3. Les scénarios proposés pour la France de 2010 à 2030 : entre essoufflement et maintien du potentiel de croissance57 ( * )
A la demande de votre délégation, l'OFCE a envisagé pour le long terme cinq scénarios à l'horizon de 2030 qui peuvent être répartis en deux groupes .
Ce choix est délibéré. Compte tenu des incertitudes, c'est la diversité des possibles qu'il faut aujourd'hui envisager.
Dans un premier groupe , la croissance potentielle de long terme demeure fixée à 2 % , la productivité du travail progressant annuellement de 1,9 % et la population active de 0,1 %.
Dans le second groupe , la croissance potentielle s'amoindrirait , pour s'établir à 1,8 % ou 1,5 % .
L'OCDE 58 ( * ) relève, pour sa part, que si l'impact des crises financières sur la production potentielle est généralement négatif, leur effet serait beaucoup moins tranché sur la croissance potentielle à long terme :
« ... Moins nombreuses sont les études qui relèvent des éléments témoignant d'un effet permanent des crises financières sur la croissance de la production potentielle, encore que ce soit, naturellement, difficile à apprécier.
« Haugh et al. (2009) examinent les estimations de l'OCDE de la croissance de la production potentielle, et leurs composantes, à l'occasion de crises bancaires graves, mais ne relèvent guère d'éléments qui amènent à conclure à des effets durables sur la croissance potentielle, encore qu'il y ait des différences selon les épisodes.
« Par exemple, la crise bancaire des années 90 au Japon a été associée à une baisse de la croissance potentielle principalement due à un affaiblissement de la croissance de la productivité, que l'on impute au caractère prolongé des problèmes bancaires et à la mauvaise affectation du capital qui en a résulté.
« Par contre, ils observent que, peut-être parce que les crises bancaires dans les pays nordiques du début des années 90 ont été résolues plus rapidement, ces pays n'ont subi qu'une baisse temporaire de leur croissance potentielle, qui s'expliquait davantage par une vive montée du chômage structurel que par une dégradation durable des performances en termes de productivité ».
Quoi qu'il en soit, il apparaît raisonnable d'élaborer des scénarios reposant sur une croissance potentielle fixée à l'identique sur une durée de 20 ans.
On observera notamment que, sur la longue période, l'économie française semble connaître des phases de croissance successives, se distinguant par des taux de croissance annuels gravitant autour de valeurs différentes (ces valeurs peuvent être considérées, en première approche, comme des valeurs de croissance potentielle caractérisant, avec une certaine constance, chacune de ces phases).
Ce propos trouve une justification visuelle dans le graphe suivant :
LE PIB ET LE PIB PAR HABITANT EN VOLUME DE 1820 À 2000
(Indice 100 en 1820)
Source : Angus Maddison, Statistiques historiques, OCDE 2003
S'agissant d'une échelle logarithmique, l'inclinaison de la courbe bleue est toujours proportionnelle à la croissance. Des « phases » relativement homogènes et durables apparaissent alors (par exemple, les « trente glorieuses », suivies par une période où s'infléchit sensiblement le rythme moyen de la croissance).
L'expérience ne vient donc pas invalider le recours à une stylisation marquée des scénarios de croissance à long terme.
a) L'hypothèse d'un maintien de la croissance potentielle à 2 %
Si la croissance potentielle devait se maintenir à 2 % à long terme, plusieurs hypothèses sont envisageables quant à l'évolution de la production effective à plus court terme.
En premier lieu, on peut envisager que la production effective finisse par rejoindre la production potentielle ; le déficit de production (« output gap ») serait ainsi résorbé grâce à une croissance soutenue, supérieure à la tendance, en dépit de l'important effort d'assainissement budgétaire.
Deux rythmes de résorption du déficit de production sont envisagés, donnant chacun lieu à un scénario :
- soit une résorption progressive, avec une croissance annuelle effective de 2,5 %, conduisant à une « fermeture » du déficit de production en 2024 ( scénario n° 1 de l'OFCE, ou scénario central ), la croissance effective s'établissant ensuite autour de la croissance potentielle ;
- soit une résorption rapide, avec une croissance annuelle effective de 3,5 % de 2011 à 2014, puis déclinant ensuite, conduisant à une « fermeture » du déficit de production 59 ( * ) en 2015 avec une croissance effective gravitant ensuite autour de la croissance potentielle ( scénario n° 2 de l'OFCE ).
