L'ONF à la croisée des chemins

LES ACTIVITÉS DE L'ONF : UN ÉQUILIBRE FRAGILE

L'office national des forêts (ONF), établissement public industriel et commercial, créé en 1966, exerce quatre missions principales, dans le cadre du code forestier :

- la gestion des forêts domaniales ;

- la mise en oeuvre du régime forestier dans les forêts des collectivités ;

- la réalisation de missions dites d'intérêt général, confiées par l'État ou les collectivités ;

- des prestations de services qui relèvent du secteur concurrentiel, tant au profit des collectivités publiques que d'autres clients.

Comme le montre le tableau ci-après qui retrace l'évolution du résultat analytique de l'établissement ^{26 ( * )} , les produits de l'ONF, d'un montant de 775,2 M€ en 2007, avant la crise de 2008, proviennent pour presque les deux tiers (65,25 %) de la gestion de la forêt publique, notamment de la forêt domaniale. Les résultats tirés de la gestion de cette forêt compensent les pertes constatées sur toutes les autres activités de l'office.

Répartition analytique du résultat de l'ONF

(milliers €)

	2005	2006			2007
	Solde	Charges	Produits	Solde	Charges		Produits		Solde
					Montant	%	Montant	%
Gestion forêt publique	5 883	417 746	446 937	29191	450 365	58.75	505 784	65.25	55 418
Dont forêt domaniale	13468	269 872	305 553	35681	303 905	39.64	362 890	46,81	58 985
Dont forêt des collectivités	-7585	147 874	141 384	-6 490	146 460	19.10	142 893	18.43	-3 567
Missions d'intérêt général	-8115	59 155	50 463	-8 692	79 880	10.42	67 897	8.76	-11 983
Concurrentiel	-13153	134 637	120 689	-13948	136 568	17.81	125 211	16.15	-11 357
Prestations internes					39 657	5.17	39 657	5.12	0
Non incorporé	15 524	33 041	27 806	- 5 235	60 166	7.85	36 616	4.72	-23 550
Total	139	644 580	645 895	1 315	766 636	100.00	775 165	100.00	8 529

Source : ONF, bilan analytique 2007

La présente partie analyse successivement :

- la gestion de la forêt domaniale ;

- la gestion des forêts des collectivités et l'équilibre du régime forestier qui leur est applicable ;

- les activités concurrentielles de l'office ;

- les missions d'intérêt général.

I. LA GESTION DURABLE DES FORÊTS DOMANIALES, FONDEMENT DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE L'OFFICE

La gestion des forêts domaniales par l'ONF a été, sur les dix dernières années, caractérisée par :

- une stagnation en moyenne des volumes relativement compensée par l'évolution des prix, à l'exception de l'année 2008 marquée par le début de la crise économique ;

- une maîtrise du coût de gestion des forêts publiques, mais avec des divergences entre forêts domaniales et forêts des collectivités ;

- l'apparition de nouvelles contraintes environnementales de nature à peser sur un équilibre fragile (Grenelle de l'environnement et Assises de la forêt).

A. L'EXPLOITATION DE LA FORÊT DOMANIALE : L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES VOLUMES ET DES PRIX

1. Un plafonnement des volumes depuis dix ans

a) La stagnation de la production

Sur 30 ans ^{27 ( * )} , la progression des volumes mobilisés a été de 43 % en forêt domaniale et de 40 % en forêt des collectivités.

Selon l'ONF, différents facteurs ont contribué à cette augmentation :

- évolution de la répartition du capital producteur (notamment conversion d'une partie des peuplements feuillus et montée en puissance des reboisements résineux des années 50 à 70) ;

- augmentation de la productivité intrinsèque des peuplements (effet carbone) ;

- dynamisation de la sylviculture ;

- évolution de la comptabilité matière (meilleure prise en compte des menus produits ligneux, évolution des protocoles de cubage, passage à une comptabilité en m3 équivalents bois sur pied).

Pour les forêts des collectivités il convient également de mentionner l'augmentation de la surface boisée, principalement due à la progression de la superficie foncière, qui est passée de 2 450 000 ha à 2 800 000 ha pendant la même période (+ 14 %).

Mais, de 1999 à 2007, les volumes mobilisés n'ont pas progressé comme le montre le tableau ci-après.

Volumes mobilisés dans les forêts publiques de 1999 à 2008

(Données en mètres cubes équivalents bois sur pieds - milliers de mètres cubes)

	Forêts domaniales			Forêts collectivités			Ensemble forêts publiques
Année	Feuillus	Résineux	Total	Feuillus	Résineux	Total	Feuillus	Résineux	Total
1999	3 702	2 701	6 403	4 169	3 579	7 747	7 871	6 279	14 150
2000	5 385	3 581	8 966	6 073	5 328	11 400	11 458	8 909	20 366
2001	3 838	3 623	7 561	4 114	4 447	8 561	8 053	8 070	16 122
2002	2 622	2 669	5 291	3 556	3 823	7 379	6 178	6 492	12 670
2003	3 733	2 901	6 634	3 800	3 758	7 557	7 533	6 658	14 192
2004	3 848	2 832	6 680	4 105	3 786	7 892	7 953	6 618	14 571
2005	3 964	2 804	6 768	4 022	3 882	7 904	7 987	6 686	14 672
2006	4 010	2 666	6 675	4 314	4 017	8 332	8 324	6 683	15 007
2007	4 010	2 529	6 539	4 346	3 843	8 189	8 357	6 371	14 728
2008	3 555	2 220	5 775	3 803	3 240	7 042	7 358	5 459	12 817

Source : ONF, DTCB, 2009

On doit constater cependant d'importantes variations.

La tempête de 1999 s'est traduite par une forte augmentation des volumes mobilisés dans les forêts domaniales en 2000 et 2001 par rapport à 1999, suivie d'une forte diminution en 2002. C'est en 2003 seulement que des volumes mobilisés comparables à ceux de 1999 ont été retrouvés.

Pour l'exercice 2008, la baisse des volumes mobilisés est principalement due au retournement de la conjoncture lié à la crise financière et à ses répercussions sur la demande du secteur de l'immobilier et de la construction, principal secteur utilisateur de bois matériau.

b) Une différence non significative entre les volumes offerts et les volumes vendus

Au delà des volumes mobilisés, sur la période retenue par le bilan patrimonial des forêts domaniales établi par l'ONF (1995-2004), les volumes moyens offerts et vendus, tous modes de vente et toutes catégories de produits confondus, ont été respectivement de 7 360 000 m ³ et 6 567 000 m ³ , soit un taux moyen d'invendus de 11 % ^{28 ( * )} .

