B. LE DROIT EN VIGUEUR : DES RÈGLES DISPARATES
Sur le fond de la législation, vos rapporteurs ont constaté que le droit des campagnes électorales était largement disparate et fréquemment lacunaire, comme en atteste l'examen des règles relatives :
- aux déclarations de candidature ;
- au financement des campagnes électorales ;
- à la propagande électorale ;
- au contentieux des campagnes électorales.
1. La déclaration de candidature
La déclaration de candidature est établie par le candidat en cas de scrutin uninominal (articles L. 154 pour l'élection des députés, L. 210-1 pour l'élection des conseillers généraux, L. 298 pour l'élection des sénateurs) ou par le candidat tête de liste en cas de scrutin de liste (article L. 265 pour l'élection des conseillers municipaux, article L. 347 pour l'élection des conseillers régionaux), ou encore parfois, mais pas dans tous les cas, par un mandataire désigné à cet effet par le candidat. En tout état de cause, la déclaration doit comporter la signature du ou des candidats, avec l'indication des noms, prénoms, sexes, dates et lieux de naissance, domiciles et professions. Elle doit mentionner, s'il y a lieu, les mêmes informations pour les suppléants, avec leur acceptation écrite, et doit être accompagnée des pièces justifiant de l'éligibilité (par exemple en matière de condition d'âge).
La déclaration de candidature pour l'élection des députés doit être déposée « à la préfecture au plus tard à 18 heures le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin » (article L. 157). Pour l'élection des conseillers généraux , le lieu et le délai de dépôt de la déclaration ne sont pas déterminés par la loi mais par décret en Conseil d'État (article L. 210-1) : ce dernier précise que les candidatures pour le premier tour sont déposées à la préfecture « dans le délai fixé par arrêté préfectoral » (article R. 109-1). Pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes de 3 500 habitants et plus, la déclaration de candidature résulte du dépôt d'une liste des candidats à la préfecture ou à la sous-préfecture (article L. 265), au plus tard « le troisième jeudi qui précède le jour du scrutin, à 18 heures » (article L. 267). Pour les élections sénatoriales , la déclaration de candidature pour le premier tour doit être déposée « à la préfecture au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin » (article L. 301). Enfin, la déclaration de candidature pour l'élection des conseillers régionaux s'effectue à la préfecture de région « au plus tard le quatrième lundi qui précède le jour du scrutin, à midi » (article L. 350). Concernant l'élection des députés élus par les Français établis hors de France, la déclaration de candidature est déposée « au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin auprès de l'autorité ministérielle compétente » (article L. 335, par dérogation à l'article L. 157). Pour l'élection des représentants français au Parlement européen, elle est déposée auprès du ministère de l'intérieur « au plus tard le troisième vendredi précédant le jour du scrutin, avant dix-huit heures » (article 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977). Enfin, il n'existe pas de déclaration de candidature pour les élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants.
Concernant l'élection présidentielle , la liste des candidats est établie par le Conseil constitutionnel au vu de la présentation des candidatures par au moins cinq cents citoyens ayant certaines qualités électives. Le Conseil vérifie la validité des signatures de présentation et du consentement de leurs auteurs, tout en s'assurant que celles-ci émanent d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer. Selon l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, « les présentations doivent parvenir au Conseil constitutionnel au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin à dix-huit heures ». Il n'existe pas formellement de déclaration de candidature effectuée par le candidat lui-même, mais il est précisé que le Conseil « doit s'assurer du consentement des personnes présentées ».
Ainsi, les délais de dépôt des candidatures pour le premier tour ne sont presque jamais les mêmes .
Le dépôt de la déclaration de candidature pour le second tour est lui aussi disparate : mardi avant 16 heures pour les élections cantonales (article R. 109-1) ou mardi avant 18 heures pour les élections législatives (article L. 162), municipales (article L. 267) et régionales (article L. 350). Dans certains cas, le code prévoit d'ailleurs que la déclaration de candidature est déposée en double exemplaire, ce qui n'est pas du domaine de la loi.
Lorsque la déclaration de candidature pour l'élection des députés ou des sénateurs ne remplit pas les conditions prévues par le code ou bien s'il apparaît qu'elle est le fait d'une personne inéligible, le préfet doit saisir le tribunal administratif dans les vingt-quatre heures (articles L. 159 et L.O. 160, L. 303 et L.O. 304). Si le tribunal n'a pas statué dans les trois jours, la candidature doit être enregistrée. Lorsque la déclaration de candidature pour l'élection des représentants au Parlement européen ne remplit pas les conditions prévues par la loi, le ministre de l'intérieur saisit le Conseil d'État dans les vingt-quatre heures, qui se prononce dans les trois jours, et le cas échéant la liste « dispose d'un délai de quarante-huit heures pour se compléter » (article 12 de la loi du 7 juillet 1977).
