C. QUELLE(S) FISCALITÉ(S) POUR LA POLITIQUE DES DÉCHETS ?
La traduction fiscale de la politique des déchets issue du Grenelle de l'environnement comprend, selon l'article 46 de la loi dite « Grenelle 1 », quatre axes principaux :
1) un principe de taxation des installations de stockage et d'incinération « visant à inciter à la prévention et au recyclage et modulée en fonction des performances environnementales et énergétiques des installations » ;
2) une taxation des « produits fortement générateurs de déchets lorsqu'il existe des produits de substitution à fonctionnalité équivalente dont l'impact environnemental est moindre et tenant compte de leur contribution au respect des impératifs d'hygiène et de santé publique » ;
3) une affectation prioritaire du « produit de cette fiscalité (...)au financement d'actions concourant à la mise en oeuvre de la nouvelle politique des déchets, en particulier en termes de prévention et de recyclage », étant entendu que ce produit « devra, au plus tard fin 2015, avoir été intégralement affecté à cette politique » ;
4) un « cadre législatif permettant l'instauration par les collectivités territoriales compétentes d'une tarification incitative pour le financement de l'élimination des déchets des ménages et assimilés ». Ainsi, « la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d'enlèvements des déchets ».
Votre mission d'information s'est donc attachée à comprendre comment ces orientations avaient trouvé leur traduction opérationnelle et à en tirer les premiers enseignements.
1. La taxe générale sur les activités polluantes : des objectifs à clarifier
a) La TGAP incinération et stockage
La taxation des installations de stockage et d'incinération a été mise en oeuvre par la réforme de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) opérée dans le cadre de l'article 29 de la loi de finances pour 2009.
Cette réforme a tout d'abord consisté à augmenter progressivement, de 2009 à 2015, les tarifs de TGAP pesant sur les installations de stockage de déchets ménagers. Votre rapporteur observe, d'emblée, que la France a privilégié une incitation fiscale à une interdiction de nature réglementaire de type « landfill ban » adoptée dans d'autres Etats européens, tels que l'Allemagne. Les Pays-Bas ou la Suède ont, quant à eux opté pour le cumul d'un « landfill ban » et d'un système de taxation. Le choix français d'une taxe obéit donc, au moins en partie, à une logique de rendement , dans la mesure où des objectifs ambitieux de réduction de la mise en décharge auraient pu tout aussi bien, et même mieux être atteints par la diminution des tonnages autorisés par les arrêtés préfectoraux.
De fait, selon l'ADEME 124 ( * ) , la taxation de la mise en décharge a eu un effet réel sur les quantités enfouies , plus ou moins marqué selon le contexte national :
1) « En Angleterre, en Pologne et en région Catalogne, les taxes n'ont été significatives que récemment ; le contexte de ces pays étant marqué par une forte proportion de déchets mis en décharge et des taux de recyclage bas, variant de 7 % à 31 %. La taxe y est utilisée comme un signal pour préparer les collectivités locales à réorienter leur gestion des déchets vers la valorisation et le traitement » ;
2) Aux Pays-Bas et en Suède, « les quantités de déchets recyclés et incinérés atteignent un palier. Pour aller au-delà, l'interdiction de mise en décharge à un horizon donné, couplée à une taxe pour faire la transition, représente la dernière phase du processus de restructuration des filières . Le maintien d'une taxation élevée sur la mise en décharge, alors qu'une interdiction avait été décidée, a apporté une certaine souplesse au système : en attendant que les flux détournés de la décharge puissent trouver une autre destination (recyclage ou incinération), la mise en décharge est autorisée, très coûteuse, non compétitive, et donc provisoire ». L'ADEME observe toutefois qu'il est nécessaire que « les déchets détournés de la décharge trouvent les capacités de traitement disponibles , sans quoi les effets escomptés ne se réalisent pas » .
