigueur budgétaire et de « retour sur investissement ». De ce point de vue, notre voix porte donc.

De plus, les entretiens que votre rapporteur spécial a conduits avec des représentants permanents d'autres pays lui ont bien montré nos efforts afin de faire partager cette vision à d'autres membres des OI, en particulier, bien sûr, à nos partenaires européens. De manière générale, nous nous cherchons des alliés afin de maîtriser la dépense, ce qui est une bonne manière de procéder.

2. Des tentatives de réviser les quotes-parts de la France si nécessaire

S'agissant des quotes-parts, toutes les OI ne posent pas de problème particulier, la répartition s'effectuant, en général, à partir de critères précis. Cependant, il faut savoir réagir quand tel n'est pas le cas.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial a été favorablement impressionné par l'action de notre représentation permanente auprès de l'ONU lorsqu'a été discutée leur évolution sur la période 2010-2011.

A partir d'une position claire définie entre le Quai d'Orsay et le poste (et visant à mieux faire coïncider la quote-part avec la part de la France dans la richesse mondiale, clé théorique de répartition du budget ordinaire), les fonctionnaires français en charge du dossier ont dépensé une grande énergie, d'abord auprès de leurs collègue des vint-six autres membres de l'Union européenne puis au sein de la cinquième commission.

Les débats se sont finalement achevés (en notre défaveur) à l'issue d'une négociation marathon bouclée juste avant le réveillon de Noël. Mais l'échec final ne saurait être imputé à l'action de la partie française.

B. ... AVEC DES FORTUNES DIVERSES

Comme le montre ce dernier exemple, la bonne volonté et l'action énergique ne suffisent pas toujours pour obtenir les résultats escomptés, la France n'étant pas seule décisionnaire. Certains éléments apparaissent particulièrement susceptibles d'entraver notre action en matière budgétaire.

1. Le poids de certaines structures administratives

Cela se vérifie avec la force que peuvent acquérir certaines administrations , ou certains départements au sein de l'administration.

Pour illustrer ce fait, et pour en revenir à l'ONU, si la préoccupation budgétaire n'est pas absente au sein du secrétariat (et singulièrement au sein du département de la gestion), il est clair que toute tentative sérieuse de rationalisation de l'organigramme et de révision à la baisse du nombre de départements se heurterait à de forts intérêts et à la volonté de nombreux Etats membres, qui souhaitent disposer de « leur » direction (tenue par l'un de leur citoyens).

2. Un nombre d'alliés variable

Ce constat, de nature politique, ramène à la réalité intangible suivante : dans le monde multilatéral, on ne peut être efficace qu'en ayant suffisamment d'alliés , ou, selon les OI, les alliés qui « comptent le plus ».

Ainsi, face à un bloc aussi fort et cohérent que le groupe des 77 et de la Chine, et tandis que les Etats-Unis étaient désintéressés de la question du fait de l'existence de leur plafond, les pays de l'Union européenne, même s'ils avaient réussi à s'allier avec tous les autres pays du monde, n'auraient pu avoir gain de cause sur la question des quotes-parts du budget de l'ONU - en raison du principe « un pays - une voix ».

La situation n'est heureusement pas toujours aussi critique pour la France qui, dans de nombreuses OI, parvient à peser sur la discussion budgétaire, notamment quand cette question relève en premier lieu d'un comité restreint regroupant les Etats les plus intéressés par les finances - ce qui est le cas dans la plupart des organisations mais pas à l'ONU.

3. Un problème français : le niveau des contributions volontaires dans de nombreuses organisations

Enfin, sans vouloir entrer dans le champ de compétences du rapporteur spécial de la mission « Aide public au développement », un problème spécifique doit être brièvement mentionné dans le cadre du présent rapport, tant il a été abordé lors de ce contrôle budgétaire : celui qui résulte de la grande faiblesse des contributions volontaires françaises dans de nombreuses OI .

Cet état de fait provient principalement du choix de concentrer presque toute notre action multilatérale en matière de développement sur deux lignes : le Fonds européen de développement (FED) pour 804 millions d'euros en 2011 et le Fonds mondial contre le SIDA, le paludisme et la tuberculose pour 300 millions d'euros. Parallèlement, nos contributions volontaires pour l'ensemble du système des Nations-Unies n'est que de 48,9 millions d'euros et sont souvent inférieures, en valeur absolue, à celles de pays comme la Suède, ce qui n'est clairement pas un facteur d'influence au sein de ces structures (comme le PNUD, l'UNICEF, le HCR, l'OMS, etc.).

Cette question pourrait justifier à elle seule un autre rapport. Elle ne pouvait cependant être complètement ignorée dans le cadre de ces travaux et votre rapporteur spécial y reviendra dans la partie suivante, relative à ses recommandations.

IV. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Au moment d'examiner les points qui pourraient être améliorés dans notre approche budgétaire des organisations internationales, votre rapporteur spécial voudrait tout d'abord rappeler plusieurs éléments qui pourraient paraître paradoxaux, de prime abord, sous sa plume.

En premier lieu, en matière de multilatéralisme, il est vain d'espérer la perfection . La France ne décide pas seule : elle n'est qu'un acteur (certes, souvent éminent) parmi d'autres décideurs. Au vu de la composition et de la structure de certaines OI, un certain degré d'inefficience semble inévitable, même si le MAEE doit tout faire pour le réduire autant que possible.

En second lieu, malgré ses imperfections, il convient de garder à l'esprit que la France promeut le multilatéralisme et qu'elle a raison de le faire car elle en bénéficie largement :

- d'une part, en termes d'influence politique ; par exemple, le siège de membre permanent au conseil de sécurité de l'ONU de notre pays est sans aucun doute un réel attribut de puissance dans le concert des Nations ;

- d'autre part, en termes financiers car, pour coûteuses qu'elles soient, les OMP (dont, encore une fois, la France est l'un des premiers prescripteurs au conseil de sécurité) coûtent beaucoup moins cher qu'un déploiement équivalent de soldats français - qui ne seraient d'ailleurs pas assez nombreux pour assumer toutes ces missions.

Ces remarques liminaires ne devant toutefois pas éliminer l'objet-même d'un contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial estime que les recommandations suivantes pourraient permettre de progresser dans notre recherche d'économies de gestion.

A. PAYER (SEULEMENT) NOTRE JUSTE PART DU FARDEAU COMMUN

Tout d'abord, s'il est normal que la France paye pour le multilatéralisme, elle ne devrait payer que sa juste part du fardeau commun .

1. Poursuivre notre politique de rigueur budgétaire

a) Une politique générale à maintenir

Comme cela a été souligné précédemment, le ministère des affaires étrangères et européennes (l'administration centrale comme les postes diplomatiques) poursuit déjà une politique de « saine pression » sur le budget des OI dont la France est membre, y compris dans les organisations dont tout indique qu'elles sont bien gérées.

La première chose à faire est donc de persévérer dans cette voie . D'une part, parce qu'en la matière, la crédibilité vient souvent de la continuité des actions dans le temps. D'autre part, parce que la maîtrise des dépenses est un effort de chaque instant, ce que votre commission des finances constate tous les jours pour ce qui concerne le budget national.

b) Suivre particulièrement les postes budgétaires risqués

Pour être un peu plus précis, des efforts de suivi particuliers devront être déployés par nos postes sur certains budgets identifiés comme « à risque ».