A l'inverse, pour l'élection des conseillers généraux , une candidature qui n'est pas conforme n'est pas enregistrée et c'est au candidat qu'il appartient de saisir le tribunal administratif dans les vingt-quatre heures pour demander son enregistrement (article L. 210-1). Il en est de même pour l'élection des conseillers municipaux (article L. 265). En revanche, le délai de recours est porté à quarante-huit heures pour l'élection des conseillers régionaux (article L. 351) et dans certains cas de refus d'enregistrement par le préfet (conditions d'éligibilité), étant entendu que le refus d'enregistrement doit ici être motivé, « la liste dispose de quarante-huit heures pour se compléter », faculté qui n'existe pas pour les élections municipales.
Ainsi, pour les élections européennes et régionales, mais pas pour les élections municipales, un candidat invalidé car inéligible n'empêche pas le dépôt de la liste : il peut être remplacé même après l'expiration du délai de dépôt des candidatures.
Dans tous les cas de contestation de la candidature, le tribunal doit statuer dans les trois jours , faute de quoi la candidature doit être enregistrée, sauf pour les élections européennes pour lesquelles la loi ne précise rien.
L'article L. 300 traite de l'hypothèse du décès d'un candidat sur une liste aux élections sénatoriales pour les départements au scrutin proportionnel, avec possibilité de le remplacer jusqu'à la veille du scrutin. Cette hypothèse n'est pas prise en compte pour les élections municipales ou régionales, de sorte qu'une liste peut comporter un candidat décédé .
À l'inverse, ce cas est explicitement visé par la loi du 7 juillet 1977 pour les élections européennes, qui prévoit que le candidat décédé n'est pas remplacé.
Ainsi, en matière de déclaration de candidature, les dispositions sont extrêmement disparates, et même lorsqu'elles sont identiques sur le fond, elles ne sont pas rédigées de façon identique .
2. Le compte de campagne et le financement électoral
a) La période couverte par le compte de campagne
Selon l'article L. 52-4, la période couverte par le compte de campagne est « l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne ».
Dans tous les cas, le candidat doit désigner un mandataire financier , même s'il ne procède à aucune dépense ni recette. Le mandataire est chargé de recueillir les fonds en vue du financement de la campagne et de régler les dépenses engagées en vue de l'élection, à l'exception des dépenses prise en charge directement par un parti ou groupement politique. Les dépenses engagées avant la désignation du mandataire font l'objet d'un remboursement par celui-ci. Le mandataire ne peut être ni un candidat en cas de scrutin de liste, ni l'expert-comptable qui sera chargé de la mise en forme du compte.
b) Dépenses électorales et recettes du compte de campagne
Il existe dans le code en matière de financement des campagnes électorales des dispositions communes à l'élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux (articles L. 52-4 à L. 52-18). Ces dispositions sont rendues applicables à l'élection des conseillers régionaux (article L. 335), de même qu'à celle des représentants au Parlement européen (article 2 de la loi du 7 juillet 1977), au titre de l'application à ces élections du titre I er du livre I er du code. Ainsi, sur le fond, les dispositions sont en réalité communes , même si l'organisation du code ne le fait pas apparaître de façon manifeste.
Le compte de campagne est alimenté par les dons et les apports des candidats. L'article L. 52-8 précise les dons autorisés : les dons des personnes morales autres que les partis et groupements politiques sont prohibés, les dons des personnes physiques sont plafonnés, de même que les dons en espèces. Les dons donnent lieu à l'établissement de reçus fiscaux qui ouvrent droit à une réduction de l'impôt sur le revenu.
Ainsi qu'il a été dit, la notion de dépense électorale n'est pas définie par le code électoral. En revanche, l'article L. 52-11 établit un plafond de dépenses électorales . L'article L. 52-11-1 prévoit pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés un remboursement forfaitaire des dépenses électorales dans la limite de 50 % du plafond de dépenses et dans la limite de l'apport personnel des candidats, étant entendu que les dépenses de propagande officielle font l'objet d'une prise en charge séparée par l'État.