En 2002, l'ONF a volontairement retiré des volumes de bois à la vente (le taux d'invendus moyens a atteint 24 %) pour contribuer à stabiliser les cours du bois. En 2003 et 2004, les volumes vendus sont revenus à un niveau moyen proche de la progression d'avant tempêtes.

Selon l'ONF, la différence entre volumes offerts et vendus ne serait pas totalement pertinente dans la mesure où tous les bois désignés (martelés) finissent par être vendus dans la même année ou au plus tard dans les deux ans. Les taux d'invendus résultent davantage d'une stratégie commerciale visant à offrir des produits de qualité à des prix convenables. La question est étroitement liée à l'évolution des modes de ventes.

2. Une évolution favorable de la composition de l'offre

Les tempêtes de 1999 ont été révélatrices de l'inadaptation des modes de ventes traditionnels et une autre répartition entre les différents modes de ventes a été recherchée. La saturation du marché intérieur, l'effondrement des cours et la mondialisation de la demande ont conduit l'ONF à adapter son offre.

Pendant la période avant tempêtes, les parts de bois offerts et vendus en bloc et sur pied représentaient 80 à 82 % des volumes vendus, celles des bois façonnés atteignaient 15 à 17 % et celles des bois vendus à l'unité de produit environ 3 %. Après tempêtes, et jusqu'en 2002, les parts des bois vendus en bloc et sur pied ont chuté à 55 % tandis qu'ont augmenté celles des bois façonnés (18 à 22 %) et des bois vendus à l'unité de produit (18 à 23 %).

A partir de 2003 et 2004, le niveau des bois façonnés a retrouvé celui d'avant tempêtes et la part des bois vendus à l'unité de produit a atteint presque 10 % (contre 3 % avant tempêtes) au détriment des bois en bloc et sur pied ; mais surtout le chiffre d'affaires du bois façonné apparaît nettement supérieur à celui du bois sur pied. De même, l'évolution de la sous-traitance étant proportionnellement plus faible, la progression de la valeur ajoutée du bois façonné est bien supérieure à celle du bois sur pied.

En 2008, en forêt domaniale, le volume global correspondait à 4,37 millions de mètres cubes de bois vendu sur pied et 1,43 million de mètres cubes vendu façonné, soit le quart des ventes.

Volumes de bois vendus façonnés (en millions de mètres cubes)

Volumes vendus	2005		2006		2007		2008
façonnés	Vol	%	Vol	%	Vol	%	Vol	%
Forêts domaniales	1 180 545	17,4	1 168 166	17,4	1 283 651	19,6	1 429 829	24,6
Forêts collectivités	1 346 036	19,7	1 448 757	20,3	1 600 791	23,4	1 547 464	26,8
Total	2 526 581	18,5	2 616 923	18,9	2 884 442	21,5	2 977 293	25,7

Source : ONF, conseil d'administration du 12 mars 2009

Malgré la baisse des volumes totaux vendus, on constate que le volume de bois vendu façonné a progressé en 2008 d'environ 90 000 mètres cubes, en raison principalement du développement des contrats d'approvisionnement qui sont surtout composés de bois de cette catégorie, évolution favorable à la fois à l'équilibre financier de l'ONF et à la structuration de la filière bois qui appelle un effort d'industrialisation.

3. Un redressement des recettes depuis 2003 interrompu en 2008

Ventes de bois domaniaux ^{29 ( * )}

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Ventes de bois domaniaux (M€ courant)	244	225	201	136	171	170	180	201	253	221
Volumes Mm ^3 bois	6,4	9	7,6	5,3	6,6	6,7	6,8	6,7	6,5	5,8
Prix moyen en €/m ^3	37,4	24,8	26,4	24,8	25,7	24,9	25,7	29,8	38,1	37,8

Source : ONF

Entre 1999 et 2002, le chiffre d'affaires des forêts domaniales a diminué de 44 % à la suite de la tempête de 1999, sous l'effet d'un effondrement des prix (- 33,6 %) et d'un volume des ventes en 2002 en retrait sur 1999 (- 17 %). Il n'a recommencé à croître qu'en 2003 avec un retour à des volumes vendus un peu supérieurs à ceux de 1999, mais qui ont stagné jusqu'en 2007, et surtout une progression des prix moyens de 48,2 % entre 2003 et 2007.

Outre la progression des ventes de bois façonnés par rapport au bois sur pied, ainsi que la montée en puissance des contrats d'approvisionnement (cf. infra), cette évolution est surtout le fait d'une conjoncture de marché favorable.

Le redressement du chiffre d'affaires bois est donc dû, depuis 2003, à un effet prix et non pas à un effet volume.

En début d'exercice 2008 les cours se sont maintenus au niveau de 2007, les facteurs principaux de l'évolution structurelle de la demande en bois restant favorables : augmentation générale des cours des matières premières, développement des énergies renouvelables, accroissement de la part du bois dans la construction, demande des pays émergents, baisse des exportations de bois russes, etc. Mais la crise financière de l'automne a entraîné un effondrement des prix et des volumes vendus. Le chiffre d'affaires a régressé sur l'année 2008 de 31,7 M€, soit - 12,5 %, pour un volume vendu en équivalent bois sur pied de 5,8 millions de mètres cubes (hors DOM, ce qui représente 61 000 mètres cubes vendus), en baisse de 11,3 % par rapport à 2007 et inférieur au niveau de 1999.

Pour 2009, le chiffre d'affaires du premier semestre a été en recul de 29,6 % conformément aux prévisions. A l'évolution économique générale s'est ajouté l'ouragan Klaus du 24 janvier 2009, qui devrait avoir une répercussion, du fait de l'offre de bois de chablis dans une conjoncture déprimée, principalement sur le marché des résineux.

4. Une insuffisance des outils de l'ONF en matière de prévision et de connaissance du marché

Face à un marché largement dépendant des débouchés aval de la filière bois et marqué par la mondialisation, l'ONF a encore insuffisamment développé ses outils de prévision et de connaissance de ce marché. Plusieurs éléments ont attiré l'attention de la Cour.