Le plein emploi est progressivement réalisé à mesure qu'on se rapproche de la fermeture de l'output gap, à la faveur d'une baisse linéaire du taux de chômage, qui rejoint le taux de 4,4 % en 2024 dans le scénario central, et en 2015 dans le scénario n° 2.
En second lieu, il est possible que la croissance potentielle demeure à long terme orientée suivant la tendance de 2 %, mais que la perte de production potentielle engendrée par la crise ne se résorbe pas.
Dans ces conditions, la croissance effective graviterait autour de 2 % à partir de 2011, si bien que l'output gap ne se refermerait jamais ( scénario n° 3 de l'OFCE ).
La courbe du taux de chômage demeurerait plane sur toute la période, au taux de 10,3%.
LA CROISSANCE DU PIB DANS LES SCÉNARIOS N° 1, N° 2 ET N° 3
(en milliards d'euros)
Sources : Comptabilités nationales, calculs et prévisions OFCE
Le tableau suivant rappelle qu'une résorption des déficits publics doit généralement s'accompagner d'une désépargne des autres agents (ménages et entreprises) afin de permettre le bouclage du circuit économique dans le contexte d'une croissance sauvegardée.
La croissance à long terme est ici fixée sur un trend de 2 % pour les trois scénarios .
Les deux premiers scénarios apparaissent comme très volontaristes 60 ( * ) ; conciliant sortie de crise et assainissement progressif des finances publiques, ils impliquent non seulement une baisse substantielle de l'épargne des ménages, mais encore un rebond appréciable de l'investissement :
CROISSANCE, COMPORTEMENT DES AGENTS PRIVÉS ET ENDETTEMENT PUBLIC À LONG TERME : COHÉRENCE MACROÉCONOMIQUE DES SCÉNARIOS N° 1, N° 2 ET N° 3
|
Taux de chômage en 2030 61 ( * ) |
Baisse du taux d' épargne 62 ( * ) |
Hausse du taux d' investissement 63 ( * ) |
Trajectoire de la
dette publique
|
||||
|
2010 |
2015 |
2020 |
2030 |
||||
|
Scénario n° 1 |
4,4% |
-3,1 |
3,1 |
84 % |
93 % |
92 % |
81 % |
|
Scénario n° 2 |
4,4% |
-3,1 |
3,1 |
84 % |
82 % |
76 % |
63 % |
|
Scénario n° 3 |
10,3% |
-0,4 |
0,4 |
84 % |
99 % |
110 % |
135 % |
Source : d'après données figurant dans le rapport annexé de l'OFCE
Ajoutons que la fermeture du déficit de production en 2024 dans le scénario central suppose une croissance effective moyenne de 2,5 % à partir de 2011, perspective qui ajoute au volontarisme de ce scénario pour les premières années, si l'on considère l'importance de l' effort programmé de réduction du déficit public de 2011 à 2013 : de 8,5 % du PIB en 2010, il serait ramené de 5 % du PIB en 2013 pour limiter la progression de l'endettement public (qui passerait tout de même de 84 % du PIB en 2010 à 91 % du PBI en 2013).
Cet effort correspond à un effet de la politique budgétaire sur la croissance économique potentiellement négatif (de l'ordre de 1,1 % du PIB). Ainsi, dans ce scénario, la croissance spontanée de l'économie française devrait être de 3,6 %. Même si le comportement passé de l'économie française montre qu'une telle hypothèse n'est pas inenvisageable 64 ( * ) , la vigueur de la croissance serait inhabituelle.
Le chômage diminue progressivement dans le scénario central, où le rythme de la croissance effective (2,5 %) n'excède que de peu celui de la productivité (1,9 %).