Pour l'élection des sénateurs , l'État ne prend en charge que les frais d'impression et d'envoi des circulaires et bulletins de vote (article L. 308), toute autre dépense étant à la charge directe du candidat, qui ne peut pas faire appel à des dons (article L. 308-1).
En matière de financement, l'élection présidentielle obéit en partie au droit commun (une grande partie des articles L. 52-4 à L. 52-18 sont rendus applicables) et bénéficie de dispositions spécifiques. L'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 prévoit un versement de 153 000 euros comme avance sur le remboursement forfaitaire des dépenses, étant entendu qu'une somme égale au vingtième du plafond des dépenses est versée forfaitairement à tous les candidats, somme portée à la moitié du plafond si le candidat dépasse 5 % des suffrages exprimés, dans la limite du montant effectif des dépenses.
Enfin, les prohibitions du code électoral s'appliquent, sauf disposition contraire, tant aux élections soumises à la tenue et au dépôt d'un compte de campagne, qu'aux autres élections (élections sénatoriales et élections dans des circonscriptions de moins de 9 000 habitants) : tel est notamment le cas de l'interdiction du financement par une personne morale (deuxième alinéa de l'article L. 52-8).
c) Le dépôt du compte de campagne
Selon le deuxième alinéa de l'article L. 52-12, applicable pour toutes les élections soumises à un compte de campagne, le compte de campagne doit être déposé auprès de la CNCCFP « avant 18 heures le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise ».
La dispense de dépôt du compte de campagne n'est pas prévue, quel que soit le nombre des suffrages obtenus par le candidat.
Le compte doit être présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables , sauf dans le cas où il ne fait apparaître ni dépense ni recette (article L. 52-12). Dans ce cas, le mandataire établit une attestation d'absence de dépense et de recette.
d) Le contrôle du compte de campagne et les sanctions financières
Instituée par l'article L. 52-14, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques doit se prononcer dans les six mois du dépôt du compte de campagne (article L. 52-15 et article 3 de la loi du 6 novembre 1962 pour l'élection présidentielle). Cette Commission peut approuver ou rejeter le compte de campagne, mais également le réformer pour y intégrer ou en extraire certaines dépenses.
Concernant l'élection présidentielle, les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel . En cas de dépassement du plafond de dépenses, d'absence de dépôt du compte de campagne ou de rejet du compte de campagne, le candidat perd le droit au remboursement forfaitaire. En cas d'irrégularités n'entraînant pas le rejet du compte, le montant du remboursement peut être minoré en fonction de la gravité des irrégularités. Cette faculté de modulation de la sanction financière de non-remboursement n'existe que pour l'élection présidentielle.
Concernant les autres élections , l'article L. 52-11-1 prévoit que ne peuvent bénéficier du remboursement forfaitaire les candidats qui n'ont pas respecté le plafond de dépenses, qui n'ont pas établi de compte de campagne, qui ne l'ont pas déposé dans le délai prévu par le code, qui ne l'ont pas fait établir par un expert-comptable ou qui présentent un compte en déficit, ainsi que les candidats dont le compte a été rejeté ou qui n'ont pas déposé la déclaration de patrimoine s'ils y sont astreints. En cas de dépassement du plafond, d'absence de dépôt du compte dans le délai ou de rejet du compte, la Commission saisit le juge de l'élection .
Dans tous les cas, en cas de dépassement du plafond de dépenses, la Commission fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat verse au Trésor public.
Ainsi, lorsqu'il est relevé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, tout manquement à une formalité substantielle, ainsi définie par le code ou par la jurisprudence, provoque la perte totale du droit à remboursement de la part de l'État.
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Les formalités substantielles en droit électoral Sont considérées comme des formalités substantielles : - la déclaration d'un mandataire financier (art. L. 52-4 et L. 52-6 du code électoral) ; - l'obligation pour le mandataire d'ouvrir un compte unique retraçant l'intégralité des opérations financières relatives à la campagne (art. L. 52-6) ; - le dépôt du compte de campagne dans les délais prescrits par la loi (art. L. 52-12) ; - le recours à un expert-comptable pour « présenter » le compte (art. L. 52-12) ; - la présentation des pièces justificatives attestant de la réalité et de la régularité des opérations déclarées (décision n° 2007-4341 DC du 27 mars 2008). |
3. La propagande électorale et le déroulement de la campagne
En matière de propagande, il existe des dispositions communes à l'élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux (articles L. 47 à L. 52-3) : application aux réunions électorales de la loi de 1881 sur la liberté de réunion, application à la propagande de la loi de 1881 sur la liberté de la presse, affichage officiel autorisé sur les emplacements réservées, diverses interdictions dans la période qui précède le scrutin. Plus particulièrement, l'article L. 49 dispose qu'« il est interdit de distribuer ou faire distribuer, le jour du scrutin, des bulletins, circulaires et autres documents » et qu'« à partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale ». En d'autres termes, pour ces élections, il est possible de distribuer des documents jusqu'à la veille du scrutin à minuit .