Bien que le cycle de production du bois soit particulièrement long, l'ONF ne disposait pas, au moment du contrôle de la Cour, d'un outil de prévision de récolte. Un projet lancé en 2005 devrait aboutir, selon les indications de l'office, dans le dernier trimestre 2009.

Il n'existe pas au sein de l'ONF de service dédié à la connaissance et à l'étude du marché du bois. Cette fonction est assumée par le département commercial bois constitué actuellement de cinq personnes dont quatre cadres. Au sein de ce département, la mission « offre et commercialisation des bois » rassemble les données disponibles sur le sujet, en lien avec le réseau commercial bois (notamment les directeurs bois en direction territoriale). Selon l'ONF, au niveau national, le temps consacré à la connaissance du marché est réparti entre trois ou quatre personnes et totalise moins d'un ETP. Au niveau territorial, celle-ci est le fait des directeurs bois des directions territoriales largement engagés dans des tâches de négociation commerciale et de gestion.

Enfin, l'ONF n'a qu'une connaissance très imparfaite de sa clientèle. Or celle-ci est très largement concentrée en pourcentage du chiffre d'affaires comme le montre le tableau ci-après, concentration qui s'est accentuée au cours des dernières années :

Répartition des clients de l'ONF en fonction de leurs achats annuels
de bois entre 2003 et 2008

	2003	2006	2007	2008
Achats > 1 M€	30 % du CA total	42 % du CA total	48 % du CA total	45 % du CA total
	60 clients (2 %)	90 clients (3 %)	116 clients (4 %)	97 clients (3 %)
Achats >100 k€	87 % du CA total	90 % du CA total	90 % du CA total	88 % du CA total
	699 clients (20 %)	726 clients (21 %)	784 clients (24 %)	685 clients (18 %)
Achats > 10 k€	99 % du CA total	99 % du CA total	97 % du CA total	97 % du CA total
	1734 clients (50 %)	1758 clients (51 %)	1731 clients (54 %)	1706 clients (45 %)
Achats > 0 € *	100 % du CA total	100 % du CA total	98 % du CA total	98 % du CA total
	3468 clients	3429 clients	3424 clients	3816 clients

* Les clients occasionnels ne sont pas comptés dans ces totaux - Source : ONF

L'ONF ne dispose pas cependant d'une analyse de données précises et détaillées sur sa clientèle à l'exception d'un fichier client national portant sur la centaine de clients engendrant plus d'1M€ de chiffre d'affaires bois.

5. Un renouvellement des méthodes de commercialisation

La progression des prix jusqu'en 2008 ainsi que la concentration des achats précédemment relevées traduisent un effort important de l'ONF pour développer la valorisation de ses produits. Celui-ci a pris, pour l'essentiel, la forme de contrats d'approvisionnement conclus de gré à gré avec une partie de ses clients.

Traditionnellement, et conformément au code forestier, les ventes de l'ONF se faisaient sur pied et en principe par adjudication. Le développement des contrats d'approvisionnement a nécessité une évolution législative amorcée en 2001.

La loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt a supprimé le caractère dérogatoire des ventes amiables devenues ventes de « gré à gré » et parmi elles des contrats d'approvisionnement pluriannuels.

La loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux a achevé la réforme amorcée par la loi de 2001 en libéralisant le choix entre vente de gré à gré et vente par appel à la concurrence. Elle a introduit les « ventes groupées », permettant de rassembler en un lot unique les bois issus de diverses propriétés forestières domaniales et communales et ainsi facilité l'évolution d'une vente de coupe vers celle de produits façonnés, évolution nécessaire à la conclusion de contrats d'approvisionnement. Deux décrets du 23 novembre 2005 ont, sur ces bases, mis à jour l'ensemble des textes réglementaires encadrant les ventes (art. R 134-1 et suivants, R 135-1 et suivants, R 144-1 et suivants du code forestier).

Cette évolution qui transfère nécessairement vers l'ONF des opérations de transformation qu'il n'assumait pas précédemment et réduit les volumes commercialisés par adjudication, a suscité les réticences d'une partie des professionnels du bois. Cependant le développement des contrats d'approvisionnement est devenu un objectif assigné à l'office dans le contrat 2007-2011 : de 11 % en 2006, la part de ces contrats dans les volumes commercialisés devrait atteindre 35 % en 2011.

En 2007, la part du bois vendu sous contrat d'approvisionnement s'était élevée à 1,57 million de m3 dont 930 000 m3 en provenance des forêts domaniales, soit une progression de 23 % par rapport à 2006, et 640 000 m3 en forêts des collectivités, soit une progression de 47 % par rapport à 2006.

En 2008, les volumes vendus sous contrats d'approvisionnement s'établissaient à 1,66 million de m3 dont 962 000 m3 en provenance de forêts domaniales, soit une progression de 3 % par rapport à 2007, et 698 000 m3 en provenance des forêts des collectivités, soit une progression de 9 % par rapport à 2007. Ces volumes représentaient ainsi 16,5 % des bois vendus en forêts domaniales et 12 % des bois vendus en forêts des collectivités.

Cette évolution touche cependant de façon inégale les différentes catégories de bois, comme le montre le tableau ci-après :

Part des volumes vendus en contrats d'approvisionnement
dans les ventes totales (en m ³ eqBSB)

Type de		2007			2008
produit	Volume	% du total vendu	Pu (€/m ^3 )	Volume	% du total vendu	Pu (€/m ^3 )
BO ^30 ( * ) sapin-épicéa	718 055	23	58	717 526	28	60
BO pin	218 026	13	38	231 697	15	39
BO hêtre	141 490	10	46	237 054	17	54
BO chêne	20 468	1	46	31 966	2	72
BI ^31 ( * )	475 866	8	30	440 779	6	31
Total	1 573 905	12	44	1 659 023	14	48

Source : ONF, conseil d'administration du 12 mars 2009

Au vu de ces résultats, l'objectif assigné à l'ONF apparaît ambitieux : celui-ci devrait plus que doubler en trois ans la part des bois vendus en contrats d'approvisionnement.

