N° 552
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1) sur l' impact pour l' égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives des dispositions du projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de réforme des collectivités territoriales (n° 527, 2009-2010),
Par Mme Michèle ANDRÉ,
Sénatrice.
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(1) Cette délégation est composée de : Mme Michèle André, présidente ; Mme Jacqueline Panis, M. Alain Gournac, Mmes Christiane Kammermann, Gisèle Printz, M. Yannick Bodin, Mmes Catherine Morin-Desailly, Odette Terrade, Françoise Laborde, vice-présidents ; Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Patrice Gélard, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Maryvonne Blondin, Nicole Bonnefoy, Brigitte Bout, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, MM. Yvon Collin, Roland Courteau, Mmes Marie-Hélène Des Esgaulx, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, Catherine Dumas, Bernadette Dupont, Gisèle Gautier, Sylvie Goy-Chavent, Christiane Hummel, Bariza Khiari, Françoise Laurent-Perrigot, Claudine Lepage, M. Philippe Nachbar, Mmes Anne-Marie Payet, Catherine Procaccia, Mireille Schurch, Catherine Troendle, M. Richard Yung. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'examen par le Parlement de la réforme territoriale et des modes de scrutin qu'elle envisage pour l'élection des futurs conseillers territoriaux interviendra, à peu de choses près, dix ans après l'adoption de la loi du 6 juin 2000 qui a institué, pour la première fois dans l'histoire de notre pays, des leviers juridiques et financiers pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, permettant à la parité de devenir une réalité effective, en particulier dans les conseils régionaux aujourd'hui constitués de 48 % de femmes.
Or les modes de scrutin successivement envisagés par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux se traduiront, si aucun correctif ne leur est apporté, par une régression marquée de la parité. D'après les estimations effectuées par l'Observatoire de la parité, le scrutin mixte initialement envisagé par le Gouvernement, qui prévoyait l'élection de 80 % des conseillers territoriaux au scrutin majoritaire à un tour, et des 20 % restants au scrutin de liste proportionnel, n'aurait permis, dans les meilleures hypothèses, l'élection que de 17,3 % de femmes. Quant au scrutin majoritaire proposé par voie d'amendement lors de la discussion du projet de réforme territoriale à l'Assemblée nationale, il devrait entraîner des effets comparables à ceux qu'il produit pour les élections des conseils généraux qui, avec 12,3 % de femmes, constituent en quelque sorte la « lanterne rouge » de la parité en France.
Votre délégation, qui a manifesté très tôt la préoccupation que lui inspirait l'impact prévisible du premier mode de scrutin envisagé, a souhaité pouvoir se prononcer sur cet aspect de la réforme territoriale qui s'inscrit au coeur de ses compétences.
Elle tient donc à exprimer ici sa reconnaissance à la commission des lois qui, sur la proposition de son président, a décidé, au cours de sa réunion du 4 novembre 2009, de la saisir du projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi organique n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale tirant les conséquences en matière électorale des articles premier et 2 du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
Votre délégation s'est attachée à évaluer l'impact prévisible de ce mode de scrutin, et sa conformité avec l'objectif constitutionnel consacré par la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 suivant lequel « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives » , en procédant à l'audition de quelques-uns des constitutionnalistes les plus renommés, et de responsables de grandes associations d'élus : l'Association des Régions de France (ARF), l'Assemblée des Départements de France (ADF), et l'Association des maires ruraux de France (AMRF).
Convaincue que l'avenir de la parité reposait aussi sur la volonté des partis politiques de favoriser ou non les candidatures féminines, elle a souhaité auditionner les responsables des formations représentées au Parlement.
La saisine de la commission des lois devait initialement permettre à la délégation de se prononcer sur les dispositions relatives aux modes de scrutin inscrites dans les projets de loi n° 61 et n° 62 dont l'examen devait débuter en première lecture devant le Sénat. Mais le Gouvernement a finalement décidé de déterminer le mode de scrutin des futurs conseillers territoriaux par un amendement à l'article 1A du projet de loi n° 60 relatif à la réforme des collectivités territoriales, lors de son examen à l'Assemblée nationale.
Les premiers articles de ce projet de loi étant également visés par la saisine de la commission des lois, ce changement inopiné de support législatif ne remet pas en question la compétence de la délégation qui peut donc se prononcer sur ce dispositif lors du retour de ce texte devant le Sénat.
I. LA PARITÉ EN POLITIQUE : UNE CONQUÊTE INACHEVÉE
En introduisant dans la Constitution une disposition aux termes de laquelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives » , la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 a ouvert la voie à l'adoption de lois favorisant l'exercice par les femmes de mandats politiques.