Les dates d'ouverture de la campagne électorale sont assez variées. Pour l'élection des députés , la campagne est ouverte « à partir du vingtième jour qui précède la date du scrutin » (article L. 164). Pour l'élection des conseillers régionaux , elle est ouverte « à partir du deuxième lundi qui précède le jour du scrutin » (article L. 353). Il n'existe pas dans la loi de dispositions analogues pour les élections cantonales et municipales , mais l'article R. 26 prévoit que la campagne « est ouverte à partir du deuxième lundi qui précède la date du scrutin et prend fin la veille du scrutin à minuit ». Pour l'élection des représentants au Parlement européen, elle est ouverte « à partir du deuxième lundi qui précède la date du scrutin » (article 15 de la loi du 7 juillet 1977). Concernant l'élection présidentielle, la campagne est ouverte « le deuxième lundi précédant le premier tour de scrutin » et « prend fin la veille du scrutin à zéro heure » (décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962).
Ainsi, même si sur le fond les règles en matière de période électorale sont dans l'ensemble similaires, leur rédaction et leur insertion dans le code sont assez variables . En particulier, selon le type d'élection, elles relèvent alternativement de dispositions législatives ou réglementaires, sans que cette différence puisse être expliquée rationnellement.
Toutefois, selon les cas, la fin de la campagne est la veille du scrutin à zéro heure ou à minuit, ce qui ne contribue pas à la clarté du droit applicable pour les candidats et les militants politiques d'une élection à l'autre. A cet égard, un des arguments en faveur d'une plus grande harmonisation en matière de propagande électorale et de calendrier de la campagne électorale réside dans le fait que, si les candidats varient d'une élection à l'autre, selon le type d'élection, les militants sont souvent les mêmes au fil des campagnes électorales : il y a tout intérêt à ce que les règles soient homogènes afin qu'elles soient mieux respectées.
Enfin, compte tenu de l'élection au suffrage indirect, la campagne des élections sénatoriales comporte des dispositions particulières restrictives : restrictions temporelles pour l'organisation de réunions électorales, dans les six semaines qui précèdent le scrutin, et restrictions d'accès à ces mêmes réunions, réservées aux électeurs sénatoriaux.
4. Les délais de recours contentieux contre l'élection
Selon l'article R. 119, les recours contre les élections municipales peuvent être formés « au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l'élection », soit à la préfecture, soit à la sous-préfecture, soit directement au tribunal administratif. L'article R. 113 comporte une disposition analogue pour les élections cantonales, mais dans une rédaction quelque peu différente . Le délai de recours est ainsi fixé à cinq jours.
L'article L. 361 prévoit que le délai de recours devant le Conseil d'État est de dix jours pour les élections régionales . C'est ici une disposition législative et non réglementaire qui fixe le délai.
L'article 25 de la loi du 7 juillet 1977 prévoit que le délai de recours devant le Conseil d'État est de dix jours pour les élections européennes .
Pour les élections législatives et sénatoriales , le délai de recours devant le Conseil constitutionnel est fixé par le législateur organique à dix jours également (articles L.O. 180 et L.O. 325).
Concernant l'élection présidentielle , l'article 31 du décret du 8 mars 2001 fixe pour tout candidat à quarante-huit heures le délai de recours devant le Conseil constitutionnel pour déférer l'ensemble des opérations électorales.
Ici encore, on constate donc la variabilité injustifiée de la législation, qui fixe des régimes différenciés en fonction des catégories d'élections sans que cette distinction semble fondée sur des éléments objectifs.
5. Les inéligibilités et les incompatibilités
a) Les inéligibilités au moment de l'élection
Les articles L. 44 et L. 45 du code électoral fixent les conditions générales d'éligibilité : avoir la qualité d'électeur, sous réserve d'inéligibilités particulières, et avoir satisfait aux obligations du service national.