B. UN COÛT DE GESTION DES FORÊTS GLOBALEMENT MAÎTRISÉ MAIS DES DIVERGENCES ENTRE FORÊTS DOMANIALES ET FORÊTS DES COLLECTIVITÉS

Coût de gestion comparé des forêts domaniales et des collectivités

MILLIERS D'€		2005			2006			2007
	FD*	FC	Total	FD*	FC	Total	FD*	FC	Total
SURF. GÉRÉE (MILLIER HA)	1 918	2 848	4 766	1 905	2 898	4 803	1 906	2 898	4 804
GESTION FORESTIÈRE ^32 ( * )	58 599	55 795	114 394	60 614	53 530	114 144	68 234	53 640	121 874
AMÉNAGEMENTS ^33 ( * )	10 798	25 208	36 007	9 786	23 789	33 575	11 102	23 241	34 243
MOBILISATION DES BOIS ^34 ( * )	42 103	58 590	100 694	46 305	62 915	109 220	46 296	62 098	108 394
ACT. D'INTÉRÊT G ^AL FORESTIÈRES ^35 ( * )	13 634	8 021	21 655	15 115	7 419	22 534	6 942	4 725	11 667
TOTAL CHARGES	125135	147615	272 750	131820	147653	279 473	132 574	143 704	276 278
COÛT UNITAIRE DE GESTION (€/HA)	65,2	51,8	57,2	69,2	51	58,2	69,6	49,6	57,5

(*) : forêt domaniale hors Guyane, y compris forêt départemento-domaniale

Source : Bilan analytique 2007 en regard de 2006 et 2005 (au 24 septembre 2008)

Si l'on note une maîtrise du coût de gestion à l'hectare de la forêt publique (+ 0,5 % entre 2005 et 2007), cette apparente stabilité est le résultat d'une dégradation du coût en forêt domaniale (+ 6,7 %) et d'une amélioration en forêt des collectivités (- 4,2 %).

Le coût de la gestion des forêts publiques apparaît en effet plus élevé en forêt domaniale qu'en forêt des collectivités.

Le tableau ci-après, tiré du tableau précédent et qui décompose sur les années 2005 à 2007 le coût unitaire de gestion par hectare, livre des indications sur l'origine de ces divergences.

Décomposition du coût de gestion des forêts par hectare

€	2005			2006			2007
	FD	FC	Ensemble	FD	FC	Ensemble	FD	FC	Ensemble
Gestion forestière	30,6	19,6	24,0	31,8	18,5	23,8	35,8	18,5	25,4
Aménagements	5,6	8,9	7,6	5,1	8,2	7,0	5,8	8,0	7,1
Mobilisation des bois	22,0	20,6	21,1	24,3	21,7	22,7	24,3	21,4	22,6
Act. d'intérêt g ^al forestières	7,1	2,8	4,5	7,9	2,6	4,7	3,6	1,6	2,4
Coût unitaire de gestion (€/ha)	65,2	51,8	57,2	69,2	50,9	58,2	69,6	49,6	57,5

Source : ONF et Cour

Quelques constatations s'en dégagent :

- le coût par hectare de la gestion forestière est plus important pour les forêts domaniales que pour celles des collectivités. Ceci est dû sans doute en partie à une intensité de gestion plus élevée puisqu'il est récolté 3,5 m ³ /ha de bois en forêts domaniales contre 2,4 m ³ /ha en forêts des collectivités. C'est aussi le coût de la gestion forestière qui a le plus rapidement dérivé ;

- il en est de même du coût de la mobilisation des bois, supérieur à celui des collectivités et qui a augmenté deux fois plus vite ;

- le coût des aménagements est moins élevé dans les forêts domaniales que dans les forêts des collectivités et il est resté pratiquement stable sur les trois années considérées. Le grand nombre des forêts en collectivités explique que les aménagements forestiers y sont plus coûteux qu'en forêts domaniales ^{36 ( * )} ;

- en revanche, les activités d'intérêt général forestier représentent une charge plus élevée dans les premières en raison notamment des missions d'accueil du public et de protection de la nature. Sur les trois années concernées, c'est leur évolution qui a permis de limiter la croissance du coût global de gestion par hectare.

C. DES CONTRAINTES ENVIRONNEMENTALES NOUVELLES : LES ASSISES DE LA FORÊT ET LA CONTROVERSE SUR LE COÛT DES MESURES

Dans le prolongement du Grenelle de l'environnement, les Assises de la forêt de janvier 2008 ont dégagé trois orientations :

- produire plus de bois et mieux valoriser la ressource bois ;

- mieux protéger la biodiversité et garantir la gestion durable ;

- adapter les forêts françaises et anticiper le changement climatique.

La dernière de ces orientations met en jeu l'action des acteurs publics et privés qui dépasse l'ONF. Les deux premières intéressent plus directement la gestion courante de l'établissement. Les marges disponibles sur les objectifs de production apparaissent faibles pour l'ONF, s'agissant notamment des forêts domaniales. Sur l'objectif de biodiversité, des divergences apparaissent entre l'office et le ministère chargé de l'environnement.

a) L'offre de bois et l'extension des surfaces forestières exploitées

Depuis 30 ans, des rapports successifs ont relevé le décalage existant entre la production biologique de la forêt, c'est-à-dire l'accroissement annuel de bois résultant de la croissance physique des arbres, et la récolte effective : 65 % en moyenne mais le décalage est plus marqué encore en forêts privées (55 %). Ces données proviennent de l'Institut Forestier National (IFN) et sont considérées par l'ONF comme « suffisamment significatives pour être utilisées comme ordres de grandeur et nourrir la réflexion sur les freins au « produire plus » ».

Pour les responsables de l'ONF, les indicateurs de l'IFN sont justes mais globaux. En réalité, en 2008, quand on récolte environ 70 % de la production biologique en forêt domaniale, on récolte tout l'accroissement. Dans les 30 % qui restent, on ne trouve que les menus bois non récoltés, les « fagots », ceux qui sont inaccessibles, la partie du bois qui va mourir naturellement, etc. En revanche, la marge est sans doute plus large en forêt des collectivités (récolte d'environ 60 % de la production biologique en 2008).