Niveaux de taxes et taux de mise en décharge
en Europe
Source : ADEME
La loi de finances pour 2009 a, en deuxième lieu, créé une fraction de TGAP spécifique sur les installations d'incinération de déchets ménagers , dont le tarif doit également augmenter jusqu'en 2013 ( cf. infra ). Les motivations profondes de l'extension de l'assiette de la TGAP aux tonnages réceptionnés en UIOM sont, pour votre mission d'information, peu claires ou, au contraire, trop claires. De fait, il y a fort à croire que la création de cette fiscalité nouvelle a été concédée à certaines organisations non gouvernementales, auxquelles un moratoire total sur l'incinération avait par ailleurs été refusé . Par ailleurs, et comme pour le stockage, l'extension de l'assiette de la TGAP à l'incinération atteste de la logique de rendement qui sous-tend ce prélèvement.
S'il n'est pas ici question de remettre en cause le dispositif récemment adopté par le Parlement, votre mission observe néanmoins qu'à l'heure où la France crée une TGAP sur l'incinération, la Suède supprime la taxe carbone pesant sur ses UIOM , au motif qu'elle n'exerce aucun effet sur les émissions de CO 2 , frappe indistinctement le carbone fossile et non fossile contenu dans les déchets ménagers et génère des transports de déchets entre incinérateurs plus ou moins performants...
Sur le plan technique, et alors que le projet de loi de loi initial n'avait été que marginalement modifié par l'Assemblée nationale, le Sénat a profondément remanié les dispositifs de taxation des centres de stockage et d'incinération, afin d'en moduler plus fortement les tarifs en fonction des performances environnementales des installations. Le texte définitivement adopté par le Parlement prévoit donc :
1) que la TGAP des centres de stockage 125 ( * ) passera, de 2009 à 2015, de 15 à 40 euros par tonne de déchets réceptionnée , mais seulement de 13 à 32 euros pour les installations certifiées EMAS 126 ( * ) ou ISO14001 et de 10 à 20 euros pour les installations 127 ( * ) valorisant le biogaz à plus de 75 % ;
2) que la TGAP des centres d' incinération passera, de 2009 à 2013 128 ( * ) , de 7 à 14 euros par tonne de déchets réceptionnée , mais seulement de 4 à 8 euros pour les installations certifiées EMAS ou ISO14001, de 3,5 à 7 euros pour les installations présentant une haute performance énergétique ou émettant peu d'oxydes d'azote , et enfin de 2 à 4 euros pour les installations remplissant cumulativement au moins deux de ces critères .
Enfin, le législateur a prévu une réduction spécifique de tarif pour les installations réceptionnant des déchets acheminés par des modes de transport alternatifs à la route (fer, voie fluviale). Pour le stockage, cette réduction est égale à 0,50 euro par tonne en 2009, 0,60 euro par tonne en 2010 et 2011, 0,70 euro par tonne en 2012, 0,80 euro par tonne en 2013, 0,90 euro en 2014 et 1 euro à compter de 2015. Pour l'incinération, elle est égale à 0,50 euro par tonne en 2009 et 2010, 0,80 euro en 2011 et 2012 et 1 euro à compter de 2013.