Les articles L.O. 130-1 à L.O. 135 prévoient divers cas d'inéligibilité au moment de l'élection législative, visant notamment le Médiateur de la République et, dans leur ressort territorial, les préfets depuis moins de trois ans, les sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture depuis moins d'un an, ainsi que de nombreux détenteurs de fonctions publiques depuis moins de six moins (magistrats, officiers, responsables des services déconcentrés de l'État, agents des services fiscaux...). Selon l'article L.O. 136, tout député est déchu de plein droit de son mandat par le Conseil constitutionnel lorsqu'il se révèle après l'élection qu'il était inéligible ou lorsqu'il vient à se trouver dans un cas d'inéligibilité. L'article L.O. 296 rend applicables aux sénateurs les inéligibilités applicables aux députés.
Les articles L. 194 à L. 205 concernent l'élection des conseillers généraux et sont rendus applicables à d'autres élections . En particulier, les articles L. 194-1 à L. 196 énumère un grand nombre de fonctions publiques rendant leur détenteur inéligible s'il les exerce au moment de l'élection et s'il n'a pas cessé de les exercer, selon le cas, un an ou six mois avant l'élection. Ces articles illustrent bien à la fois l'obsolescence et la désuétude de certaines dispositions du code, puisqu'ils visent de nombreuses fonctions qui, en pratique, n'existent plus.
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Article L. 194-1 « Pendant la durée de leurs fonctions, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ne peuvent être candidats à un mandat de conseiller général s'ils n'exerçaient le même mandat antérieurement à leur nomination. » Article L. 195 « Ne peuvent être élus membres du conseil général : « 1° Les préfets dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans ; les sous-préfets, secrétaires généraux, directeurs de cabinet de préfet ou sous-préfets chargés de mission auprès d'un préfet, ainsi que les secrétaires en chef de sous-préfecture, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'une année ; « 2° les magistrats du siège et du parquet des cours d'appel, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ; « 3° les membres des tribunaux administratifs ainsi que les magistrats et les secrétaires généraux des chambres régionales des comptes, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ; « 4° les magistrats des tribunaux de grande instance et d'instance, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ; « 5° les officiers des armées de terre, de mer et de l'air dans l'étendue de toute circonscription comprise dans le ressort où, dotés d'un commandement territorial, ils ont exercé leur autorité depuis moins de six mois ; « 6° les fonctionnaires des corps actifs de police dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 7° dans les départements où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois: les ingénieurs en chef, ingénieurs en chef adjoints et ingénieurs des ponts et chaussées ; « 8° les ingénieurs du service ordinaire des mines, dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 9° Les recteurs d'académie, dans tous les départements compris dans l'académie où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ; « 10° les inspecteurs d'académie et les inspecteurs de l'enseignement primaire dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 11° les agents et comptables de tout ordre agissant en qualité de fonctionnaire, employés à l'assiette, à la perception et au recouvrement des contributions directes ou indirectes, et au paiement des dépenses publiques de toute nature, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 12° les directeurs départementaux et inspecteurs principaux des postes et télécommunications, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 13° les ingénieurs en chef chargés de la direction d'un établissement du service des manufactures de tabac, les inspecteurs des manufactures de tabac et les directeurs du service de la culture et des magasins de tabac, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 14° les ingénieurs en chef, ingénieurs principaux, ingénieurs des travaux et autres agents du génie rural, des eaux et des forêts dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 15° les inspecteurs des instruments de mesure dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 16° les directeurs départementaux et inspecteurs de l'action sanitaire et sociale dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 17° Les directeurs et chefs de service régionaux des administrations civiles de l'Etat dans les départements où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 18° Les membres du cabinet du président du conseil général et du président du conseil régional, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, les chefs de service et les chefs de bureau de conseil général et de conseil régional dans la circonscription où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ; « 19° Les membres du cabinet du président de l'Assemblée et les membres du cabinet du président du conseil exécutif de Corse, les directeurs généraux, les directeurs, directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivité territoriale de Corse et de ses établissements publics dans les départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse, s'ils y exercent leurs fonctions ou les ont exercées depuis moins de six mois. « Les délais mentionnés aux troisième (2°) à vingtième (19°) alinéas ci-dessus ne sont pas opposables aux candidats qui, au jour de l'élection, auront été admis à faire valoir leurs droits à la retraite. « Sont également inéligibles, pendant un an, le président du conseil général ou le conseiller général visé au deuxième alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, qui n'a pas déposé l'une des déclarations prévues par ce même article. » Article L. 196 « Les vétérinaires inspecteurs en chef, vétérinaires inspecteurs principaux et vétérinaires inspecteurs chargés des fonctions de directeur des services vétérinaires ne peuvent être élus dans le département où ils exercent leurs fonctions qu'un an après la cessation de ces fonctions. « Les ingénieurs en chef et ingénieurs des services agricoles affectés à une direction des services agricoles ou à une inspection de la protection des végétaux ne peuvent être candidats dans le département où ils exercent qu'un an après la cessation de leurs fonctions. » |
La complexité de la législation est renforcée par des répétitions et des renvois qui accroissent l'illisibilité des régimes d'inéligibilités :
- les articles L. 228 à L.O. 236-1, relatifs aux élections municipales, consistent eux aussi en une « liste » de fonctions et de professions : ainsi, l'article L. 231 s'apparente dans sa forme et son contenu à l'article L. 195, en ce qu'il énumère des fonctions qui rendent inéligible, et précise que sont inéligibles les agents salariés de la commune ;
- les articles L. 339 à L. 341-1 concernent les élections régionales ; l'article L. 340 renvoie aux articles L. 195 et L. 196 et vise, en outre, les fonctionnaires affectés au secrétariat général pour les affaires régionales au sein des préfectures de région.
Pour toutes les élections locales, le code prévoit la démission d'office prononcée par le préfet en cas d'inéligibilité survenant postérieurement à l'élection (articles L. 205 pour les élections cantonales, L. 236 pour les élections municipales et L. 341 pour les élections régionales).
Cette législation peut faire l'objet d'interprétations divergentes et de lectures différentes d'une préfecture à l'autre, qui jugera inéligible ou non la même fonction. Cette situation peut avoir de graves conséquences pour les élections au scrutin de liste lorsqu'il n'est pas permis à la liste de se compléter lorsqu'un de ses membres est reconnu inéligible.
b) Les incompatibilités
Les articles L. 46 à L. 46-2 prévoient des dispositions générales en matière d'incompatibilités avec le mandat de député, conseiller général ou conseiller municipal. Sont ici visées les fonctions de militaire de carrière (hors réservistes), ainsi que les règles en matière de cumul des mandats.
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Des régimes d'incompatibilités divers et disparates Les articles L.O. 137 à L.O. 153 établissent pour les députés un certain nombre d'incompatibilités, y compris des règles en matière de cumul des mandats. L'article L.O. 142 déclare incompatible avec le mandat parlementaire toute fonction publique non élective, à l'exception des professeurs d'université et des ministres des cultes en Alsace et Moselle. Les articles L.O. 145 et L.O. 146 déclarent incompatibles les fonctions de responsabilité au sein des entreprises publiques ou assimilées. L'article L.O. 297 étend aux sénateurs les incompatibilités prévues pour les députés. Les articles L. 206 à L. 210 concernent les incompatibilités des conseillers généraux , en particulier les préfets et les fonctionnaires des corps actifs de police dans toute la France. Sont également incompatibles certaines fonctions publiques dans le domaine des travaux publics et dans le secteur sanitaire, ainsi que les fonctions d'agent salarié du département et les entrepreneurs des services départementaux. Les articles L. 237 à L. 239 instituent des incompatibilités pour le mandat de conseiller municipal . Sont ainsi visées les fonctions de préfet, sous-préfet et secrétaire général de préfecture, membre d'un corps de direction de la police et agent salarié d'un centre communal d'action sociale. Les articles L. 342 à L. 345 concernent les conseillers régionaux . Est ici rappelée l'incompatibilité avec les fonctions de militaire de carrière, car l'élection des conseillers régionaux n'est pas visée à l'article L. 46. Sont aussi visées les fonctions de préfet, sous-préfet et secrétaire général de préfecture. L'article L. 343 vise l'incompatibilité avec les fonctions d'agent salarié de la région et de ses établissements publics ou agences, ainsi qu'avec celles d'entrepreneur des services régionaux. |
Vos rapporteurs soulignent que, pour les élections municipales, les fonctions d'agent salarié de la collectivité relèvent de l'inéligibilité et non de l'incompatibilité -comme c'est pourtant le cas pour les élections cantonales et régionales-, créant ainsi une distorsion entre les différentes élections locales .