Les précédentes tentatives opérées en 1982 et en 1999 pour instaurer une forme de « parité » entre candidatures masculines et candidatures féminines s'étaient jusqu'alors heurtées à la censure du Conseil constitutionnel. A deux reprises 1 ( * ) , en effet, et dans des termes identiques, le Conseil a considéré que « la qualité de citoyen [ouvrait] le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus... que ces principes de valeur constitutionnelle [s'opposaient] à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles... ; [et] qu'il en [était] ainsi pour tout suffrage politique » .
La disposition censurée en 1982 prévoyait que, pour des élections municipales, les listes de candidats ne pouvaient comporter plus de 75 % de personnes du même sexe. En 1999, la loi invalidée prévoyait une obligation de parité dans la composition des listes de candidatures aux élections régionales ainsi qu'à l'Assemblée de Corse.
La révision constitutionnelle a permis de lever cet obstacle juridique. Elle a en outre précisé, à l'article 4 de la Constitution, que « les partis et groupements politiques (...) contribuent à la mise en oeuvre [de ce] principe (...) dans les conditions déterminées par la loi » .
En érigeant en objectif constitutionnel l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités électives, et en instituant une obligation pour les partis politiques de contribuer à sa mise en oeuvre, elle a ainsi permis l'élaboration d'un édifice législatif qui repose essentiellement aujourd'hui sur deux grands types de mécanismes : la constitution paritaire des listes de candidatures lorsque le mode de scrutin le permet ; et pour les élections législatives au scrutin uninominal, le recours à des pénalités financières imposées aux partis qui ne présentent pas une proportion suffisante de candidates.
Ces deux types de leviers se sont révélés, à l'usage, d'une efficacité très inégale.
A. LA CONSTRUCTION D'UN ÉDIFICE LÉGISLATIF FAVORABLE À LA PARITÉ EN POLITIQUE
1. Une loi fondatrice : la loi du 6 juin 2000
La loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives constitue en quelque sorte la loi de référence, dans la mesure où elle a mis en place les deux principaux mécanismes sur lesquels repose aujourd'hui la promotion de la parité en politique : elle contraint les partis politiques à présenter un nombre égal d'hommes et de femmes lors des scrutins de liste, et prévoit une retenue sur la dotation financière des partis qui ne respectent pas le principe de parité lors de la désignation de leurs candidats pour les élections législatives.
Dans les scrutins de liste, la loi du 6 juin 2000 oblige les partis à présenter des listes dans lesquelles « l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un » . Cette obligation s'impose donc, sous peine d'irrecevabilité des listes, aux élections sénatoriales dans les départements ayant quatre sièges ou plus, aux élections européennes, aux élections régionales, et aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.
Pour les scrutins de liste à un tour , c'est-à-dire pour les élections sénatoriales et européennes, la loi précise que « chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe » .
Pour les scrutins de liste à deux tours (élections régionales et élections municipales y compris en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, ainsi qu'aux élections des conseils généraux de la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon) la loi exigeait qu'un nombre égal de candidats de chaque sexe figure « au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste » .
Les principes posés par la loi du 6 juin 2000 ont ensuite été étendus aux autres assemblées d'outre-mer par la loi organique n° 2000-612 du 4 juillet 2000 . Celle-ci a imposé une alternance stricte entre candidats de sexe différent dans les listes concourant aux élections de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ainsi que dans la composition des listes concourant aux élections pour les assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui, dans la loi du 6 juin 2000 n'étaient astreints à la parité que par groupe de six candidats.
Pour les élections législatives , qui se déroulent au scrutin uninominal, la loi du 6 juin 2000 a privilégié le levier des pénalités financières imposées aux partis et groupements qui ne présenteraient pas un nombre suffisant de candidates.
A cette fin, elle a complété les dispositions de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique par un article 9-1 instituant une modulation de la première partie de l'aide attribuée aux partis, en fonction du nombre de suffrages qu'ils ont obtenus au premier tour des élections législatives.
Cet article 9-1 dispose que « lorsque, pour un parti ou un groupement politique, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à ce parti ou groupement, lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale, conformément au deuxième alinéa de l'article 9, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribuée en application des articles 8 et 9 est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats. »
Autrement dit, passé un seuil de tolérance de 2 %, la dotation est réduite à proportion de la moitié de l'écart constaté entre les deux sexes. Ainsi, un parti qui présenterait, par exemple, 75 % de candidats et 25 % seulement de candidates, soit un écart de 50 points, verrait cette partie de sa dotation publique réduite de 25 %.