En revanche, le chômage diminue très vite dans le scénario n° 2, où le rythme de la croissance (3,5 % de 2011 à 2014) excède largement celui de la productivité du travail (1,9 %) dans le contexte d'une progression ralentie de la population active (+ 0,1 % par an) : le plein emploi se réalise en 2015.
Le troisième scénario montre en revanche que le seul maintien du potentiel de croissance autour de 2 % , toutes choses étant à peu près égales par ailleurs, ne peut endiguer l'effet « boule de neige » de la dette publique : une croissance effective plus forte est nécessaire dans les conditions de politique budgétaire prévues (et prévisibles) 65 ( * ) .
Parallèlement, le chômage stagne à un niveau élevé, la croissance effective (2 %) ne dépassant pas la productivité du travail (1,9 %) majorée du taux de progression de la population active (0,1 %).
Chacun des trois scénarios précédents constitue une stylisation des trajectoires possibles de l'économie française, auxquelles il est difficile d'attribuer une probabilité. On peut en revanche donner certains éclairages, notamment sur la base de l'histoire économique récente.
Il semble que les récessions se soient généralement 66 ( * ) traduites par des pertes de production permanentes , particulièrement pour les récessions liées à des crises financières ( supra ).
Furceri et Mourougane (2009) estiment ainsi que les crises financières abaissent de façon permanente la production potentielle de 1,5 à 2,5 % en moyenne, cette proportion pouvant atteindre 4 % en cas de crises graves 67 ( * ) . En revanche, l'effet des crises financières sur la croissance potentielle est moins certainement négatif ( supra ).
Dans cette perspective, le scénario n° 3, avec une perte de production définitive doublé d'un maintien de la croissance potentielle, présenterait un profil plausible, n'était la circonstance aggravante d'un essoufflement de la croissance potentielle lié au tassement de la progression de la population active.
Heureusement, il existe vraisemblablement des marges substantielles de gains de productivité liées à l'efficacité de l'Etat. Moyennant un effort sans précédent d'optimisation des dépenses publiques, un accroissement sensible et durable des investissements publics porteurs de croissance et d'emplois est possible. Dans ces conditions, le maintien, à long terme, d'une croissance potentielle de l'ordre de 2 % (reposant sur une productivité du travail progressant au rythme soutenu de 1,9 %, au lieu de 1,6 % avant la crise) ne paraît pas irréaliste.
Mais, sans une politique vigoureuse venant au soutien de la productivité (ou sans un saut technologique providentiel), il faut plutôt s'attendre à une inflexion sensible de la croissance potentielle.
b) L'hypothèse d'une rupture de la croissance potentielle
Il convient d'envisager une inflexion durable de la croissance potentielle, doublement logique au regard de l'évolution des conditions démographiques et des conséquences de la crise actuelle .
Outre les effets d'hystérèse durables sur la PGF, la baisse des dépenses induites par un long assainissement budgétaire pourrait peser sur les facteurs d'offre (capacité de production et main d'oeuvre disponible). Ces effets se conjugueraient alors avec le tassement de la progression de la population active pour amoindrir la croissance potentielle.
Une baisse de la croissance potentielle conduirait cependant à une fermeture plus rapide de l'output gap, ainsi qu'il résulte de deux scénarios ici proposés :
- dans un premier scénario, la croissance potentielle s'infléchit à 1,8 % . Cependant, la croissance effective s'établit à 2,5 % à partir de 2011, comme dans le scénario central. Le comblement de l'écart de production est donc beaucoup plus rapide que dans le premier scénario, et la fermeture de l'ouput gap s'établit en 2020, année à partir de laquelle la croissance effective ralentit pour graviter autour du potentiel de 1,7 % ( scénario n° 4 de l'OFCE ) ;
- dans un second scénario, la croissance potentielle s'infléchit à 1,5 % mais, comme dans le précédent scénario, la croissance effective ressort à 2,5 % à partir de 2011. Le comblement de l'écart de production est encore plus rapide : la fermeture de l'ouput gap intervient en 2017, année après laquelle la croissance effective ralentit alors fortement pour s'établir autour du potentiel de 1,5 % ( scénario n° 5 de l'OFCE ).