Ainsi, les dispositions relatives aux incompatibilités sont dispersées dans le code et variables d'une élection à l'autre, y compris dans leur rédaction lorsqu'elles sont semblables sur le fond.
Le code met en place des délais d'option lorsque l'incompatibilité est constatée au moment de l'élection ou bien qu'elle survient après l'élection :
- l'article L.O. 151 prévoit dans tous les cas un délai d'option de trente jours pour les députés ;
- l'article L. 210 prévoit à l'inverse qu'un conseiller général se trouvant dans une situation d'incompatibilité après l'élection est déclaré démissionnaire d'office par le préfet, sauf exercice des voies de recours, et de même l'article L. 239 pour un conseiller municipal ;
- l'article L. 344 donne un délai d'option d'un mois aux conseillers régionaux en cas d'incompatibilité au moment de l'élection ou survenant après l'élection.
Tous les mandats ne sont donc pas traités de la même façon : délai d'option dans certains cas, démission d'office immédiate dans d'autres.
c) La sanction d'inéligibilité
La sanction d'inéligibilité est toujours prononcée par le juge. Elle peut être prononcée pour des motifs tenant au compte de campagne ou pour d'autres motifs. En cas d'irrégularité concernant le compte de campagne, le juge est saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (article L. 118-3 pour le juge administratif pour toutes les élections et article L.O. 136-1 pour l'élection des députés qui relève de la compétence du Conseil constitutionnel).
Concernant les députés , l'article L.O. 128 du code électoral prévoit automatiquement l'inéligibilité pendant un an du candidat qui n'a pas déposé, dans le délai légal, son compte de campagne, ou dont le compte n'a pas été correctement établi et présenté par un expert-comptable (obligations fixées par l'article L. 52-12), ainsi que du candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Le Conseil applique rigoureusement cette sanction, son caractère automatique empêchant de prendre en compte toute circonstance particulière .
L'article L.O. 128 ajoute qu'en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, le candidat peut être déclaré inéligible pendant un an. Il ne s'agit plus, dans ce cas, que d'une faculté pour le Conseil constitutionnel de prononcer l'inéligibilité.
Pour les conseillers généraux, municipaux et régionaux , les articles L. 197 (élections cantonales), L. 234 (élections municipales) et L. 341-1 (élections régionales) du code prévoient la possibilité pour le juge de déclarer inéligible pendant un an le candidat qui n'a pas déposé, dans le délai légal, son compte de campagne, ou dont le compte n'a pas été correctement établi et présenté par un expert-comptable (obligations fixées par l'article L. 52-12), ainsi que le candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Le juge administratif dispose ainsi, en droit tout au moins, d'une latitude pour déclarer ou non la sanction d'inéligibilité . Le juge peut déclarer inéligible pendant un an le candidat ayant dépassé le plafond de dépenses.
Dans tous les cas, la durée de l'inéligibilité est fixe, pour un an . Si le candidat élu est déclaré inéligible, l'élection est annulée.
Selon l'article L. 118-3, le juge peut ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou relever le candidat de cette inéligibilité. Cette faculté n'existe pas pour l'élection des députés .
Enfin, l'absence de dépôt des déclarations de situation patrimoniale entraîne l'inéligibilité automatique de l'intéressé : pour les parlementaires, cette sanction résulte de l'article L.O. 128 du code et doit être prononcée par le Conseil constitutionnel. Des dispositions de même nature s'appliquent aux conseillers généraux (article L. 195), aux élus municipaux concernés par cette obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale (article L. 230), aux conseillers régionaux (article L. 340) et aux autres fonctions concernées par cette obligation (article 5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988).
6. La transparence financière de la vie politique
En application de l'article L.O. 135-1, tout député élu est tenu, dans les deux mois de son élection, de déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) une déclaration de sa situation patrimoniale . Une autre déclaration doit être établie à l'expiration du mandat 31 ( * ) . Ces dispositions sont applicables aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 296.