La taxe générale sur les activités
polluantes des centres de stockage
et d'incinération de
déchets ménagers
(en euros par tonne)
|
INSTALLATIONS D'INCINERATION |
||||||
|
Installation |
Etat |
Quotité 2009 |
Quotité 2010 |
Quotité 2011 |
Quotité 2012 |
Quotité 2013 |
|
A. Certifiée EMAS ou ISO 14001 |
Texte initial |
4 |
6,4 |
8 |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
4 |
4 |
6,4 |
6,4 |
8 |
|
|
B. Présentant un niveau élevé de performance énergétique |
Texte initial |
3,5 |
5,6 |
7 |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
3,5 |
3,5 |
5,6 |
5,6 |
7 |
|
|
C. Dont les émissions de Nox < 80 mg/Nm 3 |
Texte initial |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
3,5 |
3,5 |
5,6 |
5,6 |
7 |
|
|
Relevant d'au moins deux des conditions visées aux A, B et C |
Texte initial |
2,5 |
4 |
5 |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
2 |
2 |
3,2 |
3,2 |
4 |
|
|
Autres |
Texte initial |
5 |
8 |
10 |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
7 |
7 |
11,2 |
11,2 |
14 |
|
|
INSTALLATIONS DE STOCKAGE |
||||||||
|
Installation |
Etat |
Quotité 2009 |
Quotité 2010 |
Quotité 2011 |
Quotité 2012 |
Quotité 2013 |
Quotité 2014 |
Quotité 2015 |
|
Non autorisée |
Texte initial |
50 |
50 |
55 |
60 |
65 |
70 |
70 |
|
Texte définitif |
50 |
60 |
70 |
100 |
100 |
100 |
150 |
|
|
Certifiée EMAS ou ISO 14001 |
Texte initial |
13 |
18 |
18 |
24 |
28 |
32 |
40 |
|
Texte définitif |
13 |
17 |
17 |
24 |
24 |
24 |
32 |
|
|
Valorisant le biogaz > 75 % |
Texte initial |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
Non prévu |
|
Texte définitif |
10 |
11 |
11 |
15 |
15 |
20 |
20 |
|
|
Autres |
Texte initial |
15 |
20 |
20 |
30 |
30 |
32 |
40 |
|
Texte définitif |
15 |
20 |
20 |
30 |
30 |
30 |
40 |
|
Source : mission commune d'information
b) Des ressources affectées à la politique des déchets
L'application des nouveaux tarifs aux tonnages 2008 déclarés en 2009 permet de constater :
1) que, pour le stockage , 17 % du rendement correspondraient au tarif de droit commun, plus de 80 % provenant du tarif réduit au profit des installations certifiées ISO 14001 ou EMAS, les critères d'altermodalité et de valorisation du biogaz ne concernant enfin que 2 % du produit (et 2,67 % des tonnages enfouis) ;
2) que, pour l' incinération , 25 % du produit seraient acquittés par les installations payant le tarif plein, 43 % par les installations uniquement certifiées, et 32 % par les installations pouvant se prévaloir au minimum de deux des critères ouvrant droit à réduction (certification, recours au transport alternatif à la route, haute performance énergétique ou faibles émissions d'oxydes d'azote).
Estimation du produit 2009 de la nouvelle
TGAP
sur les déchets ménagers et assimilés
NB : Ces
données sont des estimations dans la mesure où, depuis la loi de
finances pour 2009, la TGAP perçue au cours d'une année est
assise sur les tarifs en vigueur au cours de cette même année, et
appliqués aux tonnages déclarés l'année
précédente. La régularisation en fonction des tonnages
effectivement réceptionnés au cours de l'année
s'opère en avril de l'année suivante.
Source : mission commune d'information, d'après les tonnages 2008 transmis par la direction générale des douanes et des droits indirects
L'article 29 de la loi de finances pour 2009 a prévu que l'ADEME serait affectataire de la totalité du produit de la TGAP incinération , de la totalité du produit de la fraction de TGAP frappant les poussières totales en suspension , ainsi que d'une partie du produit des autres fractions de TGAP (dont la TGAP stockage), fixée à 363 millions d'euros en 2009, 445 millions d'euros en 2010 et 441 millions d'euros en 2011.