LA CROISSANCE DU PIB DANS LES SCÉNARIOS N° 4 ET N° 5
(en milliards d'euros)
Sources : Comptabilités nationales, calculs et prévisions OFCE
Comme dans les scénarios n° 1 et n° 2 le plein emploi est progressivement réalisé à mesure qu'on se rapproche de la fermeture de l'output gap, à la faveur d'une baisse linéaire du taux de chômage. Partant du taux de 10,3 %, il rejoint le taux de 4,4 % en 2020 dans le scénario n° 4 et en 2017 dans le scénario n° 5.
Le graphe suivant retrace l'évolution du taux de chômage dans les 5 scénarios :
TAUX DE CHÔMAGE DANS LES DIFFÉRENTS SCÉNARIOS
(en % de la population active)
Sources : Comptabilités nationales, calculs et prévisions OFCE.
Le tableau suivant montre les conditions du bouclage du circuit économique, dans le contexte d'une croissance un peu plus faible que dans les scénarios précédents. Les salaires progressent plus lentement (au même rythme que celui de la productivité) et l'effort des agents privés (baisse du taux d'épargne et hausse du taux d'investissement), quoiqu'encore substantiel, est ramené à des proportions moins inhabituelles.
Par ailleurs, de plus faibles gains de productivité que dans le scénario n°1 permettent de revenir plus rapidement au plein emploi sur la base d'une même croissance effective de 2,5 % : le travail étant moins productif, il faut plus d'actifs pour parvenir à un certain niveau de production.
Toutefois, cette trajectoire suppose que l'évolution de la productivité en France ne tranche pas sur celle de ses partenaires commerciaux, car une inflexion de la productivité qui serait propre à la France pourrait engendrer des pertes de compétitivité susceptibles de peser, à long terme, sur l'emploi même si les gains salariaux étaient ajustés. Dans cette hypothèse, en effet, les enchaînements vertueux résultant d'une croissance forte en termes d'accumulation du capital seraient plus qu'hypothétiques.
La trajectoire du désendettement public tend cependant à s'allonger, surtout dans le scénario n° 5, élaboré sur la base d'une croissance potentielle limitée à 1,5 % à long terme .
CROISSANCE, COMPORTEMENT DES AGENTS PRIVÉS ET ENDETTEMENT PUBLIC À LONG TERME : COHÉRENCE MACROÉCONOMIQUE DES SCÉNARIOS N° 4 ET N° 5
Source : d'après données figurant dans le rapport annexé de l'OFCE
Il est à noter que l'OCDE prévoit une croissance potentielle de 1,4 % pour la France de 2011 à 2017 (avec une fermeture de l'output gap en 2017 pour tous les pays de l'OCDE), cette année constituant l'horizon de ses derniers travaux de prévision, dont le tableau suivant propose une synthèse :
CROISSANCE DU PIB POTENTIEL
|
2006-2008 |
2009-2010 |
2011-2017 |
|||
|
dont : |
croissance de la productivité du travail |
croissance de l'emploi potentiel |
|||
|
France |
1,7 % |
1,2 % |
1,4 % |
1,1 % |
0,3 % |
|
Allemagne |
1,2 % |
0,8 % |
1,1 % |
1,2 % |
-0,1 % |
|
Italie |
0,9 % |
-0,1 % |
0,9 % |
1,0 % |
-0,1 % |
|
Zone euro |
1,7 % |
0,9 % |
1,3 % |
1,2 % |
0,1 % |
|
Royaume-Uni |
2,2 % |
1,3 % |
1,7 % |
1,6 % |
0,1 % |
|
Etats-Unis |
2,4 % |
1,5 % |
2,0 % |
1,5 % |
0,5 % |
|
OCDE |
2,1 % |
1,4 % |
1,7 % |
1,5 % |
0,2 % |
Source : Sénat, Perspectives économiques de l'OCDE, 2009
Hormis leurs effets sur la conception des politiques économiques, ces deux scénarios présentent l'intérêt d'illustrer l'impact de la croissance potentielle sur les perspectives du pouvoir d'achat.
Une inflexion du PIB potentiel aurait un impact de moyen terme sur le PIB effectif et donc sur le PIB par habitant, avec d'inévitables conséquences sur l'évolution moyenne du pouvoir d'achat .