S'agissant de ce qui a été vu dans le présent rapport, votre rapporteur spécial pense tout particulièrement :

- aux projets de nouveaux sièges (ou d'extensions immobilières) de certaines OI ;

- et à la renégociation des règles d'évolution de la rémunération des personnels des organisations coordonnées, qui doit intervenir cette année-même . Alors que le traitement des fonctionnaires nationaux n'est plus indexé sur l'inflation, il est étrange que celui des fonctionnaires de certaines OI le soit. De manière générale, dans un contexte de tension des budgets des Etats et alors que les fonctionnaires internationaux ne sont, par définition, pas concernés par les augmentations éventuelles d'impôts directs pouvant être décidées par tel ou tel pays, la France doit faire partie des pays appelant chacun à la responsabilité et à participer à l'effort commun . Les organisations internationales n'évoluent pas dans un monde à part.

2. Se trouver des alliés sur la question des quotes-parts

S'agissant des quotes-parts, l'expérience pratique de votre rapporteur spécial lui a clairement fait apparaître la complexité de l'opération. Dans un jeu à somme nul, les gains des uns sont, par définition, les pertes des autres.

Toutefois, à l'ONU, qui est, de loin, le principal enjeu en la matière, chacun s'accorde à reconnaître qu'une position (qui entre dans nos intérêts) visant à rapprocher la part de chacun de son poids réel dans la richesse mondiale est fondamentalement raisonnable. C'est déjà une bonne base de départ, même si cela ne saurait suffire, ce qu'ont bien montré les débats de 2009.

C'est donc essentiellement de tactique qu'il s'agit afin de trouver davantage d'alliés . Celle-ci relevant du pouvoir exécutif, votre commission des finances ne peut que donner des conseils qui lui semblent de bon sens.

Afin de progresser, il serait sans doute nécessaire de politiser la question budgétaire . En effet, si nos fonctionnaires dédiés déploient des efforts méritoires, nos préoccupations seraient sans doute mieux prises en compte si elles trouvaient plus souvent un relais au niveau ministériel . Si la maîtrise du budget et la question des quotes-parts pouvaient être abordées lorsque le ministre rencontre le secrétaire général de l'ONU ou, parfois, ses homologues, notre position aurait sans doute davantage de poids au moment de la négociation proprement dite.

Il nous faudrait aussi agir suffisamment tôt . L'expérience de 2009 montre que lorsque le « G 77 » a adopté une position, ses membres n'en dérogent pas, quels que soient les arguments employés. Il pourrait donc, par exemple, être envisagé d'agir en amont, auprès de pays membres de ce groupe suffisamment proches de nous, avant que la position commune ne soit définie , afin d'essayer de l'influencer. Cela ne sera pas facile. Mais il est probablement possible d'expliquer à certains Etats francophones qu'il serait dans l'intérêt de tous (y compris des intéressés) que les « grands » pays émergents assument une responsabilité financière correspondant à leur nouvelle puissance économique , qui n'est plus comparable à celle de certains de leurs alliés du « G 77 ».

Il faudrait enfin agir constamment de façon coordonnée avec le Royaume-Uni , très proche de nous sur ces sujets. M. Henry Bellingham, ministre britannique en charge de l'ONU, que votre rapporteur spécial a rencontré lors de ses travaux, est d'ailleurs très demandeur d'une stratégie commune entre nos deux pays afin d'agir de façon efficace. Peut-être les Anglais pourraient-ils, eux aussi, évoquer ces sujets de manière politique et entreprendre des démarches assez tôt auprès de certains Etats membres du Commonwealth.

B. S'ASSURER DE L'ADÉQUATION DE LA RÉPARTITION DE NOS CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES AVEC NOS OBJECTIFS POLITIQUES

Pour ce qui concerne les contributions volontaires en faveur du développement, votre rapporteur spécial ne dira que quelques mots.

Tout d'abord, la démarche actuelle de la France peut se comprendre. La concentration de nos fonds sur deux organismes traduit un vrai choix : incontestablement, la France ne pratique pas le « saupoudrage » de ses efforts.

En outre, les structures que notre pays soutient le plus offrent des gages de sérieux . En particulier, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, auprès duquel votre rapporteur spécial s'est rendu au cours de ce contrôle, fait preuve d'une grande rigueur dans sa gestion. Son directeur exécutif, M. Michel Kazatchkine, et ses collaborateurs, sélectionnent avec un soin particulier les structures chargées de répartir l'aide du Fonds sur le terrain et exercent sur elles un contrôle très vigilant. Comme l'actualité récente l'a montré ^{11 ( * )} , quand des manquements sont constatés, le Fonds mondial a le courage de ne pas « cacher la poussière sous le tapis » mais, au contraire, de révéler les problèmes et d'y faire face.

Néanmoins, au vu des conséquences de cette extrême concentration de notre aide multilatérale, notamment sur le poids politique de la France dans certaines OI, il s'agit d'un choix qui gagnerait à être débattu sur le fond devant le Parlement . Notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », avait d'ailleurs souligné ce point lors de sa communication du 9 juin 2010 sur la politique française de coopération et de développement.

Un tel débat devrait naturellement être préparé avec un grand soin pour éviter le retour à un saupoudrage, qui ne serait, en réalité, que la traduction d'un « non-choix ».

De ce point de vue, votre rapporteur spécial estime que la France gagnerait à s'inspirer d'une démarche qu'ont récemment entreprise nos amis britanniques . A l'issue d'un contrôle « serré » de plus d'un an , le ministère britannique du développement (DFID) vient de rendre public un rapport ^{12 ( * )} énumérant, pour chacune de la quarantaine d'OI dans lesquelles le pays verse des contributions volontaires, l'efficacité des sommes ainsi engagées au regard des objectifs du Royaume-Uni .

A partir de là, des préconisations ont été faites pour, selon le cas, augmenter, stabiliser, diminuer voire supprimer ces lignes budgétaires - l'ensemble augmentant d'ailleurs sensiblement, conformément aux engagements du gouvernement Cameron. La Chambre des communes était naturellement invitée à se prononcer sur ces préconisations ^{13 ( * )} .

Il s'agit là d'une démarche saine et pragmatique , qui mériterait probablement d'être engagée en France.

C. RENFORCER LE CONTRÔLE DES ORGANISATIONS

Enfin, si, comme cela a été relevé supra , le contrôle existe au sein des OI, quelques mesures pourraient probablement permettre d'en améliorer l'efficacité.

1. La promotion des organismes de contrôle les plus performants

Tout d'abord, plus les contrôleurs sont performants, meilleur est le contrôle.

Pour ce qui relève du pouvoir des Etats, la France doit donc veiller à ce que les meilleurs contrôleurs externes soient désignés afin d'auditer les OI dont elle est membre.

Cela passe d'abord par la promotion de notre propre Cour des comptes , qui apporte souvent un regard allant au-delà de la simple validation de l'exactitude de la comptabilité des organisations. Son volontarisme en termes d'obtention de mandats doit recevoir l'appui constant de l'ensemble des pouvoirs publics.