Cette affectation devait permettre à l'ADEME de financer les priorités du Grenelle relevant de son périmètre de compétences, et notamment un « plan déchets » ( cf. encadré ).
|
La mise en oeuvre du plan déchets par l'ADEME Le plan de soutien de l'ADEME à (la) politique (des déchets) est articulé autour des axes suivants : - la prévention avec notamment le soutien : aux plans et programmes locaux de prévention mis en oeuvre par les collectivités territoriales, au compostage domestique, aux investissements de type « recyclerie », à la mise en place d'une tarification incitative du service déchets auprès des particuliers et au développement de l'éco-conception au sein des entreprises ; - le développement des filières de responsabilité élargie des producteurs (REP), en contribuant à la création de nouvelles filières (déchets dangereux diffus, mobilier,...) et à l'amélioration des performances et de la régulation par l'État des filières existantes ; - le recyclage des déchets ménagers, industriels et du BTP, avec des soutiens aux investissements publics et privés ; - la valorisation des déchets organiques, avec des aides aux opérations de compostage ou méthanisation ; - le développement d'actions d'accompagnement et de structuration allant de la recherche (nouvelles technologies, amélioration des connaissances notamment quant aux impacts,...) à la sensibilisation du grand public (poursuite de la campagne "Réduisons vite nos déchets, ça déborde!"), en passant par le renforcement des dispositifs locaux et nationaux d'observation. Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010 |
En 2010, selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, l'ADEME percevra donc 511 millions d'euros de TGAP (66 millions d'euros 129 ( * ) au titre de l'incinération et de la TGAP « poussières » et 445 millions d'euros au titre des autres fractions). Cette même année, et selon la même source, 83 millions d'euros de crédits de paiement seront consacrés par l'opérateur au plan déchets ( cf . encadré).
Dans un courrier adressé à votre mission, Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, précise qu'« après une phase transitoire de montée en puissance en 2009, le Gouvernement s'est engagé à ce que dès 2010, le montant de l'ensemble des actions engagées par l'ADEME dans le domaine des déchets soit au moins égal au montant généré par les nouvelles recettes. Il y a donc bien retour de l'argent prélevé sur le traitement vers la politique des déchets » .
Selon le MEEDDM, le budget que l'ADEME consacrera à la prévention et à l'amélioration de la gestion des déchets atteindra 570 millions d'euros sur la période 2009-2011 , à raison de 195 millions d'euros pour la prévention, 105 millions d'euros pour le recyclage, 105 millions d'euros pour la valorisation organique, 44 millions d'euros pour la valorisation des déchets du BTP, le solde étant consacré aux départements d'outre-mer, à la Corse, à l'observation et à la recherche.
c) Un dispositif à affiner et à évaluer
Votre mission d'information ne remet pas en cause les objectifs généraux de la réforme de la TGAP sur les déchets ménagers que sont la taxation des modes de traitement les moins bien placés dans la hiérarchie des déchets, de façon à dégager des ressources réorientées vers la promotion de la prévention, du tri et de la valorisation matière. Au surplus, pour ce qui concerne les modes de traitement taxés - soit l'incinération et le stockage - la mission soutient le principe d'une modulation des tarifs de TGAP en fonction des performances environnementales, et en particulier énergétiques, des installations .
Cette modulation doit néanmoins être plus étendue et plus fine que dans le dispositif actuel. Plus étendue en ce qu'elle doit davantage sanctionner l'absence d'efforts et mieux récompenser les installations les plus vertueuses. Plus fine en ce que la gradation des tarifs doit mieux prendre en compte les contraintes objectives qui pèsent sur les collectivités et les exploitants pour améliorer la performance des UIOM ou des centres de stockage. Ainsi, partant du principe que toutes les UIOM ne peuvent valoriser leur énergie sous forme de chaleur (notamment faute de débouché pour cette chaleur), un taux réduit - certes moins avantageux - pourrait être octroyé pour les installations n'ayant d'autre choix que de valoriser sous forme électrique .
De la même façon, une graduation plus progressive devrait permettre de mieux moduler les tarifs en fonction de la valorisation du biogaz en centre de stockage . Cette graduation pourrait aller d'une réfaction de 25 % du tarif de droit commun pour une valorisation supérieure à 60 %, à 50 % pour une valorisation supérieure à 70 %, 75 % pour une valorisation supérieure à 80 % et à 100 % pour une valorisation supérieure à 90 %, ce qui correspond à l'actuelle exonération en faveur des bioréacteurs.