Alors que quelques millions de mètres cubes de bois produits par la forêt domaniale et la forêt communale, chaque année, ne sont effectivement pas récoltés, la forêt publique pourrait sans doute apporter une contribution supplémentaire. Mais il semble qu'elle soit presque marginale, en tout cas pour la forêt domaniale. En 2004, la récolte s'élevait à 6,6 millions m3 pour la forêt domaniale et 7,9 millions m ³ pour les forêts communales, soit 14,5 millions m3 au total. « Les travaux des Assises de la forêt ont conduit à envisager une offre en forêt potentiellement mobilisable dans des conditions compatibles avec la gestion durable de 12 Mm ³ en 2012 et plus de 20 Mm ³ en 2020 pour fournir le bois matériau et énergie nécessaires à l'atteinte des objectifs du Grenelle » (conférence de presse, Assises de la forêt, 16 janvier 2008).

Il a été estimé que la forêt publique pourrait apporter une contribution à hauteur de 20 % des 20 millions m ³ en 2020 qui ont été demandés après le Grenelle de l'environnement et les Assises de la forêt, soit une récolte de 4 millions m ³ supplémentaires par rapport à la période de référence 2002-2006. Autrement dit, la récolte future devrait s'élever à 7,5 millions m ³ pour la forêt domaniale et 11 millions m ³ pour les forêts communales, soit 18,5 millions m ³ au total. Cette ambition paraît optimiste au regard des objectifs assignés dans les indicateurs d'activité et de performance du contrat Etat-ONF 2007-2011. En effet, s'agissant du volume annuel de bois vendu provenant de forêts domaniales, la cible visée se situe entre 6,8 et 7,5 millions m ³ . S'agissant du volume de bois vendu provenant de forêts des collectivités, la cible visée se situe à 8,4 millions m ³ en 2011. Dans le meilleur des cas, le total s'élèverait à 15,9 millions m ³ en 2011.

Une répartition de l'accroissement au prorata des surfaces correspondrait à ¾ des efforts en forêts privées et ¼ en forêts publiques, soit 3 millions m ³ à échéance 2012 dont 1 million m ³ en forêt domaniale et 2 millions m ³ en forêts des collectivités. Il apparaît ainsi que les marges de productions disponibles dans le prolongement des assises de la forêt seraient à rechercher principalement du côté de la forêt privée et de celle des collectivités.

Une telle extension des surfaces exploitées devrait surmonter les réticences de l'opinion publique qui confond souvent exploitation des forêts et déforestation. Mais surtout le rendement décroissant de nouvelles surfaces forestières appelle une meilleure valorisation des produits pour assurer la rentabilité de l'exploitation ainsi que le maintien du capital forestier (régénération et replantation). Le prix du bois et la nature de l'offre joueront un rôle décisif en la matière. Les efforts de l'ONF pour la commercialisation de plaquettes forestières vont en ce sens ^{37 ( * )} .

b) La prise en compte de la biodiversité : la question des îlots de vieux bois

Le cadre réglementaire de la biodiversité propre à l'ONF est ancien. La dernière instruction interne en la matière remontait à 1993 ; elle a dû être adaptée en 2009 ^{38 ( * )} pour tirer les conséquences :

- du contrat Etat-ONF 2007-2011 et des orientations du Grenelle de l'Environnement dont l'accord « produire plus de bois tout en préservant mieux la biodiversité » comporte un volet « vieux bois et biodiversité ordinaire »,

- des divers dispositifs existants : Natura 2000, ISO 141001, PEFC, Stratégie nationale de biodiversité, Plan d'action forêts, réserves biologiques intégrales ou dirigées, directive régionale d'aménagement (DRA) et schéma régional d'aménagement (SRA).

Pour l'instant, parmi les mesures extrêmement diverses ^{39 ( * )} de protection d'espèces ou d'habitats qui peuvent avoir un impact sur l'exploitation forestière, le débat s'est principalement noué entre l'ONF et le ministère chargé de l'environnement sur la question des îlots de vieux bois, composés des îlots de vieillissement ^{40 ( * )} et des îlots de sénescence ^{41 ( * )} , qui peuvent conduire à retarder de 30 à 40 ans l'effort de renouvellement sur les surfaces concernées (donc à différer une partie de la production) et peuvent diminuer la surface forestière productive de près de 10 %.

Les positions de l'ONF et du ministère chargé de l'environnement divergeaient largement à l'origine.

L'office avait, sur les îlots de vieux bois, formulé les propositions suivantes :

- une durée qui porterait sur trois périodes d'aménagement (soit 30 à 50 ans) ;

- une surface d'1 % de la surface boisée des forêts domaniales réservée aux îlots de sénescence, par direction territoriale, mais en prenant en compte dans ce calcul les réserves biologiques intégrales déjà existantes ;

- une surface de 3 % par agence pour les îlots de vieux bois ;

- des « arbres biodiversité » maintenus à raison d'au moins 1 arbre mort et de 2 arbres à cavité par ha ;

- un effort éventuellement accru (jusqu'à 3 % d'îlots de sénescence et 5 % d'îlots de vieillissement) dans certaines zones telles que parcs naturels, réserves, zones hors exploitation en montagne où le coût de mobilisation du bois est très important ;

- un réexamen des objectifs en 2014 qui correspondrait à la mi-parcours des objectifs du Grenelle de l'environnement et qui permettrait d'adapter ces objectifs en fonction de la mobilisation supplémentaire effective des bois.

Selon les estimations de l'ONF, la mise en place opérationnelle de ces îlots, qui consisterait à geler pour 30 ans ou de manière définitive des bois arrivés à maturité et qui auraient normalement du être récoltés au cours du contrat 2007-2011, aurait un coût d'environ 7,5 M€ par an, compte tenu de la baisse du chiffre d'affaires annuel du bois, corrigée des économies de travaux.

Le ministère chargé de l'environnement, pour sa part, rejoignant les revendications de certaines associations écologistes, exigeait des niveaux beaucoup plus élevés :

- 3 % d'îlots de sénescence au lieu du 1 % proposé par l'ONF ;

- 5 % d'îlots de vieillissement au lieu des 3 % proposés par l'ONF.

Par ailleurs, la base de calcul serait hors réserves biologiques intégrales, de sorte que l'effort demandé viendrait se rajouter à d'autres mesures déjà prises par ailleurs.

Selon l'ONF, l'estimation du coût global du dispositif « vieux bois » ainsi demandé passerait de 7,5 M€ à 12 M€ par an, soit un renchérissement de 4,5 M€ par an, ce que conteste le ministère.