Mais, les mandats étant tournants et la Cour des comptes française ne pouvant être constamment désignée, cela passe aussi par l' identification et la promotion d'autres Cours qui, comme la Cour des comptes, développent une démarche d'optimisation de la gestion .

2. Conforter les contrôleurs

Une fois que les meilleurs contrôleurs ont été choisis, encore faut-il les appuyer suffisamment afin de leur permettre d'exercer au mieux leur importante mission.

a) Des mandats plus longs lorsque cela est nécessaire

Ce soutien passe par un allongement des mandats dans les OI où cela semble nécessaire.

En effet, au vu de leur originalité et, parfois, de la complexité de leur structure, il faut un certain temps afin que les OI puissent être parfaitement comprises d'un contrôleur extérieur, et donc pour que ce dernier puisse exercer sa vigilance de façon optimale.

La France pourrait ainsi promouvoir l'idée d'une harmonisation à six ans de la durée du mandat des auditeurs externes des organisations internationales.

b) S'assurer du suivi des recommandations

De plus, une fois effectués les contrôles pertinents et rendues les conclusions, il est important de soutenir les recommandations des auditeurs et de veiller à ce que les plus pertinentes de ces recommandations soient rapidement suivies d'effet.

Là encore, nos postes auprès des OI ont un important rôle à jouer pour conforter les contrôleurs.

3. La nécessaire implication du Parlement

En conclusion, votre rapporteur spécial tient à souligner la « valeur ajoutée » qu'apporte une implication parlementaire sur la question de la gestion des organisations internationales (problème dont, jusqu'à présent, nous n'avons que trop peu développé la culture).

A de nombreuses reprises, les postes ont souligné que les visites de votre rapporteur spécial et les entretiens qu'il a conduits auprès des responsables des OI confortaient le Gouvernement dans son message de rigueur . En effet, l'exécutif pouvait faire valoir qu'il subissait lui-même la pression de son Parlement et que le plaidoyer en faveur d'une bonne gestion résultait d'un vrai choix politique de la France.

Au-delà du présent rapport d'information, il est donc nécessaire et important que les commissions des deux assemblées les plus concernées demeurent mobilisées sur ce sujet. Le poids objectif des crédits dévolus aux OI dans les budgets gérés par le MAEE l'impose de toute façon.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 30 mars 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les contributions financières de la France aux organisations internationales.

M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial . - Dans mon rapport d'octobre 2007, je mettais en exergue l'écart significatif entre les sommes destinées au financement des organisations internationales inscrites au budget et la dépense réelle de l'État. Cet écart, rappelions-nous à M. Josse, directeur du budget, et à M. Driencourt, alors secrétaire adjoint du Quai d'Orsay lors de leur audition, le 26 septembre 2007, commandait un retour au principe de sincérité budgétaire. J'ai eu envie de poursuivre ce premier travail sur la qualité de l'information donnée au Parlement. Durant près de deux ans, j'ai effectué un contrôle dans nos représentations permanentes et les organisations internationales : l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à Paris ; l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) à Bruxelles ; l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le Fonds mondial contre le sida à Genève ; le Conseil de l'Europe à Strasbourg ; et, enfin, l'Organisation des Nations Unies (ONU) à New York. Récemment, je me suis également déplacé à Londres, songeant qu'il y avait peut-être matière à tirer quelques enseignements de l'exemple britannique.

Pour commencer, quelques chiffres. Rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État », je me suis principalement intéressé aux contributions obligatoires, soit la quote-part du budget général des organisations internationales que la France doit acquitter en sa qualité de membre. En loi de finances pour 2011, leur estimation était de 842,5 millions, dont 560 millions pour l'ONU et les opérations de maintien de la paix (OMP) et des contributions de plus de 10 millions pour une douzaine d'organisations telles que l'OTAN, l'OCDE, l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), l'OMS ou encore l'OIT. Au total, ces contributions représentent désormais près de la moitié des crédits du programme 105, le grand programme politique du Quai d'Orsay. A périmètre constant, l'analyse des contributions obligatoires de 2005 à 2010 fait apparaître une augmentation de 31 % de celles-ci, soit une progression moyenne de 5,6 % par an, et une réduction de l'écart entre la prévision et l'exécution au fil des ans. Notre commission y est sans doute pour quelque chose... Dans la loi de finances pour 2011, il a été ainsi tenu compte de l'évolution du taux de change entre l'euro et le dollar. Dans le détail, on observe que le budget des contributions, en augmentation de 2,2 % par an, a été relativement maîtrisé, contrairement à celui des OMP qui a progressé de 10 % par an. En bref, la forte augmentation des contributions obligatoires s'explique par la progression des OMP et une plus grande sincérité budgétaire. Le Gouvernement ne se voile plus les yeux en loi de finances initiale pour augmenter le déficit en loi de finances rectificative. Compte tenu de l'importance de ces contributions, j'ai voulu me pencher sur la gestion interne de ces organisations, l'adéquation des quotes-parts de la France ainsi que l'action du Quai d'Orsay et de nos représentations permanentes auprès de ces organisations - au reste, la seule compétence qu'accorde la LOLF au rapporteur spécial.

Lors de mes déplacements, j'ai constaté, malgré la diversité des situations de ces organisations, le développement d'une culture de bonne gestion. Le contexte y est favorable : les États, contraints de réaliser d'importants efforts de maîtrise des dépenses, attendent de la part des organisations qu'ils financent la même rigueur dans la gestion. Autre facteur, la hausse des contributions volontaires dans le budget total - la France se distingue d'ailleurs des autres États sur ce point, nous y reviendrons - qui conduit les donateurs à exiger davantage de « retour sur investissement ». A l'OMS, ces contributions représentent désormais 80 % du budget, contre 20 % il y a vingt-cinq ans. Résultat, les organisations recourent de plus en plus à des maquettes proches de nos projets annuels de performance : chaque budget est assorti d'objectifs précis et d'indicateurs de performance. Par exemple, l'OMS, dans son budget pour la période 2010-2012 décline treize objectifs. Cette organisation suit un processus budgétaire assez représentatif. Deux ans avant l'adoption du budget, l'administration centrale élabore un avant-projet qu'elle transmet à ses six comités régionaux ; en fonction des retours de ces derniers, la direction en charge du budget revoit sa copie - je l'ai constaté sur le terrain -, puis la transmet au Conseil exécutif, composé de trente-quatre états membres désignés par leurs pairs. Une fois passée cette première année, l'administration, en tenant compte des observations du Conseil exécutif, met au point un projet de budget définitif ; celui-ci est soumis à l'Assemblée des États au sein de laquelle le consensus est de mise. Le budget est donc une création commune de l'administration centrale, des comités régionaux - les services de terrain - et des États-membres. Lorsque vient le temps de la clôture des comptes et de leur soumission à des certificateurs externes, chaque État membre reçoit un rapport, comparable à nos rapports annuels de performance, qui retrace l'exécution budgétaire et le suivi des objectifs.