La croissance potentielle résulte de la croissance de la productivité du travail et de celle de la population active.
Pour déduire des projections d'augmentation de la productivité du travail les tendances concernant le PIB par habitant, il faut tenir compte de la la structure démographique. Celle-ci est évolutive, si bien que la population en âge de travailler 71 ( * ) ne se trouve pas corrélée au nombre d'habitants.
D'après les projections disponibles de l'INSEE, la population totale passerait de 62,3 millions d'habitants en 2010 72 ( * ) à 67,2 millions d'habitants en 2030, ce qui représente une croissance moyenne annuelle de 0,4 % sur la période. Observons que dans le même temps, la population active devrait arrêter sa progression ( supra ), ce que traduit la prévision d'une inflexion à la baisse de la croissance potentielle, même dans l'hypothèse d'une productivité du travail inchangée.
Au total, la croissance potentielle annuelle par habitant devrait être égale à la croissance potentielle annuelle, corrigée du taux de progression de la population, soit 0,4 point de pourcentage en moyenne pour les vingt prochaines années 73 ( * ) .
A son tour, la prise en compte de la croissance de la population peut ne pas rendre compte de l'évolution du nombre des ménages qui représentent souvent la cellule de base pour apprécier le pouvoir d'achat.
De fait, le nombre de ménages augmente plus vite que la population et ce différentiel devrait s'amplifier avec le vieillissement de la population.
CROISSANCES COMPARÉES DE LA POPULATION ET DU NOMBRE DE MÉNAGES
Source : Insee
Dans ces conditions, avec une augmentation du nombre des ménages avoisinant 1,5 % par an, une croissance effective de 1,5 % ne laisserait pas de place à des gains de pouvoir d'achat par ménage.
Pour ce qui concerne le pouvoir d'achat des actifs, une autre nouveauté proviendra du vieillissement de la population . De 2010 à 2030, la proportion des moins de vingt ans devrait perdre 1,7 point, celle des plus de 20 ans gagner corrélativement 1,7 point et celle des plus de 75 ans gagner 3,2 points.
JEUNES, ACTIFS ET PERSONNES ÂGÉES DE 1990 À 2050
|
0-19 ans |
20 ans et + |
20-65 ans |
65 ans et + |
75 ans et + |
|
|
1990 |
27,8 % |
72,2 % |
58,3 % |
13,9 % |
6,8 % |
|
2010 |
24,3 % |
75,7 % |
59,0 % |
16,7 % |
8,8 % |
|
2030 |
22,6 % |
77,4 % |
54,2 % |
23,2 % |
12,0 % |
|
2050 |
21,9 % |
78,1 % |
51,9 % |
26,2 % |
15,6 % |
Source : INSEE Première n° 1089, juillet 2006
Si l'on considère (outre les perspectives de prélèvements accrus susceptibles de résulter d'un mouvement de réépargne publique destiné à réduire le niveau actuel de l'endettement public), l'accroissement sensible de la population âgée de plus de 75 ans, dont les besoins en termes de santé et de dépendance sont les plus importants (alors qu'il y avait 2,2 actifs pour un inactif de 60 ans ou plus en 2005, on n'en compterait plus que 1,5 en 2030 (et seulement 1,4 en 2050) d'après l'INSEE), les revenus de transfert destinés à financer l'ensemble formé par les retraites, la santé et la dépendance, paraissent appelés à augmenter dans des proportions notables, et le pouvoir d'achat de la population active s'infléchir, en conséquence de prélèvements majorés.
RATIO DE DÉPENDANCE ET TAUX D'ACTIVITÉ DES 15-64 ANS
Source : INSEE Première n° 1092, juillet 2006
En somme, le soutien de la productivité constitue un enjeu majeur , car une augmentation de la croissance potentielle permettrait de poursuivre un chemin de croissance sans tensions trop critiques sur l'évolution des revenus disponibles des actifs et sur les finances publiques.