La loi de 2000 prévoit une disposition dérogatoire en faveur des partis et groupements politiques qui ne présentent de candidates qu'outre-mer : pour ces derniers, la diminution n'est pas applicable lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un.
Cette loi a été déférée devant le Conseil constitutionnel , qui, dans sa décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000, a validé l'essentiel de ses dispositions.
Le Conseil a reconnu que la révision constitutionnelle de 1999 avait eu « pour objet et pour effet de lever les obstacles d'ordre constitutionnel » qu'il avait auparavant relevés (considérant 6) et « entendu permettre au législateur d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; qu'à cette fin, il [était] désormais loisible au législateur d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant ; qu'il lui [appartenait] toutefois d'assurer la conciliation entre les nouvelles dispositions constitutionnelles et les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'avait pas entendu déroger » (considérant 7). Il a conclu que les dispositions « fixant des règles obligatoires relatives à la présence de candidats de chaque sexe dans les compositions de listes de candidats aux élections se déroulant au scrutin proportionnel [entraient] dans le champ des mesures que le législateur [pouvait] désormais adopter » (considérant 8).
S'agissant de la réduction de l'aide publique versée aux partis qui ne respecteraient pas la parité, le Conseil a considéré que « le dispositif ainsi instauré ne [revêtait] pas le caractère d'une sanction mais celui d'une modulation de l'aide publique allouée aux partis et groupements politiques en application des articles 8 et 9 de la loi du 11 mai 1988 : qu'il [était] destiné à inciter ces partis et groupements à mettre en oeuvre le principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, conformément aux dispositions des articles 3 et 4 de la Constitution ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe de la nécessité des peines [était] inopérant » (considérant 13).
Le Conseil a en revanche censuré la disposition précisant que les crédits issus de cette diminution devaient recevoir une nouvelle affectation dans la loi de finances, affectation qui devait faire l'objet d'un rapport annuel au Parlement, considérant que celle-ci constituerait une injonction adressée soit au Gouvernement, soit au Parlement.
2. Les ajustements ultérieurs
Quatre lois sont venues compléter et affiner le cadre juridique mis en place par la loi du 6 juin 2000.
Deux lois sont intervenues pour déplacer le seuil à partir duquel les élections sénatoriales ont lieu non plus au scrutin majoritaire à deux tours, mais au scrutin de liste et à la proportionnelle. Ce seuil, initialement fixé à cinq sénateurs par département par l'article L.294 du code électoral, a été ramené à trois par la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 . Il a ensuite été relevé à quatre par la loi n° 2003-697 du 30 juillet 2003 .
Le relèvement de ce seuil a été contesté devant le Conseil constitutionnel, au motif que « réduisant le nombre de sièges auxquels s'applique l'obligation de présenter des listes de candidats composées alternativement de femmes et d'hommes, il portait atteinte à l'objectif constitutionnel d'égal accès aux mandats électoraux ».
Dans sa décision n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003 , le Conseil constitutionnel n'a cependant pas fait droit à cette requête. Il a plutôt considéré que « les dispositions critiquées ne [portaient] pas, par elles-mêmes, atteinte à l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives » (considérant 17). Il a en outre jugé que les dispositions constitutionnelles consacrant cet objectif n'avaient « pas pour objet, et ne sauraient avoir pour effet de priver le législateur de la faculté qu'il tient de l'article 34 de la Constitution de fixer le régime électoral des assemblées » (considérant 18).
La loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 a substitué plusieurs circonscriptions à la circonscription unique que constituait le territoire national pour les élections au Parlement européen. Elle a également précisé que pour les élections régionales, la circonscription serait répartie en sections départementales.
À cette occasion, elle a confirmé le principe suivant lequel les listes pour les élections européennes seraient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe, et l'a étendu aux élections régionales, alors que la loi de 2000 ne prévoyait que l'obligation de comporter un nombre égal de candidats de chaque sexe par groupe de six.
Faute d'une mention explicite, cette disposition qui contribuait à une amélioration de la parité dans les conseils régionaux, ne s'appliquait pas aux élections de l'Assemblée de Corse. Cette distorsion a été relevée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 .
Le Conseil a considéré que « l'Assemblée de Corse et les conseils régionaux ne se [trouvaient] pas dans une situation différente au regard de l'objectif [de parité] ; qu'aucune particularité locale, ni aucune raison d'intérêt général, ne [justifiait] la différence de traitement en cause ; qu'ainsi elle [était] contraire au principe d'égalité » (considérant 26).