Les structures de contrôle des organisations internationales apparaissent généralement robustes. Prenons le cas de l'OIT : elle est dotée d'un auditeur interne indépendant qui bénéficie d'un réel pouvoir - entre autres, il a un accès direct au conseil d'administration - et, en fonction de son analyse des risques, contrôle, chaque année, 10 % des structures de l'organisation. En sus, un auditeur externe intervient. Son rôle est davantage de vérifier la régularité des opérations et l'exactitude des comptes. Il s'agit généralement d'une « Cour des comptes » nationale, voire de plusieurs. En l'espèce, l'OIT avait confié son mandat à la Vérificatrice générale du Canada. Sous l'impulsion de son ancien Premier président Philippe Séguin, notre Cour des comptes joue un rôle croissant en ce domaine. La Cour a exercé jusqu'à onze mandats, elle en a huit actuellement ; le rapport sur l'OMC, que M. Séguin était venu présenter lui-même, avait été très apprécié à Genève ! Les suites données à ces conclusions, qu'elles émanent de l'audit interne ou de contrôleurs externes, dépendent de la pression que les États membres exercent ou non sur le secrétariat...

Ce cadre commun masque une diversité réelle entre les organisations. Plus le nombre d'États membres est élevé, plus on observe une absence de corrélation entre le poids politique de chaque État et sa responsabilité financière - je reviendrai sur l'exemple emblématique de l'ONU.

Plus le poids des contributions volontaires dans le budget global est élevé, plus les organisations se plient, sous la pression des contributeurs, à la rigueur gestionnaire. Enfin, la culture économique de certaines organisations, par exemple l'OMC, les incite à la rigueur.

Certaines organisations font face à des coûts particuliers : la construction de nouveaux sièges, pour l'OTAN ou l'OMC, ce qui me semble d'ailleurs correspondre à des besoins réels ; les règles de rémunération des organisations dites coordonnées, très favorables au personnel car l'évolution des rémunérations est notamment indexée sur l'inflation ; enfin, la croissance de l'activité, qui devrait, par exemple, conduire la Cour européenne des droits de l'homme à recruter soixante-quinze nouveaux juristes par an de 2010 à 2012, ce qui pèse sur les finances du Conseil de l'Europe dont la Cour fait partie.

J'en arrive à l'ONU. Je ne sais si cette organisation est un « machin », mais c'est, en tout cas, une grosse machine ! Le monde entier ou presque y est représenté, selon la règle : un pays, une voix. L'organigramme est fort complexe, avec 44 000 fonctionnaires répartis dans de nombreux pays et de nombreuses directions.

Le processus budgétaire est très rigide et doit aboutir à un consensus. J'ai été frappé, lors du lancement de la négociation des quotes-parts pour 2010-2011, par le « choc » des pétitions de principe. Mes entretiens avec divers représentants permanents m'ont confirmé la diversité des points de vue ainsi que le poids du « Groupe des 77 et de la Chine » (G77), qui regroupe les pays en développement, plus la Chine. Ces derniers payent très peu tout en demandant beaucoup à l'ONU ; toutefois, il faut souligner que nombre d'entre eux contribuent d'une autre façon aux charges de l'organisation, par exemple en fournissant des troupes aux OMP.

D'un autre côté, les États-Unis tiennent farouchement au plafonnement de leur quote-part à 22 % - alors qu'ils représentent 26 % à 27 % de l'économie mondiale. Les Européens et le Japon sont donc les « banquiers » du système. Ainsi, les pays de l'Union européenne, qui représentent environ 30 % du PIB mondial, financent l'ONU à hauteur de 40 %. Français et Britanniques payent de surcroît une prime liée à leur statut de membre permanent du Conseil de sécurité. Nos intérêts convergent donc pleinement avec ceux du Royaume-Uni. En revanche, l'Allemagne, qui souhaite obtenir un siège de membre permanent, est plus réceptive aux demandes du G77...

Le contrôle de la gestion existe à l'ONU ; il est même pléthorique : bureau des services de contrôle interne, comité des opérations d'audit, corps commun d'inspection, comité consultatif indépendant pour les questions d'audit... Au risque, à empiler ainsi les structures, de diluer la responsabilité de chacun.

Comment notre administration gère-t-elle ces contraintes et comment essaie-t-elle de maîtriser l'évolution de cette dépense ?

Je salue le souci de rigueur du ministère des affaires étrangères, lui-même soumis à une forte contrainte budgétaire. Notre action, les messages que nous adressons aux organisations internationales sont cohérents. La France est identifiée comme un État soucieux de rigueur budgétaire et de retour sur investissement. J'ai constaté que nous nous efforcions de faire partager cette vision, notamment à nos partenaires européens. Nous nous cherchons des alliés afin de maîtriser la dépense.

Cependant, cette action se heurte à une réalité parfois déplaisante. Le poids de certaines structures, comme l'ONU ou l'OTAN, freine les efforts de rationalisation. D'autre part, nous ne comptons pas toujours beaucoup d'alliés, a fortiori dans les grandes organisations. Enfin, la France concentre son action multilatérale sur le Fonds européen de développement (FED), avec 804 millions d'euros en 2011, et le Fonds mondial contre le SIDA, avec 300 millions. Nos contributions volontaires autres sont très faibles : 48,9 millions pour l'ensemble du système des Nations-Unies, moins que la Suède. Ce n'est pas un facteur d'influence... Cette faiblesse m'a été maintes fois soulignée, tant par les organisations que par nos postes et par le Quai d'Orsay.

Au vu de ce panorama, j'espère que vous comprenez pourquoi je m'oppose chaque année aux amendements diminuant la ligne des organisations internationales au motif qu'il « n'y a qu'à » payer moins... Il s'agit d'une illusion, car les moyens d'actions du ministère sur ces dépenses sont contraints.

Il y a tout de même des marges de progression. Ainsi, j'estime que nous devons, certes, payer notre part, mais seulement notre juste part du budget des organisations. De plus, s'agissant des contributions volontaires, il faut mesurer l'adéquation de nos financements à nos objectifs afin de permettre au Parlement de trancher en connaissance de cause. Enfin, nous devons faire en sorte de renforcer les contrôleurs des organisations internationales. Je vais vous détailler chacune de ces « têtes de chapitres ».

Au préalable, je soulignerai simplement qu'une certaine inefficience d'organisations telles que l'ONU est inévitable. Malgré tout, nous devons garder en mémoire que la France bénéficie globalement du multilatéralisme, en termes d'influence politique, mais aussi en termes financiers : les OMP, dont nous sommes l'un des premiers prescripteurs au Conseil de sécurité, coûtent moins cher qu'un déploiement équivalent de soldats français !

Mais, comme je l'ai indiqué, nous n'avons pas à payer plus que notre juste part du fardeau. Il nous faut, d'une part, maintenir la pression sur les administrations des organisations internationales de sorte qu'elles « tiennent » leur budget, et, d'autre part, trouver des alliés pour les négociations sur les quotes-parts. Ce ne sera pas simple... mais nous y arriverons peut-être à condition d'agir au niveau politique - et pas seulement technique -, et d'agir en amont, avant que le G77 n'ait arrêté sa position. À nous de convaincre certains pays francophones que les grands pays émergents doivent payer davantage ; nos amis britanniques pourraient faire passer le message au sein du Commonwealth...