L'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, non codifiée, prévoit que doit établir une déclaration de situation patrimoniale « dans les conditions prévues à l'article L.O. 135-1 », dans les deux mois de son élection, « le titulaire d'un mandat de représentant français au Parlement européen, d'une fonction de président de conseil régional, d'un département 32 ( * ) , de Mayotte ou de Saint-Pierre-et-Miquelon, de président de l'Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse, de président d'une assemblée territoriale d'outre-mer, de président de conseil général, de président élu d'un exécutif d'un territoire d'outre-mer, de maire d'une commune de plus de 30 000 habitants ou de président élu d'un groupement de communes doté d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants ». Cette obligation s'applique aussi « aux conseillers régionaux, aux conseillers exécutifs de Corse, aux conseillers généraux des départements, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon aux adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires respectivement d'une délégation de signature du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président du conseil général ou du maire ». Cette déclaration est aussi déposée auprès de la même Commission, dont la composition et les règles de fonctionnement sont énoncées par l'article 3 de la même loi. Une déclaration doit également être établie à la cessation du mandat ou de la fonction 33 ( * ) . Toute modification substantielle de la situation patrimoniale en cours de mandat ou d'exercice des fonctions doit aussi être signalée par les personnes concernées, « chaque fois qu'elles le jugent utile ».
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Article 3 (I) de la loi n° 88-227 du 11 mars
1988
« I. - Il est institué une commission pour la transparence financière de la vie politique, chargée de recevoir les déclarations des membres du Parlement et des personnes mentionnées aux articles 1er et 2 de la présente loi, ainsi composée : « 1° Trois membres de droit : « - le vice-président du Conseil d'État, président ; « - le premier président de la Cour de cassation ; « - le premier président de la Cour des comptes. « 2° Six membres titulaires et six membres suppléants ainsi désignés : « - quatre présidents de section ou conseillers d'État, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléant, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ; « - quatre présidents de chambre ou conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléant, élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour ; « - quatre présidents de chambre ou conseillers maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires, dont deux ont la qualité de suppléant, élus par la chambre du Conseil. « Les membres de la commission sont nommés par décret. « Le secrétaire général de la commission est nommé par arrêté du garde des sceaux sur proposition des membres de droit. « La commission est assistée de rapporteurs désignés par le vice-président du Conseil d'État parmi les membres, en activité ou honoraires, du Conseil d'État et du corps des conseillers de tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, par le premier président de la Cour de cassation parmi les magistrats, en activité ou honoraires, de la Cour de cassation et des cours et tribunaux, par le premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats, en activité ou honoraires, de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. Elle peut également bénéficier pour l'accomplissement de ses tâches de la mise à disposition de fonctionnaires. « Un décret en Conseil d'État fixe l'organisation et le fonctionnement de la commission, ainsi que les procédures applicables devant elle. |
La Commission apprécie les évolutions dans le patrimoine selon les déclarations qui lui sont communiquées et, s'il y a lieu, saisit le parquet en cas d'évolutions inexpliquées. Depuis 1988, le parquet a été saisi à 13 reprises . Les informations individuelles nominatives figurant dans les déclarations de patrimoine sont confidentielles et leur divulgation est sanctionnée.
En revanche, la Commission pour la transparence financière de la vie politique n'est pas compétente pour l'élection présidentielle. L'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 prévoit que tout candidat, à peine de nullité de sa candidature, doit remettre, « sous pli scellé », une déclaration de situation patrimoniale conforme à l'article L.O. 135-1 et doit s'engager à en déposer une nouvelle avant l'expiration de son mandat en cas d'élection 34 ( * ) . Cette seconde déclaration est publiée au Journal officiel , par exception à la règle de non-divulgation des déclarations de patrimoine.
On peut observer que le dépôt d'une déclaration mensongère n'est pas sanctionné : seule l'absence de dépôt l'est.
Par ailleurs, les dispositions prévoyant le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale sont dispersées dans plusieurs textes , la composition et le fonctionnement de la Commission elle-même ne se trouvant pas dans le code électoral qui y fait pourtant référence. Ce système de renvois réciproques contribue, ce faisant, à accroître l'illisibilité d'une législation déjà moins facilement accessible du fait de sa non-intégration dans le code.
* 31 Deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration normale du mandat ou bien deux mois après la fin de mandat en cas de dissolution de l'Assemblée nationale, démission ou toute fin de mandat autre que les décès.
* 32 Cette mention du département est vraisemblablement une erreur matérielle, la fonction de président de conseil général étant visée plus loin.
* 33 Deux mois au plus avant la date normale d'expiration du mandat ou de la fonction ou bien deux mois après la fin du mandat ou la cessation de la fonction dans les autres cas.
* 34 Deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration normale de son mandat ou bien un mois au plus tard après la fin de son mandat en cas de démission. Pour les parlementaires, le délai est fixé à deux mois en cas de démission ou de toute fin de mandat autre que le décès.