En juillet 2008, les positions respectives de l'ONF et du ministère paraissaient converger.

La question se pose des éventuelles compensations à l'office en contrepartie des obligations nouvelles qui lui seraient imposées. Le contrat 2007-2011 prévoit que « l'ensemble des mesures environnementales demandées à l'ONF (font) l'objet d'une étude d'impact technique et financier - le cas échéant juridique - préalable ». La Cour n'a pas eu communication d'une telle étude sur les îlots de vieux bois.

II. LA GESTION DES FORÊTS DES COLLECTIVITÉS : LE DIFFICILE ÉQUILIBRE DU RÉGIME FORESTIER

Les 2,7 millions d'hectares de forêt communale, soit près de 18 % des espaces forestiers, répartis en quelque 14 000 forêts communales, appartiennent à 11  371 communes propriétaires de forêts. Ces communes propriétaires ont l'obligation de recourir à l'ONF pour gérer leur forêt (régime forestier), mais constituent des centres de décision autonomes. Ce sont elles, et non l'ONF, qui, en principe, décident des orientations de gestion de leur forêt : programme des coupes, destination et mode de vente des bois, programme de travaux, choix de leurs prestataires pour les travaux tant patrimoniaux qu'autres (touristiques notamment).

Sur le terrain, les relations entre l'ONF et les collectivités locales mettent en rapport, d'un côté, un établissement public, national investi de fonctions régaliennes et jouissant du monopole de certaines prestations et, de l'autre, des collectivités d'importance et de poids très inégal. Des mesures ont été prises pour faciliter ces relations qui ne sont pas toujours aisées. Une charte de la forêt communale a été signée en 2003 entre l'établissement et la fédération nationale des communes forestières ; elle a précisé notamment les prestations de l'office qui entrent dans le régime forestier et celles qui relèvent de conventions avec les communes et, par conséquent, donnent lieu à rémunération. Une direction des affaires communales a été créée au sein de l'office au début de 2008. La charte de 2003 a été enfin complétée par un avenant de juin 2009 créant une commission nationale de la forêt communale, organe paritaire de concertation entre l'ONF et les communes.

A. UNE DÉGRADATION ATTENDUE

1. Les données de l'équilibre actuel

L'intervention de l'ONF dans les forêts des collectivités au titre du régime forestier est financée principalement par des « frais de garderie » versés par les collectivités et un versement compensateur de l'État.

Les frais de garderie résultent de l'application d'un taux forfaitaire de 12 % en règle générale aux ventes de bois des collectivités ^{42 ( * )} .

Le versement compensateur ^{42 ( * )} , conformément à son appellation, constitue une variable d'ajustement destinée à combler à l'échelle nationale la différence globale entre les charges du régime forestier et les frais de garderie.

L'équilibre des ressources et des charges pour les trois dernières années disponibles est retracé dans le tableau ci-après.

Charges et produits associés à la mise en oeuvre du régime forestier
en forêt des collectivités de 2005 à 2007

EN MILLIERS €	2005	2006	2007	EVOLUTION	2006 VS 2007
GESTION FORESTIÈRE	55 795	53 530	53 640	110	0,2 %
AMÉNAGEMENTS	25 208	23 789	23 241	- 548	- 2,3 %
MOBILISATION DES BOIS	58 590	63 135	64 854	1 719	2,7 %
ACTION D'INTÉRÊT GÉNÉRAL	8 021	7 419	4 725	- 2 694	- 36,3 %
TOTAL CHARGES	147 615	147 872	146 460	- 1 412	- 1 %
FRAIS DE GARDERIE	16 870	18 283	21 617	3 334	18,2 %
VERSEMENT COMPENSATEUR	120 995	119 564	117 875	- 1 689	- 1,4 %
AUTRES PRODUITS	2 165	3 537	3 401	- 135	- 3,8 %
TOTAL PRODUITS	140 030	141 384	142 893	1 509	1,1 %
SOLDE	- 7 585	- 6 488	- 3 567	2 921	- 45 %
NB JOURS PRODUCTION	355 211	347 431	345 245	- 2 186	- 0,6 %
ETP PRODUCTION	1 724	1 703	1 684	- 19	- 1,1 %
SOLDE / ETP	- 4,4	- 3,8	- 2,1	1,7	- 44,4 %

Source : ONF, Bilan analytique 2007, septembre 2008

L'équilibre financier du régime forestier s'est soldé par un résultat négatif sur l'ensemble de la période. Ce résultat s'est toutefois redressé.

Les charges ont très légèrement diminué (- 1 %). Les produits, pour leur part, ont enregistré une progression très légèrement supérieure à celle des charges (+ 1,1 %). Cette évolution a été obtenue grâce à une augmentation substantielle du produit des frais de garderie qui a plus que compensé la diminution du versement compensateur.

2. Le plafonnement du versement compensateur et l'évolution des frais de personnel

Dans la mesure où les frais de garderie échappent en large part à l'ONF et où leur produit dépend des orientations de gestion de leur forêt par les collectivités, dans la mesure également où cette contribution ne représente que 15 % des produits du régime (en 2007), force est de considérer que le volume du versement compensateur et le montant des dotations que l'État est prêt à y consacrer constituent une variable stratégique pour l'ONF et une contrainte sous laquelle il est conduit à gérer le régime forestier. Selon l'ONF, le fait que les charges d'exploitation des forêts domaniales sont supérieures à celles des forêts des collectivités ne serait pas lié à cette contrainte mais à des exigences supérieures imposées aux forêts domaniales, notamment en matière d'accueil d'un public souvent très nombreux.

Les versements compensateurs ont fait l'objet d'un encadrement dans les contrats d'objectifs successifs de l'ONF.

Comme le montre le tableau suivant, aucun des montants compensateurs contractuellement prévus n'a été effectivement atteint dans la période sous revue.

Versement compensateur prévu et encaissé par l'ONF de 1999 à 2007

Au cours de la période 1999-2007, la différence entre les engagements de l'Etat au titre du versement compensateur et les sommes effectivement versées s'est élevé à 89 M€, soit une moyenne annuelle de 10 M€.

La Cour avait critiqué en 2001 l'imprécision du contrat 1995-1999 et lui avait reproché de ne pas détailler les travaux inclus dans la gestion des forêts des collectivités. Le contrat prévoyait seulement que « le financement des frais de mise en oeuvre du régime forestier (était) assuré par les frais de garderie et un versement compensateur de l'Etat » sans que soient précisées les modalités de calcul de ce versement.