Enfin, la France devra veiller à la renégociation de la rémunération des personnels des organisations coordonnées. Pourquoi le traitement des fonctionnaires de certaines organisations internationales serait-il indexé sur l'inflation ?

La concentration de nos contributions volontaires sur deux fonds traduit un vrai choix. Du reste, le Fonds mondial fait preuve d'une grande rigueur et d'une réelle transparence. Néanmoins, au vu de ses conséquences en termes d'influence de notre pays dans le monde, ce choix gagnerait à être débattu devant le Parlement, comme l'a d'ailleurs suggéré notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement ». Un tel débat devrait être préparé avec soin pour éviter tout clientélisme. Nous pourrions nous inspirer de l'exemple britannique : à l'issue d'un contrôle de plus d'un an, le ministère britannique du développement vient de rendre public un rapport sur l'efficacité des sommes engagées dans les diverses organisations internationales, et a proposé à la Chambre des communes, selon les cas, d'augmenter, de stabiliser, de diminuer, voire de supprimer ces lignes budgétaires.

Enfin, en matière de contrôle, il faudrait promouvoir la candidature de la Cour des comptes auprès d'organisations internationales, ainsi que celle d'autres Cours qui s'attachent à l'optimisation de la gestion. L'allongement du mandat des auditeurs externes à six ans renforcerait le poids des contrôleurs. De manière générale, il faut faire pression sur les organisations internationales pour que les recommandations des contrôleurs soient suivies d'effets.

L'implication du Parlement national apporte une véritable valeur ajoutée, en confortant le Gouvernement dans son message de rigueur : celui-ci peut faire valoir qu'il subit la pression de son Parlement ! Nous devons nous approprier ces sujets.

M. Joël Bourdin , vice-président . - Merci pour ce rapport fort détaillé.

M. Philippe Marini , rapporteur général . - Je félicite et remercie Adrien Gouteyron, dont la largeur de vue honore notre commission.

Peut-on dire que les priorités politiques de la France et les contributions versées aux organisations internationales ainsi que leur contrôle sont en totale cohérence ? Faisons-nous de nos contributions un levier pour défendre nos positions ?

Dans le contexte actuel, je me félicite que les organisations internationales se plient à une plus grande rigueur de gestion. Nos représentations permanentes auprès de ces organisations internationales ont-elle le même souci de rigueur que les postes diplomatiques classiques ?

M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial . - Difficile de répondre à votre première question. Il me semble que, plus nous sommes rigoureux et présents dans le contrôle de gestion, plus notre influence peut être grande, d'autant que cette préoccupation est largement partagée.

Le multilatéralisme, qui « mange » l'essentiel des crédits du programme 105, a ses avantages. Mais, du fait de l'importance des contributions obligatoires et du choix fait en faveur de deux fonds, nos contributions volontaires sont très faibles dans la plupart des organisations, ce qui nous prive de leviers d'action, comme on me l'a souligné à maintes reprises, notamment à l'OMS. Le questionnement sur l'affectation des moyens doit être permanent.

La nature de mon contrôle, qui portait sur nos contributions elles-mêmes, ne me permet pas de répondre sur la gestion de nos représentations permanentes. J'ai toutefois pu mesurer la qualité et l'implication des fonctionnaires de notre représentation auprès de l'ONU engagés dans la négociation budgétaire.

M. Yvon Collin . - À mon tour de féliciter Adrien Gouteyron pour son excellent rapport, sur un sujet touffu et difficile. Il met le doigt sur la nécessité de renforcer le contrôle. La France, qui a un savoir-faire en la matière, doit exiger une meilleure traçabilité des aides.

Il me paraît naturel que chaque État contribue à la hauteur de ses moyens. À la France d'agir pour que l'équilibre soit rétabli. Enfin, en matière de développement, si le multilatéralisme a des vertus, l'aide bilatérale fait sans doute mieux apparaître l'implication de la France.

M. Denis Badré . - J'ai écouté avec passion le rapporteur spécial. Travaillant actuellement à un rapport sur le Conseil de l'Europe, j'ai rencontré les mêmes satisfactions et les mêmes questions que lui.

Une observation : il est structurellement difficile de budgéter les OMP, comme les opérations extérieures (Opex) au plan national, qui sont par nature imprévisibles.

Il est difficile de faire la synthèse de la mouvance du multilatéralisme et de la faire appréhender par le Quai d'Orsay. Il faut pourchasser les doubles emplois : il est absurde de financer les mêmes réflexions, les mêmes opérations, à travers l'UEO, l'OTAN et l'OSCE !

Le ministère des affaires étrangères ne propose pas d'interlocuteur unique sur le Conseil de l'Europe : j'ai été renvoyé soit à la direction des droits de l'homme, soit aux Affaires européennes. Le Quai d'Orsay a du mal à faire la synthèse, ce qui peut expliquer le manque de cohérence dans les décisions...

Votre rapport cite le Conseil de l'Europe parmi les organisations intergouvernementales, mais celui-ci ne figure pas dans le tableau des financements que montrait une de vos diapositives. Est-ce une omission, ou la traduction des documents budgétaires du Quai d'Orsay ? Vous disiez pourtant que la dotation du Conseil était largement entamée par les crédits nécessaires à la Cour européenne des droits de l'homme...

Il faut une unicité de l'autorité française. Les experts français dans les organisations internationales n'ont pas d'instructions, et ne rendent pas de comptes ; les représentations permanentes en ignorent parfois la présence ! Il faut « resserrer les boulons » et s'assurer du fait que le message est univoque.

Il faut se servir de ces organisations, les utiliser correctement, à commencer par celles dont le siège est en France.

L'Union européenne n'est pas une organisation intergouvernementale, mais le décideur reste le même, et les dotations à l'Union européenne et au Conseil de l'Europe peuvent faire double emploi : c'est le cas avec la création à Vienne de l'Agence européenne des droits fondamentaux, avec un budget de 20 millions d'euros par an, contre 17 millions d'euros pour l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ! Les autorités françaises étaient contre, afin de préserver les compétences du Conseil de l'Europe. Le manque de cohérence est flagrant. Au Parlement de pousser vers plus de rationalité, de sagesse, de rigueur, et d'efficacité.

M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial . - Vous allez dans mon sens, et mettez l'accent sur des difficultés particulières. Je ne sais pourquoi le Conseil de l'Europe ne figure pas dans le tableau des financements de ma diapositive... Sans doute est-ce une omission.

M. Denis Badré . - Peut-être est-ce un signe de la difficulté qu'a le Quai d'Orsay à situer certaines organisations !

M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial . - Je suis d'accord avec vous sur les doublons, le manque de cohérence, la place des experts. L'Union européenne n'entrait pas dans le champ de mon rapport, mais connaît les mêmes problèmes de limites.

M. Denis Badré . - Surtout avec ses agences !

M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial . - Je suis favorable à ce que nous travaillions ensemble sur ces sujets.

Les OMP, imprévisibles par nature, sont en effet difficiles à budgéter. Quand le Conseil de sécurité prend la décision d'engager une OMP, a-t-il à l'esprit le coût prévisible de l'opération ? Une déclaration du 5 août 2009 du président du Conseil de sécurité va toutefois dans notre sens : il dit souhaiter développer, au sein du Conseil, la sensibilisation aux incidences de ses décisions sur les ressources et l'appui aux missions, et demande qu'une estimation de ces incidences soit communiquée au Conseil. C'est un début.