Exemple de modulation pour la TGAP
« stockage »
|
Valorisation énergétique |
Réduction de tarif |
|
60 % à 70 % |
25 % |
|
70 % à 80 % |
50 % |
|
80 % à 90 % |
75 % |
|
Supérieure à 90 % (bioréacteur) |
100 % (exonération) |
Source : mission commune d'information
La mission n'entend pas redéfinir dès à présent une grille tarifaire, estimant qu'une évaluation des effets de la TGAP actuellement en vigueur doit précéder toute reconfiguration de ce prélèvement. Pour mémoire, le Sénat avait adopté, dans le cadre de la loi de finances pour 2009, un amendement prévoyant la remise au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013, d'un rapport évaluant l'impact économique et environnemental de l'application de la réforme de la TGAP. Ce rapport devra présenter « une analyse détaillée des actions financées depuis 2009 par le produit supplémentaire de TGAP généré » par cette réforme et examiner « l'opportunité, en fonction de cette analyse et d'une évaluation précise des besoins de financement de la politique des déchets, de maintenir ou d'infléchir l'évolution des taux de cette taxe prévue jusqu'en 2015 » .
Il est apparu aux membres de votre mission que cette clause devait faire l'objet d'une application anticipée, dès la fin de l'année 2011 . En effet, la crise et les tensions pesant sur les budgets locaux comme sur le pouvoir d'achat des ménages ont sensiblement amplifié l'impact relatif de la TGAP et justifient qu'une évaluation circonstanciée soit mise en oeuvre dans un délai rapproché. Votre rapporteur note d'ailleurs que cet impact a pu aller jusqu'à produire des incitations « à l'envers » , et dissuader certaines collectivités d'investir dans le tri et le recyclage. Les représentants du SYCTOM d'Île-de-France ont ainsi indiqué avoir renoncé à l'édification d'un centre de tri de 50 000 tonnes à Paris intra-muros , afin de pouvoir faire face à la charge budgétaire supplémentaire occasionnée par la TGAP.
Par ailleurs, il conviendrait de subordonner l'augmentation des tarifs de TGAP programmée en 2009 à la réalisation de cette évaluation et aux résultats qu'elle mettrait en évidence . Revenir sur cette trajectoire permettrait, en outre, de procéder dès maintenant à certains ajustements techniques ou de dissiper certaines incertitudes juridiques pénalisantes pour les exploitants ou les collectivités. Sans souci d'exhaustivité, votre rapporteur a relevé un certain nombre de difficultés d'application que des retouches au texte en vigueur ou des précisions réglementaires devront lever rapidement. Il en va ainsi, par exemple :
1) de l'application de l'exonération en faveur des centres de stockage exploités en mode bioréacteur , qui a longtemps attendu son décret et semble encore achopper sur une circulaire pour le moins « draconienne », si l'on en croit les exploitants et élus auditionnés par votre mission ;
2) de la double taxation des mâchefers , au titre de leur incinération puis de leur stockage, que rien ne justifie.
Votre mission est enfin attachée à ce que le produit de la TGAP retourne à la politique des déchets , comme s'y est engagé le Gouvernement. Partant du principe que ce prélèvement a une vocation d'incitation et non de rendement , la mission n'est, en revanche, pas convaincue que le produit de la TGAP doive augmenter sensiblement au cours des années à venir. Sous réserve de la clause d'évaluation susmentionnée, une réforme de ses tarifs pourrait donc s'opérer pour garantir un produit constant en volume par rapport à 2010 ou 2011.
2. Quel premier bilan pour la tarification incitative ?
Au nombre des problématiques fiscales, votre mission d'information s'est, dans un second temps, intéressée aux conditions de mise en oeuvre de la tarification incitative . Si cette tarification poursuit des objectifs vertueux et apparaît intellectuellement séduisante, les collectivités qui souhaitent la mettre en oeuvre doivent néanmoins garder à l'esprit qu'elle se heurte à de nombreux obstacles .