Le Conseil a cependant remarqué qu'il ne pourrait mettre fin à cette rupture d'égalité qu'en censurant ces nouvelles dispositions plus favorables à l'objectif de parité. Il y a renoncé, considérant, suivant ses propres termes, « qu'une telle censure méconnaîtrait la volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (considérant 27).
Ainsi a-t-il préféré en conclure qu'il appartiendrait « à la prochaine loi relative à l'Assemblée de Corse de mettre fin à cette inégalité » (considérant 28).
Tel a été l'objet de la loi n° 2003-1201 du 18 décembre 2003 relative à la parité entre hommes et femmes sur les listes de candidats à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse.
3. La parité dans les exécutifs municipaux et régionaux : les avancées de la loi du 31 janvier 2007
Les lois de 2000 et de 2003 ont amélioré l'accès des femmes aux assemblées locales élues au scrutin de liste, mais celles-ci se sont souvent trouvées confrontées au phénomène bien connu sous le terme de « plafond de verre ». Ainsi n'ont-elles accédé que dans une moindre proportion aux fonctions exécutives : adjointes au maire dans les communes de plus de 3 500 habitants, vice-présidentes ou membres de la commission permanente dans les conseils régionaux.
La loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 s'est efforcée d'y remédier en instituant des obligations de parité dans la composition des exécutifs municipaux et régionaux.
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les adjoints sont élus au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ou vote préférentiel 2 ( * ) . La loi du 31 janvier 2007 précise que « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un ».
Cette disposition s'applique également au régime communal dans le territoire de la Polynésie française, ainsi qu'à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie.
La loi introduit également l'obligation de parité dans la composition des exécutifs régionaux . Conformément à l'article L.4133-5 du code général des collectivités territoriales, les membres de la commission permanente, autres que le président sont élus au scrutin de liste.
La loi du 31 janvier 2007 précise que « chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ». Elle tempère cependant ce principe en ajoutant que « un groupe de conseillers qui ne dispose pas de membres de chaque sexe en nombre suffisant peut compléter sa liste par des candidats de même sexe. »
Après la répartition des sièges de la commission permanente, le conseil régional procède à l'élection des vice-présidents au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. « Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un ».
Des dispositions identiques s'appliquent à l'Assemblée de Corse.
La loi du 31 janvier 2007 comporte en outre trois autres séries de mesures.
Elle améliore la parité dans les communes de plus de 3 500 habitants , en prévoyant une alternance stricte des candidats des deux sexes , et non plus appréciée par groupe de six candidats. Elle pose également des exigences de parité pour les élections à l' Assemblée des Français de l'étranger . A compter du renouvellement partiel de 2009, le candidat et son remplaçant doivent être de sexe différent dans les circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir est au moins de deux ; dans les circonscriptions plus importantes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.
Elle alourdit en outre la pénalisation financière des partis qui ne respectent pas la parité dans les candidatures : dorénavant le montant de la première fraction de l'aide qui leur est attribuée est diminué d'un pourcentage égal aux trois quarts, et non plus à la moitié, de l'écart entre les deux sexes rapporté au nombre total des candidats.
Ainsi, pour reprendre l'exemple cité plus haut, un parti qui présenterait 75 % de candidats et seulement 25 % de candidates, soit un écart de cinquante points, verrait son aide publique réduite, non plus de 25 %, mais de 37,5 %.
Ces dispositions ne seront toutefois applicables qu'à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale.
Enfin, pour tenter d'atténuer la sous-représentation chronique des femmes dans les conseils généraux , elle crée un poste de « remplaçant » pour les conseillers généraux, et précise que « le candidat et son remplaçant sont de sexe différent ».
Toutefois, le remplaçant ne remplace le conseiller titulaire dont le poste devient vacant que dans un certain nombre de cas limitativement énumérés par la loi : décès, démission intervenue en raison d'un cumul avec un autre mandat local, présomption d'absence, ou acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel.
La loi n° 2008-175 du 26 février 2008 a complété cette liste en y ajoutant le cas de démission intervenue en cas de cumul avec un mandat parlementaire national, reprenant une suggestion déjà formulée par notre délégation à l'occasion de la discussion de la loi du 31 janvier 2007.
En cas de vacance pour toute autre cause, ou lorsque le recours au remplaçant ne peut plus être appliqué, la loi prévoit qu'il est procédé à une élection partielle.
* 1 Décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 et décision n° 98-407 du 14 janvier 1999
* 2 Code général des collectivités territoriales, article L.2122-7-1