Yvon Collin a insisté sur la nécessité de mieux contrôler. Il faudra agir ensemble, monsieur le rapporteur spécial.

Je craignais que les organisations internationales se montrent peu réceptives à mes investigations, mais elles se sont montrées compréhensives ; elles apprécient que les parlementaires français s'intéressent à leurs activités. Notre pays a tout intérêt à développer une action parlementaire forte dans cette direction.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication au rapporteur spécial et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

ANNEXE 1  LES TRAVAUX DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PERSONNES AUDITIONNÉES À PARIS

Mme Aurélia Lecourtier, conseillère budgétaire du ministre des affaires étrangères et européennes.

Mme Sylvie-Agnès Bermann, directeur des Nations Unies, des organisations internationales, des droits de l'homme et de la Francophonie au ministère des affaires étrangères et européennes.

Mme Catherine Colonna, représentante permanente de la France auprès de l'UNESCO.

M. Philippe Marland, représentant permanent de la France auprès de l'OCDE.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes.

II. DÉPLACEMENTS

Les pages suivantes rendent compte des déplacements effectués par votre rapporteur spécial dans le cadre du contrôle budgétaire ayant abouti à la rédaction du présent rapport.

REPRÉSENTATION PERMANENTE DE LA FRANCE AU CONSEIL DE L'ATLANTIQUE NORD

JEUDI 30 AVRIL 2009

11 h 00	Entretien avec M. Chagnot , secrétaire général adjoint délégué, chargé des ressources financières
12 h 30	Déjeuner de travail avec Mme l'Ambassadeur
14 h 00	Entretiens avec les conseillers de la délégation : H. Caffet (Budget civil ; Nouveau siège) - CRE-COL Even (Budgets militaires ; Infrastructure) Présentation générale du processus budgétaire : les acteurs, les instruments, la structuration des budgets, les modalités de financement, les règles de cadrage. Le suivi budgétaire - Le contrôle budgétaire : les audits internes et externes. Le rôle du collège international des commissaires aux comptes de l'OTAN (IBAN)
15 h 30	Entretien avec M. Metzger , conseiller-maître à la Cour des comptes, membre du collège international des commissaires aux comptes de l'OTAN (IBAN)
16 h 15	Synthèse des entretiens (H. Caffet - CRE COL Even)

RAPPORT SUR LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES (DE LA PHASE PRÉPARATION DU BUDGET AU CONTRÔLE DE SON EXÉCUTION)

Mercredi 27 mai et jeudi 28 mai 2009

Mercredi 27 mai 2009
20 h 00	Dîner offert par le représentant permanent adjoint auprès de l'Office des Nations Unies
Jeudi 28 mai 2009
8 h 45 - 9 h 45	BIT - Entretien sur les contributions volontaires Mme Arlette Van Leur, directrice, partenariats et coopération pour le développement
10 h 00- 11 h 00	OMS - Entretien sur le budget, l'évaluation et la gestion axée sur les résultats - M. Denis Aitken , Sous directeur général, Administration - Dr Erik Blas, Directeur a.i., Planification, coordination des ressources et suivi des résultats - M. Scott Pendergast, Coordinateur, planification, suivi, évaluation et assurance qualité - Dr Bernard Dizier, Fonctionnaire technique, planification, coordination des ressources et suivi des résultats
11 h 00 - 12 h 00	OMS - Entretien sur l'audit interne - M. Kenneth R. Langford, Directeur, Bureau des services d'audit interne
12 h 00 - 12 h 45	OMS - Entretien sur le contrôle du budget - M. Nicholas Richard Jeffreys, Contrôleur
13 h 00 - 14 h 30	Déjeuner de travail à la résidence (Thème : le contrôle) - M. Richard Bellin, Cour des Comptes (Comité des Commissaires aux comptes des Nations Unies) ; - M. Gérard Biraud, Corps commun d'inspection Cour des Comptes Suisse
14 h 30 - 15 h 00	Entretien avec M. Jean-Baptiste Mattei , Ambassadeur, Représentant permanent de la France auprès de l'Office des Nations-Unies à Genève
15 h 30 - 16 h 30	BIT - Entretien sur le contrôle - Mme Keiko Kamioka, directrice, service d'audit interne
16 h 30 - 17 h 45	BIT - Entretien sur les aspects budgétaires et la gestion axée sur les résultats - Mme Patricia Donovan, directrice exécutive, gestion et administration - M. Joe Thurman, Directeur, bureau de programmation et de gestion - M. Greg Johnson, Trésorier et contrôleur des finances

VISITE DU SÉNATEUR ADRIEN GOUTEYRON

RAPPORTEUR SPÉCIAL DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »

DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

(STRASBOURG, JEUDI 9 JUILLET 2009 )

Programme

10 h 00 - 10 h 30	Réunion de cadrage à la Représentation permanente de la France
10 h 45 - 11 h 25	Entretien avec Mme Maud De Boer-Buquicchio, secrétaire générale adjointe du Conseil de l'Europe
11 h 30 - 11 h 45	Entretien avec M. Alan Todd , Directeur des Finances et des Services linguistiques et Mme Françoise Prinz, Chef du Service du Budget, de la Gestion de l'Information financière, de la Comptabilité et des Services linguistiques
13 h 00 - 14 h 50	Déjeuner de travail à la Résidence avec : - M. Bruno Gain, Ambassadeur, Représentant permanent de la France - M. Jean-Paul Costa, Président de la Cour européenne des Droits de l'Homme - M. Erik Fribergh, Greffier de la Cour européenne des Droits de l'Homme - M. Patrick Titiun, Chef de Cabinet du président de la Cour européenne des Droits de l'Homme - M. David Bonnet, Administrateur du Sénat - Melle Camille Larène, Adjointe au Représentant permanent
15 h 00 - 15 h 45	Entretien avec M. Jan Devadder, Ambassadeur, Représentant permanent de la Belgique, Président du Groupe des Rapporteurs du Comité des Ministres sur le Programme le Budget et l'Administration (GR-PBA)
16 h 00 - 16 h 40	Entretien avec M. Wojciech Sawicki , Directeur général des services de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