Dans le contrat 2001-2006, le montant du versement compensateur avait été fixé à 122 M€ (HT) et devait évoluer sur la période en fonction des volumes de prestations et des gains de productivité pour se stabiliser en 2006. En réalité, comme l'indique le tableau ci-dessus, l'écart n'a cessé de se creuser entre les montants prévus (TTC) et les montants versés (TTC).

Dans le contrat 2007/2011, le montant avait été fixé forfaitairement à 144 M€ (TTC) par an et devait être maintenu à ce niveau en euros courants tout au long de la période. Les deux premières années d'application du nouveau contrat montrent que les sommes versées se sont situées au dessous de ce niveau, en diminution de 3 M€ en 2007 et 2 M€ en 2008.

En pratique, le versement compensateur encaissé par l'ONF résulte des dotations ouvertes au Ministère de l'Agriculture (programme 149 depuis 2006 ; chapitre 44-92 antérieurement) et des mesures de gel budgétaire.

L'argument selon lequel le plafonnement du versement compensateur doit trouver une contrepartie dans des gains de productivité a nécessairement pour conséquence, dans une activité comme l'exploitation forestière intense en main d'oeuvre, une diminution des effectifs sur le terrain à laquelle la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) s'oppose vigoureusement.

Mais surtout, le déséquilibre du régime forestier devrait, toutes choses égales par ailleurs, nécessairement s'aggraver dans les prochaines années du fait de l'accroissement de la contribution de l'ONF aux retraites des fonctionnaires. Le taux de cotisation de l'Office devrait passer de 33 % des traitements versés à 71,25 % en 2011. Selon l'ONF, « compte tenu de la suppression progressive de la compensation de cette hausse apportée par le ministère de l'agriculture, le coût d'un agent augmente mécaniquement de 20 % ».

L'ONF en tire la conclusion que « le déficit de gestion de la forêt des collectivités ira croissant, sauf mesures d'ajustement des effectifs ».

B. LA QUESTION DE L'ÉVOLUTION DU RÉGIME

La réflexion sur l'évolution du régime forestier des collectivités est amorcée depuis plusieurs années.

Un rapport d'audit sur la situation de l'ONF établi par l'IGF, l'IGE et le CGGREF en juillet 2003 s'exprimait déjà en ces termes :

« Il paraît clair que les collectivités propriétaires devront dans l'avenir apporter une contribution mieux en rapport avec ce que coûtent la surveillance et la gestion de forêts dont, en moyenne, elles tirent un profit plus élevé que le coût total du régime forestier. Les difficultés que beaucoup d'entre elles ont rencontrées avec les tempêtes de 1999 ont pu conduire à différer la remise en ordre, mais elle devra être un objectif pour le contrat suivant. Il faudra envisager alors qu'une part des frais de garderie soit assise sur autre chose que les ventes de bois, pour tenir compte des forêts peu productives dont la fonction principale est environnementale ou sociale. En 1994, l'IGF avait proposé qu'une partie des frais de garderie soit fixée à l'hectare afin de mieux tenir compte des frais fixes que cette mission induit pour l'ONF. Cette proposition garde toute sa valeur. Certes, les modalités de calcul des frais de garderie relèvent de la loi et les précédentes tentatives de révision (1979 et 1995) n'ont permis qu'une adaptation limitée, mais il n'en demeure pas moins anormal que la collectivité nationale finance les communes forestières ».

L'État a envisagé à plusieurs reprises de modifier et de majorer la contribution des communes forestières, notamment en introduisant un deuxième facteur de contribution proportionnel à la surface de forêt gérée. Il s'agissait, en particulier, de susciter une contribution de communes ne participant que de manière symbolique au financement des services apportés par l'ONF en raison de leur très faible production de bois (les frais de garderie représentant 10 ou 12 % du chiffre d'affaire bois). Ces initiatives se sont heurtées à une forte opposition des communes forestières et ont conduit l'État à renoncer à son projet non seulement en 1979 et 1995 mais aussi en 2005 et 2008.

Il n'appartient pas à la Cour de déterminer a priori ce que doit être le partage global des charges du régime forestier entre l'État et les collectivités locales, partage qui relève d'une décision fondamentalement politique. Toutefois, outre les tensions financières précédemment analysées, on ne peut manquer de relever que les frais de garderie tels qu'ils sont calculés aujourd'hui entraînent une certaine inégalité entre collectivités. Leur montant est, pour une commune, sans rapport avec sa capacité contributive et les prestations de l'office. Il est, par ailleurs, étroitement lié aux options d'exploitation et de vente qu'elle aura retenues : la charge pesant sur une commune sera d'autant plus élevée qu'elle aura une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt (mais ses recettes seront également plus élevées). Inversement, une commune qui négligera une telle exploitation - à supposer qu'elle soit possible - mais qui bénéficiera de prestations de l'office au titre du régime forestier, sera relativement favorisée. Ceci ne va pas dans le sens d'une meilleure mobilisation de la ressource forestière telle que l'a recommandée le Président de la République ^{42 ( * )} .

III. LES ACTIVITÉS CONCURRENTIELLES DE L'OFFICE : UN SECTEUR DÉFICITAIRE

Avec 125,2 M€ de produits en 2007, les activités « concurrentielles » de l'office représentent un élément essentiel de son équilibre. Le tableau ci-après en décompose le résultat analytique sur 2006 et 2007.