Les développements qui suivent n'ont pas vocation à prescrire quelque stratégie que ce soit aux collectivités et ne visent qu'à présenter brièvement les conclusions que votre mission d'information tire des premiers retours d'expérience.
a) Une voie étroite entre acceptabilité sociale et contraintes budgétaires
La tarification incitative consiste à moduler le coût du service public d'enlèvement des déchets en fonction des quantités produites par les ménages. Pour ce faire, les collectivités doivent :
1) modifier la grille tarifaire de leur redevance si elles ont opté pour le régime de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) ;
2) en l'état actuel du droit, opter pour la REOM si elles avaient recours à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement prévoit néanmoins que ces collectivités pourront « à titre expérimental et pendant une durée de trois ans (...), instaurer une taxe d'enlèvement des ordures ménagères composée d'une part variable , calculée en fonction du poids ou du volume des déchets » 130 ( * ) .
Alors que la REOM repose déjà sur une logique de prix, la TEOM est assise sur les valeurs locatives. En conséquence, le passage de la TEOM à une redevance incitative peut s'accompagner de transferts de charge fiscale substantiels entre ménages. Ainsi, comme l'indique l'Assemblée des communautés de France 131 ( * ) (ADCF), « certains ménages vont payer plus cher en tarification incitative qu'en TEOM, même s'ils trient déjà leurs déchets. Pour ces usagers, l'écart de la contribution avant et après la tarification incitative est principalement lié à la faible valeur locative de leur logement. C'est notamment le cas des logements sociaux et des logements anciens de centre-ville. A l'inverse, certains ménages vont payer moins cher en tarification incitative qu'en TEOM, soit parce qu'ils vont utiliser de façon plus économe le service déchets et réduire ainsi leur facture, soit parce que ces ménages occupent des logements dont la valeur locative est élevée » .
Dans ce contexte potentiellement délicat pour la collectivité et le contribuable local, votre mission d'information considère donc que le passage à une tarification incitative doit tout d'abord s'accompagner d'un important effort de pédagogie , sous forme de campagnes de communication explicitant clairement les enjeux et les objectifs de la réforme, ses conséquences concrètes pour l'usager et son calendrier de mise en oeuvre.
L'acceptation du nouveau mode de prélèvement est également conditionnée par la nouvelle grille tarifaire que définira la collectivité, et en particulier par le poids respectif qui sera donné à la part fixe et à la part variable de la facturation . Sur ce point, les interlocuteurs de votre mission d'information ont exprimé des points de vue très divergents . Si certains prônent une part variable maximale, garante du caractère réellement incitatif du prélèvement, la plupart admettent toutefois que la part fixe doit dépasser 50 %, voire atteindre 75 à 80 % selon certains opérateurs 132 ( * ) .
Deux facteurs doivent être pris en compte pour procéder au « réglage » des montants respectifs de la part fixe et de la part variable. Le premier est le coût global du service public des déchets, une fois que la tarification incitative aura été mise en place. De fait, une part variable trop importante est susceptible de créer un aléa sur l'équilibre global du budget du service public des déchets , en ne couvrant pas les coûts fixes qui y sont associés 133 ( * ) . Cet impératif doit être d'autant plus présent à l'esprit que la tarification incitative ne s'accompagne pas nécessairement d'une baisse des coûts pour les collectivités, voire peut susciter leur augmentation . Ainsi, selon l'ADCF 134 ( * ) , « l'évolution globale des dépenses et des recettes avant et après la tarification incitative sur les collectivités étudiées s'échelonne de + 3 % à + 18 % » 135 ( * ) . Les principaux postes d'augmentation concernent la pré-collecte (distribution de bacs et maintenance), le coût de collecte et de traitement des recyclables secs, les charges liées aux déchetteries et les charges de gestion du service. En revanche, les coûts de collecte et de traitement des OMR s'inscrivent à la baisse.
