II. DETTE SOCIALE : L'HEURE DE VÉRITÉ
A. LA CADES : UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC CHARGÉ DU REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE, DONT LA DISPARITION DOIT INTERVENIR EN 2021
La caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est un établissement public créé par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996. Sa mission est de financer et d'éteindre les dettes sociales qui lui sont transférées par la loi.
A l'origine, la Cades devait apurer la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale à fin 1996, prendre en charge les déficits 1995 et 1996 de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, la Canam, enfin verser une soulte à l'Etat au titre du remboursement de la dette contractée par l'Acoss et reprise par l'Etat dans la loi de finances pour 1994. L'ordonnance de création de la caisse prévoyait l'extinction de celle-ci en 2009.
Par la suite, plusieurs textes sont venus élargir les missions de la Cades et accroître le montant de la dette qui lui était confiée.
Il en est résulté que, en 1998, la date d'extinction de la Cades a d'abord été repoussée à 2014 . Puis la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a fait disparaître toute échéance datée pour l'achèvement de la mission de la caisse, remplaçant cette mention par une formule prévoyant que la caisse restera en place « jusqu'à l'extinction » de ses missions d'apurement de la dette sociale .
Toutefois, l'article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a apporté une limite à cet élargissement incessant des missions de la Cades associé à l'allongement progressif de sa durée d'existence.
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La « sanctuarisation » de la date
d'extinction de la Cades
L'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 a inséré un article 4 bis dans l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au financement de la dette sociale ainsi rédigé : « Sous réserve des dispositions législatives en vigueur à la date de la publication de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, tout nouveau transfert de dette à la caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale. « Pour l'application de l'alinéa précédent, la durée d'amortissement est appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques. » Par sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, la Conseil constitutionnel a précisé que le nouvel article 4 bis de l'ordonnance de 1996 revêtait bien un caractère organique : « Considérant que l'article 20 de la loi organique insère dans l'ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée un article 4 bis en vertu duquel "tout nouveau transfert de dette de la caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale" ; « Considérant que cette disposition doit être combinée avec le b) du 2° du C du I du nouvel article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que, dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale "détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit" ; qu'elle trouve son fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique par le vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution en vertu duquel "les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier... dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; qu'ainsi, l'article 20 est de caractère organique et non contraire à la Constitution ». L'article 4 bis de l'ordonnance ne peut dont être modifié que par une loi organique. |
1. Les ressources de la caisse
Un élément essentiel du bon fonctionnement de la Cades réside dans la robustesse de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), créée spécifiquement pour éteindre la dette sociale et qui constitue sa ressource essentielle.
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La contribution pour le remboursement de la dette sociale D'un point de vue juridique, la CRDS regroupe en réalité cinq contributions couvrant une pluralité d'assiettes, et correspondant à presque toutes les catégories de revenus : activité et remplacement, patrimoine, placement, jeux, ventes de métaux et objets précieux. Son taux est de 0,5 % sur toutes ces assiettes. Son assiette est plus large que celle de la contribution sociale généralisée (CSG) : elle s'applique en effet, à la différence de la CSG, sur les prestations familiales (hors allocation d'éducation de l'enfant handicapé, qui n'est assujettie à aucune des deux contributions), sur le RSA « chapeau », sur les aides personnalisées au logement et l'allocation de logement social, sur certains revenus d'activité et de remplacement d'origine étrangère perçus par des personnes fiscalement domiciliées en France mais ne relevant pas de la sécurité sociale française, et enfin sur les ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'art, de collection et d'antiquité. Au total, la valeur d'un point de CRDS représente environ 1,06 fois celle d'un point de CSG. |
Assiette de la CRDS en 2009
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(en milliards d'euros) |
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Revenus d'activité |
788 |
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Revenus de remplacement |
252 |
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dont secteur privé |
168 |
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dont retraites (base et complémentaire), préretraite |
109 |
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dont allocations chômage |
7 |
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dont prestations familiales et allocations logement |
40 |
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dont IJ et invalidité |
13 |
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dont secteur public |
53 |
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dont autres régimes (non-salariés, RS...) |
31 |
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Produits de placement |
61 |
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Revenus du patrimoine |
50 |
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Gains de jeux |
4 |
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Ventes d'objets précieux |
1 |
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Majorations et pénalités |
2 |
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Source : direction de la sécurité sociale |
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En 2010, le rendement attendu de la CRDS (net des frais d'assiette et de recouvrement) est de 5,9 milliards d'euros .
Lors de la dernière reprise de dette intervenue fin 2008 et début 2009, la loi de financement de la sécurité sociale a complété les ressources de la caisse en lui affectant 0,2 point de CSG prélevé sur les recettes du FSV.