PROGRAMME DU SÉNATEUR ADRIEN GOUTEYRON

À NEW-YORK

DU LUNDI 5 AU MERCREDI 7 OCTOBRE 2009

Lundi 5 octobre 2009
9 h 00	S.E.M. Gérard Araud, Ambassadeur, Représentant Permanent Mission Permanente de la France
10 h 00 - 11 h 30	Réunion 5 ^ème Commission Séance d'ouverture de la 5 ^ème Commission - introduction des points relatifs aux barèmes du budget régulier et des OMP - Nations Unies
12 h 00	Mme Angela Kane , Secrétaire générale adjointe Département de la gestion
13 h 15 - 14 h 45	Déjeuner offert par M. Nicolas de Rivière , Ministre conseiller, Représentant Permanent Adjoint Mission Permanente de la France
15 h 00	Réunion de travail au lycée français
16 h 15	Mme Inga-Britt Ahlenius Secrétaire générale adjointe Bureau des services de contrôle interne
17 h 00	M. Edmind Mulet Sous-secrétaire général Département des Opérations de Maintien de la Paix
Mardi 6 octobre 2009
8 h 30	S.E.M. Peter Mauer, Ambassadeur, représentant permanent, Président de la 5 ^ème Commission et M. Thomas Gürber , Conseiller financier Mission Permanente de la Suisse
9 h 45	S.E.M. Maged A. Abdelaziz Ambassadeur, Représentant Permanent Mission Permanente de la République arabe d'Egypte
10 h 30	S.E.M. Alejandro Wolff Représentant permanent adjoint Mission permanente des Etats-Unis d'Amérique
11 h 30	S.E.M. Anders Liden Ambassadeur, représentant permanent Mission permanente du Royaume de Suède
14 h 00	M. Romesh Muttukumaru Directeur adjoint et Administrateur assistant adjoint, Bureau des partenariats - PNUD
15 h 00	M. Olivier Myard Président du Comité des opérations d'audit (COA) Directeur de l'audit externe des NU
16 h 00	M. David Walker Président du Comité consultatif indépendant pour les questions d'audit
17 h 15	S.E.M. Yukio Takasu Ambassadeur, représentant permanent japonais
20 h 00	Dîner offert par S.E.M. Gérard Araud Ambassadeur, Représentant Permanent Mission Permanente de la France
Mercredi 7 octobre 2009
9 h 30	Mme Susan McLurg Présidente du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB)
11 h 00	S.E.M. Martin Ney Ambassadeur, représentant permanent adjoint Mission Permanente de l'Allemagne
12 h 00	S.E.M. Liu Zhenmin Ambassadeur, représentant permanent adjoint chinois
13 h 15	S.E.M. Philip John Parham Ambassadeur, représentant permanent adjoint britannique et M. Wasim Mir , Conseiller financier Mission permanente britannique

Genève (26 mai 2010) : Fonds mondial et OMC

Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme
10 h 00 - 11 h 00	Entretien avec le directeur exécutif M. Michel Kazatchkine - Thème : le fonctionnement du fonds, sa politique d'appel de fonds et ses mécanismes de contrôle et de gouvernance
11 h 00 - 12 h 30	Entretien avec MM. Wilfried Griekspoor (Chief financial officer), David Curry (directeur des finances) et M. Ian Carter (contrôleur financier) - Thème : les aspects d'audit, de vérification des comptes et de mise en place d'indicateurs de résultats
13 h 00	Déjeuner de travail à la résidence avec MM. Michel Kazatchkine, directeur du Fonds mondial, Philippe Duneton, secrétaire exécutif d'UNITAID, Olavi Elo, conseiller du directeur exécutif d'ONUSIDA et Yves Souteyrand, coordinateur de l'unité d'information du département SIDA à l'OMS - Thème : la présence et la visibilité française sur le terrain de l'aide au développement et de la lutte contre le SIDA
OMC
15 h 00 - 16 h 30	Table ronde avec MM. Victor Do Prado, chef de cabinet adjoint du directeur général, Bob Luther, directeur de l'administration et des services généraux et Tristan Bauswein, chef du budget - Thème : la politique budgétaire et politique de gestion du directeur général, la pratique de la méthode du « budget base zéro », la mise en oeuvre du projet de gestion axée sur les résultats, le poids des fonds extrabudgétaires de l'OMC, les normes IPSAS et le rôle de l'audit interne

DÉPLACEMENT À LONDRES DU SÉNATEUR ADRIEN GOUTEYRON

MARDI 1 ^ER MARS 2011

10 h 30 - 11 h 15	Entretien avec le Ministre Henry Bellingham , sous-secrétaire d'Etat au Foreign Office
11 h 30 - 12 h 15	Entretien avec Lord Hannay (membre du groupe interparlementaire, ancien Représentant permanent à New York et président de la UN Association )
12 h 30 - 13 h 30	Entretien avec Sarah Boulton , conseillère politique au Bureau du Directeur International (DFID)
13 h 35 - 14 h 30	Déjeuner au Orange Public House and Hotel
14 h 45 - 15 h 30	Entretien avec Nick Hopton , directeur adjoint des organisations internationales au Foreign Office
15 h 45 - 17 h 00	Entretien avec MM. Jean-Claude Poimboeuf, chargé d'affaires, et Laurent Burin des Roziers, directeur, de l'Institut Français du Royaume Uni

ANNEXE 2 LES BARÈMES DES QUOTES-PARTS DE L'ONU (BUDGET ORDINAIRE ET OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX)

Les pages suivantes reproduisent les documents officiels émanant du secrétariat de l'ONU qui fixent les quotes-parts des Etats membres :

- au budget ordinaire de l'organisation pour l'année 2011;

- aux opérations de maintien de la paix du 1 ^er janvier 2010 au 31 décembre 2012.

ANNEXE 3 « PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE » DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES : L'EXEMPLE DE L'OMS

Les pages suivantes reproduisent l'introduction du projet de budget programme 2010-2011 de l'Organisation mondiale de la santé.

La présentation par objectifs de ce budget y apparaît de manière claire.

ANNEXE 4 CHARTE D'AUDIT INTERNE DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES : L'EXEMPLE DE L'OIT

Mission

1. Apporter au Conseil d'administration et au Directeur général une activité d'assurance indépendante et objective destinée à ajouter de la valeur aux activités du Bureau et à les améliorer. Le Bureau de l'audit interne et du contrôle (IAO) aide le Bureau à réaliser ses objectifs en utilisant une approche systématique et disciplinée pour évaluer et améliorer l'efficacité des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance.

Mandat

1. Les activités du Bureau de l'audit interne et du contrôle sont décrites à la section XIV du Règlement financier et dans la Circulaire no 11, Série 2, relative au «Bureau de l'audit interne et du contrôle», auxquels se conforme pleinement la présente charte.

Champ d'activité

1. L'IAO est chargé notamment de l'audit interne, de l'inspection, du contrôle et de l'évaluation de la justesse et de l'efficacité du système de contrôle interne, de la gestion financière et de l'utilisation des actifs du Bureau. Il est également chargé des enquêtes relatives aux fautes commises en matière financière et administrative et aux autres irrégularités.

2. L'IAO examine les opérations du Bureau pour évaluer périodiquement:

?? la fiabilité et l'intégrité des informations financières et de l'information de gestion et les moyens utilisés pour identifier, mesurer, classer et présenter ces informations;

?? l'efficacité des contrôles et du système de gestion utilisés pour comptabiliser et protéger les actifs du Bureau et, le cas échéant, vérifier l'existence de ces derniers;

?? les systèmes de contrôle interne mis en place pour assurer l'application des politiques et procédures du Bureau;

?? les activités du Bureau afin de s'assurer que les contrôles internes nécessaires pour utiliser ses ressources de manière efficace et efficiente ont bien été mis en place.

1. L'IAO établira des rapports sur les résultats de ses audits et formulera des recommandations qui seront discutées avec la direction de l'entité examinée. Il assurera un suivi régulier des mesures correctives prises pour traiter les problèmes soulevés dans les rapports d'audit.