Un partage de la valeur ajoutée plus favorable aux rémunérations du travail pourrait constituer une orientation complémentaire. Soutenir les revenus des actifs, dont les dépenses favoriseraient un investissement, que certains estiment principalement freiné par le niveau historiquement faible du taux d'utilisation des capacités de production, aboutirait à rehausser le potentiel de production. Mais avec l'internationalisation de la consommation, ce type de politique ne peut s'avérer pleinement efficace qu'à la condition d'être pratiqué par les principaux partenaires commerciaux de la France.
* 57 C'est délibérément qu'on n'aborde pas ici la question des effets de la mise en oeuvre de politiques environnementales résolues sur la croissance à l'horizon 2030. Elle appellerait en soi, un, ou plusieurs rapports. D'un point de vue macroéconomique, il ne saurait y avoir de « croissance verte » à court-moyen terme avec les instruments de mesure de la croissance actuels. Mais, la question se pose différemment quand elle est envisagée sur le long terme. Il faut en particulier mesurer le coût macroéconomique de l'inaction environnementale.
* 58 Perspectives économiques de l'OCDE, 2009.
* 59 C'est-à-dire que la production effective aura rejoint la production potentielle.
* 60 L'ensemble des cinq scénarios reposent en outre sur l'hypothèse selon laquelle les prix des partenaires commerciaux de la France évolueraient de façon à stabiliser la compétitivité française à partir de 2010, la demande extérieure adressée à la France demeurant dynamique sur l'ensemble de la période.
* 61 Partant d'un taux de 10,3 % en 2010, la baisse se réalise progressivement pour atteindre 4,4 % lors de la fermeture de l'output gap. Le taux est étale pour le scénario n° 3. Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 62 Baisse en points de pourcentage. La baisse, identique dans les scénarios n° 1 et n° 2, est à peu près linéaire et se trouve complètement réalisée lors de la fermeture de l'output gap (dans le scénario n° 3, l'ajustement, de faible ampleur, est opéré dès 2013). Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 63 Hausse en points de pourcentage. La hausse, identique dans les scénarios n° 1 et n° 2, est à peu près linéaire et se trouve complètement réalisée lors de la fermeture de l'output gap (dans le scénario n° 3, l'ajustement, de faible ampleur, est opéré dès 2013). Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 64 Voir la partie du présent rapport consacrée aux finances publiques et l'étude annexée de l'OFCE.
* 65 Même si une partie de l'emballement doit être attribuée au fait qu'il n'est pas envisagé, dans ce scénario, de résorption de l'écart de croissance. Voir infra : la partie du présent rapport consacrée aux finances publiques.
* 66 Par exemple, Kim et al. (2005) ont examiné la réaction de la production aux récessions en Australie, au Canada, au Royaume-Uni et aux États-Unis, et estimé que la diminution permanente du niveau de la production s'établit entre 1¼ et 5¼ pour cent. Cerra et Saxena (2008) montrent que les crises financières vont de pair avec des pertes de production importantes et persistantes et qu'un retour complet de la production au niveau tendanciel du PIB projeté avant la crise est rare même si les auteurs reconnaissent que ces estimations tendent à surestimer la perte si la croissance a largement excédé son potentiel avant la crise.
* 67 Voir perspectives économiques de l'OCDE.
* 68 Partant d'un taux de 10,3 % en 2010, la baisse se réalise progressivement pour atteindre 4,4 % lors de la fermeture de l'output gap. Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 69 Baisse en points de pourcentage. La baisse est à peu près linéaire et se trouve complètement réalisée lors de la fermeture de l'output gap. Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 70 Hausse en points de pourcentage. La hausse est à peu près linéaire et se trouve complètement réalisée lors de la fermeture de l'output gap. Voir rapport annexé de l'OFCE.
* 71 Par convention, population de 15 à 65 ans.
* 72 Déjà dépassées sur ce point de départ. Insee Première n°1089 - juillet 2006.
* 73 Si l'ajustement de la croissance du PIB par le taux de progression de la population totale vient « aggraver » l'impact d'une inflexion de la croissance potentielle au niveau des individus, ce bémol ne constitue cependant pas une rupture, puisque de 1990 à 2010, le nombre d'habitants a progressé de 0,5 % en moyenne annuelle.