Une part variable trop élevée peut, en second lieu, poser des problèmes d'acceptabilité pour les ménages, à plus forte raison lorsque leurs ressources sont modestes, et entraîner des comportements inciviques 136 ( * ) tels que :
1) les dépôts et brûlages sauvages ou le « tourisme » des déchets , constatés dans d'autres Etats où cette tarification est en vigueur. Ainsi, le ministère suisse de l'environnement estimait entre 1 et 2 % les quantités de déchets ménagers éliminées de façon inappropriée au sein de la Confédération, ce taux étant plus important dans les communes ayant instauré la « taxe au sac ». Le même ministère considérait que les déchets brûlés sauvagement en Suisse généraient davantage de dioxines que l'ensemble des incinérateurs du pays. Par ailleurs, les représentants des PME du déchet et de l'environnement ont indiqué à votre mission que dans la région de Maroilles, la TI avait fait passer le gisement d'ordures ménagères de 4.000 à 2.400 tonnes, mais que les usagers s'étaient mis à brûler leurs déchets ou les avaient déposés sauvagement ou exportés en Belgique, conduisant à l'abandon de l'expérience et au retour au tonnage antérieur ;
2) le « sur-tri » , qui consiste à jeter dans les bacs recyclables non taxés des produits qui n'y sont pas admis , diminuant ainsi la performance globale de tri de la collectivité. Ainsi, selon l'ADCF, « lors de la mise en place de la tarification incitative, on constate souvent une augmentation des refus de tri (...) », résultant soit d'erreurs de bonne foi, soit de dépôts volontaires de sacs d'ordures ménagères dans les bacs de recyclables.
En lien avec le coût global du service, le choix du mode de tarification doit donc faire l'objet d'une réflexion approfondie . Si nul système n'est exempt de défauts ( cf . tableau ci-après), votre rapporteur a acquis, au cours de ses auditions, la conviction qu'une tarification assise sur la levée du bac constituait, à ce stade, la « moins mauvaise » solution, en ce qu'elle permet de rationaliser les tournées en incitant les usagers à ne sortir leurs bacs que lorsqu'ils sont pleins. A contrario , la tarification au volume du bac, pour simple qu'elle soit, apparaît moins incitative et la tarification au poids nécessite un coûteux système de pesée embarquée.
Avantages et inconvénients des différents modes de tarification
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Mode de collecte |
Avantages |
Inconvénients |
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Volume du bac |
Simplicité de la mise en oeuvre et de la facturation. Pas d'investissement sur les bennes. |
Méthode la plus faiblement incitative. Risque de tassement des déchets pour conserver un petit bac. |
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Poids du bac |
Méthode la plus conforme au principe pollueur-payeur. Transparence dans la gestion du service. |
Coût très élevé des équipements. Difficulté d'anticipation du comportement des usagers la première année. Complexité technique (maintenance). Méthode « victime de son succès » (moindre utilisation du service et déséquilibre budgétaire). |
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Levée du bac |
Rationalisation des tournées par incitation à ne sortir que les bacs pleins. Incitation au tri et au compostage individuel si seuls sont facturés les bacs d'OMR. |
Difficulté d'anticipation du comportement des usagers la première année. Relative complexité de facturation (suivi des levées). Risque de tassement pour minimiser les sorties de bac. Méthode « victime de son succès » (moindre utilisation du service et déséquilibre budgétaire). |
Source : mission commune d'information, d'après l'ADCF
Votre mission tient enfin à souligner que la tarification incitative peut s'avérer singulièrement complexe à mettre en place en habitat collectif . En effet, si l'habitat individuel de type pavillonnaire permet d'associer clairement la production de déchets aux ménages redevables, tel n'est pas le cas de l'habitat collectif, où peuvent prospérer certains comportements de « passager clandestin » en raison du regroupement des déchets dans des conteneurs communs. Pour certains opérateurs entendus par la mission, et notamment Suez-SITA, cet effet pervers peut être contourné ou atténué :
1) soit par l'aménagement des locaux de stockage ou la création de points d'apport volontaire équipés de badges d'identification ;
2) soit par l'inversion de la logique de la tarification incitative, en bonifiant les efforts de collecte sélective.