2. L'IAO fournira des services consultatifs au Bureau en tant que de besoin.

3. En principe, le travail d'audit interne est fait par les membres de l'IAO. En cas de besoins particuliers, l'IAO pourra faire appel à d'autres membres compétents du personnel du Bureau, ou à des consultants extérieurs.

Pouvoirs

1. Lorsqu'il effectue ses missions, le personnel de l'IAO est investi des pouvoirs suivants:

?? identifier les domaines à examiner et délimiter le champ de l'audit, allouer des ressources et choisir les techniques d'audit à utiliser pour atteindre les objectifs de l'audit interne;

?? bénéficier d'un accès libre, total et immédiat à l'ensemble des dossiers, documents, membres du personnel et biens matériels ayant un rapport avec la question examinée;

?? avoir le droit de communiquer directement avec le personnel à tous les niveaux et avec les membres de la direction pour pouvoir assumer les responsabilités de l'IAO;

?? avoir le droit de demander à tout membre du personnel de lui fournir toutes les informations et explications que l'IAO juge nécessaires pour assumer ses responsabilités.

1. Le Chef auditeur interne et le personnel de l'IAO ne sont pas autorisés à intervenir dans les activités courantes d'exécution ou de gestion du Bureau, ce afin de préserver l'impartialité et l'objectivité nécessaires et d'éviter tout conflit d'intérêts.

Reddition de comptes et indépendance

1. Le Chef auditeur interne n'est nommé, et ne peut être relevé de ses fonctions, que par le Directeur général, après consultation du Conseil d'administration.

2. Le Chef auditeur interne relève directement du Directeur général, auquel il fait rapport.

3. L'IAO est indépendant des autres unités du BIT.

Responsabilité du Chef auditeur interne

1. Le Chef auditeur interne est responsable du travail accompli par l'IAO et doit:

?? gérer efficacement l'IAO de manière à ce qu'il puisse apporter une plus-value au Bureau;

?? soumettre au Directeur général, pour présentation au Conseil d'administration, un rapport annuel rendant compte des résultats du travail d'audit effectué et des mesures correctives prises par la direction pour traiter les questions soulevées dans les rapports d'audit précédents. Toute exposition à des risques importants et tout problème de contrôle de gouvernance important signalé par l'IAO devra être évoqué dans le rapport annuel;

?? soumettre au Directeur général, pour examen et approbation, un plan de travail biennal d'audit interne basé sur les résultats d'une évaluation des risques du Bureau effectuée par l'IAO. En cas d'évolution de la situation impliquant pour le travail d'audit un changement de priorités pendant la période biennale, le plan d'audit sera modifié en conséquence, et le Directeur général en sera informé;

?? s'assurer que toutes les activités de l'IAO sont conformes aux Normes pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut de l'audit interne;

?? s'assurer que le travail d'enquête est fait conformément aux normes uniformes pour les enquêteurs adoptées par la troisième Conférence des enquêteurs internationaux des institutions financières multilatérales et des Nations Unies, le 6 juin 2002;

?? adopter les meilleures pratiques en matière d'audit interne et de contrôle et tenir la direction au courant des nouvelles tendances concernant les meilleures pratiques;

?? s'assurer que l'IAO est doté d'un personnel technique et d'appui ayant les qualifications, l'expérience et les autres compétences nécessaires pour accomplir le mandat de l'IAO et pour utiliser ces ressources avec une efficience et une efficacité maximales;

?? s'assurer que les missions d'audit interne sont effectuées avec compétence et tout le soin voulu;

?? entretenir des contacts avec le Commissaire aux comptes de manière à établir une relation de travail professionnelle et fondée sur la collaboration, et à optimiser le champ d'action de l'audit tout en évitant, dans la mesure du possible, les chevauchements d'activité. Le Chef auditeur interne doit également communiquer au Commissaire aux comptes des informations telles que les plans de travail pour l'audit interne et externe et tous les rapports établis par l'IAO et par le Commissaire aux comptes;

?? veiller à ce qu'un programme d'assurance et d'amélioration de la qualité couvrant tous les aspects des activités de l'IAO soit mis en place.

Amendement de la Charte de l'audit interne

1. Le Chef auditeur interne est chargé d'appliquer la présente charte et de la tenir à jour. La présente charte est approuvée par le Conseil d'administration après consultation avec le Directeur général.

2. Tout amendement à la présente charte sera soumis au Conseil d'administration pour approbation après consultation avec le Directeur général.

Source : OIT

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* ¹ Rapport d'information Sénat n° 24 (2007-2008).

* ² Compte-rendu des commissions du Sénat de la semaine du 24 septembre 2007, consultable en ligne à l'adresse : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20070924/fin.html#toc9

* ³ Voir, en particulier, le rapport d'information n° 220 (2004-2005) du président Jean Arthuis, « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ».

* ⁴ Bureau régional de l'Afrique , bureau régional des Amériques , bureau régional de l'Asie du Sud-Est , bureau régional de l'Europe , bureau régional de la Méditerranée orientale et b ureau régional du Pacifique occidental .

* ⁵ Ces mandats s'exercent auprès de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques (EUMETSAT), l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), la Commission préparatoire pour le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (OTICE) et le Conseil de l'Europe.

* ⁶ Votre rapporteur spécial avait suivi ce dossier avec une particulière attention, s'inquiétant du coût du projet et du dérapage des délais lors d'une audition de M. Bernard Kouchner, alors ministre des affaires étrangères et européenne, le 17 juillet 2007, puis saluant la réussite de l'opération, au cours de laquelle ses préconisations avaient été prises en compte, dans un communiqué de presse en date du 21 octobre 2008.

* ⁷ Document ONU référencé S/PRST/2009/24.

* ⁸ Plus précisément, les calculs prennent pour base la part de chaque pays dans le revenu national brut mondial (exprimé en dollars), sur une période de référence de quatre ans et demi (moyenne des trois et six dernières années). Cette mesure brute est ensuite modifiée par l'application de dégrèvements aux pays en voie de développement (pour endettement et/ou pour faible revenu par tête), ainsi que par celle d'un taux plancher (taux minimal à 0,001 %) et de taux plafonds (0,01 % pour les pays les moins avancés et 22 % pour la contribution maximale).

* ⁹ Il est toutefois juste de préciser qu'il y a des moyens autres de participer aux charges de l'ONU, notamment la fourniture de troupes aux OMP, ce que font de nombreux pays du « G 77 ».

* ¹⁰ Il s'agit en ce moment des contrôleurs de l'Afrique du Sud, de la Chine et du Royaume-Uni (ce dernier pays ayant succédé à la Cour des comptes française).

* ¹¹ En décembre 2010, les services d'inspection du Fonds mondial ont eux-mêmes révélé des détournements de fonds à hauteur de 34 millions de dollars dans quatre pays africains.

* ¹² UK aid : changing lives and delivering results (mars 2011).

* ¹³ Le Fonds mondial faisait d'ailleurs partie des structures ayant reçu un satisfecit et auprès desquelles il est recommandé d'accroître les crédits britanniques, dans des proportions toutefois moindres que l'actuel effort français.