Ces mécanismes n'en reposent pas moins sur le civisme des usagers et sont, de surcroît, potentiellement plus coûteux pour la collectivité.
b) Une tarification qui réoriente les flux de déchets sans les diminuer
Le bilan des premières expériences de tarification incitative comme les propos tenus par les interlocuteurs de votre mission d'information attestent que cette fiscalité ne joue pas de rôle préventif : elle réoriente les flux de déchets sans les réduire . Ainsi, selon Suez-SITA, on observe en général une baisse de 50 % des OMR collectées et une hausse concomitante de 50 % des recyclables captés au porte à porte et des apports en déchetterie.
Selon l'ADCF, « l'amplitude du mouvement de balancier (entre OMR et collecte sélective) est variable et dépend de la composition de la grille tarifaire et des moyens de collecte dont dispose la collectivité. Plus les moyens de collecte alternatifs au bac d'ordures ménagères résiduelles sont nombreux, plus le transfert des tonnages est significatif. On observe : une hausse des tonnages collectés en déchèteries ; une hausse des tonnages collectés sur les points d'apport volontaire ; un transfert des tonnages vers le compostage individuel » .
Ce constat conduit votre rapporteur à mettre en évidence le déséquilibre global dont souffre notre système de prélèvements sur les déchets ménagers, essentiellement assis sur l'aval de la filière , à travers la TGAP acquittée sur le traitement et les taxes locales pesant sur les ménages. De la sorte, les acteurs en charge de l'élimination des déchets supportent la majeure partie de leur coût, alors même qu'ils ne disposent que de peu de moyens pour maîtriser leur flux .
Ce déséquilibre plaide donc pour que les incitations fiscales soient, à l'avenir, plus équitablement réparties, à travers l'extension des mécanismes de responsabilité élargie du producteur et les incitations à l'éco-conception et à l'éco-production.
* 124 Lettre ADEME & Vous - Stratégie et études n° 16, 27 novembre 2008.
* 125 A l'exception des bioréacteurs, totalement exonérés.
* 126 Ecomanagement and Audit Scheme
* 127 Amendement de votre rapporteur.
* 128 Initialement prévue jusque 2011, la hausse a été lissée jusqu'en 2013 à l'initiative du Sénat.
* 129 Ce montant est vraisemblablement surestimé, le produit de la TGAP « incinération » devant avoisiner 35 millions d'euros et celui de la TGAP « poussières » 5 millions d'euros.
* 130 Le projet de loi précise que « cette part variable (pourra) également tenir compte des caractéristiques de l'habitat ou du nombre des résidents » et que « dans le cas d'une habitation collective, la personne chargée de sa gestion est considérée comme l'usager du service public des déchets ménagers et procède à la répartition de la part variable entre ses occupants » .
* 131 Mettre en oeuvre une tarification incitative sur les déchets ménagers (Notes techniques de l'intercommunalité).
* 132 Dont Suez-SITA.
* 133 Selon l'ADCF, le Syndicat mixte Montaigu-Rocheservière a vu son taux de présentation des bacs passer à 25 % contre les 43 % prévus, en fixant sa part variable à 65 %.
* 134 Mettre en oeuvre une tarification incitative sur les déchets ménagers (Notes techniques de l'intercommunalité).
* 135 Néanmoins, l'étude de l'ADCF indique que cette augmentation apparaît « souvent faible comparativement à la forte augmentation qui aurait pu être subie par les collectivités si elles n'avaient pas mis en place la tarification incitative alors que le coût de traitement des OM augmentait très fortement ».
* 136 Les exemples qui suivent sont tirés de l'article de M. Olivier Guichardaz : « Facturation incitative : incitative à quoi ? ». Environnement & Technique (novembre 2007), n° 271.