Résultat analytique des activités concurrentielles de l'office de 2005 à 2007

	2005	2006			2007			Evol. 2007 vs 2006
(milliers d'euros)	Solde	Charges	Produits	Solde	Charges	Produits	Solde	Montant	%
"Patr." - Travaux	-1 784	55 983	55 685	-298	52 833	52 989	156	453	152 %
"Patr." - Expertise & Services	-1 401	3 782	2 418	-1 364	3 646	2 441	-1 204	160	12 %
"Patr." - Maîtrise d'oeuvre	-3 887	10 300	6 616	-3 684	11 242	6 800	-4 442	-758	- 21 %
Total "Patrimonial"	-7 071	70 065	64 720	-5 346	67 720	62 230	-5 491	-145	- 3 %
"Serv." - Produits finis	-1 528	11 909	10 924	-985	2 743	2 956	214	1 199	122 %
"Serv." - Travaux	-866	30 797	28 228	-2 569	35 274	35 897	622	3 191	124 %
"Serv." - Expertise & Services	-2 431	19 071	15 674	-3 397	26 219	20 947	-5 272	-1 875	- 55 %
"Serv." - Maîtrise d'oeuvre	-1 532	4 477	2 782	-1 695	4 611	3 182	-1 430	265	16 %
Total "Services"	-6 357	66 253	57 608	-8 646	68 848	62 982	-5 866	2 779	32 %
Total Produits finis	-1 528	11 909	10 924	-985	2 743	2 956	214	1 199	122 %
Total Travaux	-2 650	86 780	83 913	-2 867	88 107	88 885	778	3 645	127 %
Total Expertise & Services	-3 831	22 853	18 092	-4 761	29 865	23 388	-6 477	-1 716	- 36 %
Total Maîtrise d'oeuvre	-5 419	14 777	9 398	-5 379	15 853	9 981	-5 872	-493	- 9 %
Total	-13 428	136 319	122 327	-13 991	136 568	125 211	-11 357	2 635	19 %

Source : ONF, bilan analytique 2007

Ces prestations s'adressent soit aux collectivités bénéficiant du régime forestier (activités dites « patrimoniales »), soit à d'autres clients de l'ONF (activités dites de « services »).

Si ces deux domaines sont d'un volume comparable tant en charges qu'en produits, la composition des prestations concernées est très différente.

S'agissant des collectivités bénéficiant du régime forestier, les prestations de services sylvicoles (appelées communément « travaux ») et, dans une moindre mesure, la direction et l'encadrement de ceux-ci, constituent l'essentiel des prestations. Celles-ci se situent dans le prolongement du régime forestier ^{43 ( * )} et l'on peut supposer qu'elles s'adressent à une clientèle relativement stable et peut-être même, d'une certaine manière, assez largement captive. Ceci explique aussi que les expertises et services, prestations d'ingénierie forestière figurant déjà dans le régime forestier, soient relativement peu importantes.

Il n'en est pas de même des prestations aux autres clients de l'ONF pour lesquels les positionnements et la gamme de produits concernés sont plus larges.

A ces activités, les contrats d'objectifs successifs ont assigné un objectif d'équilibre et même de rentabilité. Ainsi le contrat 2007-2011 prévoyait que :

- pour les forêts communales, l'ONF poursuive la réorganisation de son activité de travaux au profit des communes forestières dans trois directions :

- dégager une marge nette positive,

- adapter et standardiser de manière accrue ses prestations,

- maîtriser l'évolution de ses tarifs.

- pour l'ensemble des prestations de services, l'office :

- renforce la professionnalisation de ses activités de prestations de services en poursuivant l'adaptation de son offre et l'amélioration de son organisation pour mieux répondre aux attentes des marchés,

- dégage un résultat net positif sur chacune de ces activités dès 2007,

- dégage une hausse de la valeur ajoutée de 10 % par an.

Dans les faits, l'ensemble des activités concurrentielles, même si l'année 2007 a connu un redressement des marges sur les travaux, a été constamment déficitaire sur la période examinée par la Cour.

Concernant les activités patrimoniales, les résultats du secteur travaux ne parviennent pas à compenser le déficit persistant des activités d'expertise et de maîtrise d'oeuvre, ce qui signifie que les prestations correspondantes sont « vendues » à perte, portant ainsi potentiellement atteinte aux règles de la concurrence. L'origine de ce déficit tient au fait que ces prestations étaient réalisées gracieusement dans le cadre du régime forestier, qu'il a été mis fin à ces pratiques depuis 2002 mais qu'il reste encore très difficile pour l'ONF de les facturer aux communes sur la base du temps réellement consacré. En effet, le temps déclaré par les agents forestiers, qui sert de base au calcul de coût, reste encore insuffisamment maîtrisé, en particulier parce qu'ils y consacrent trop de temps au regard de la norme pour ce type d'activité.

Pour les activités de service « non patrimoniales », les plus concurrentielles, le chiffre d'affaires n'a jamais véritablement décollé, comme le montre le graphique ci-après. Il était sensiblement égal en 2007 à celui de 2001.

Produits et résultat relatifs aux activités concurrentielles non patrimoniales
de l'ONF en 2001-2007 (en millions d'euros)

Source : ONF, rapports analytiques annuels (période 2001-2007) ; retraitements Cour

Cette situation de déficit, qui persiste depuis de nombreuses années, appelle la définition d'une stratégie, basée sur une analyse détaillée des causes du déficit, analyse qui ne semble pas avoir été réalisée jusqu'à présent.

L'office semble avoir fait des choix de gestion discutables en début de période, concernant cette ressource pourtant importante pour lui et non corrélée au marché du bois. L'activité concurrentielle n'a pas connu de réelle dynamique, son développement ayant été largement laissé à la charge des unités de terrain. Il en est résulté des approches et des résultats en termes de chiffre d'affaires hétérogènes entre régions. Le niveau de professionnalisation des agents et de leur structure pour l'exercice de ces activités était lui aussi hétérogène, et globalement insuffisant. L'absence de politique commerciale structurée, s'appuyant sur des compétences adaptées, apparaît comme le défaut de pilotage majeur.

Au-delà de l'amélioration de la commercialisation et du renforcement du marketing récemment mises en oeuvre, l'ONF espère des gains de productivité de ses réorganisations internes :

- la création d'agences travaux, regroupement de la gestion des moyens techniques au niveau des directions territoriales, gestion précédemment dispersée au niveau des unités de terrain, intéresse l'ensemble des activités d'exploitation forestières de l'ONF. Elle a été généralisée au 1 ^er janvier 2009. Sur le point plus particulier des prestations de services, il devrait en résulter un allégement des fonctions d'encadrement et, au niveau territorial, un rapprochement des fonctions commerciales et des fonctions de prestations de service. Cette réforme est diversement accueillie par les personnels de terrain ;

- l'ONF a par ailleurs décidé la création de bureaux d'études territoriaux. Mais la mise en place en a été différée.

Cependant :

- l'office ne dispose pas encore de moyens d'apprécier la rentabilité des différents produits développés localement ou au niveau national, puisque la comptabilité analytique ne prévoit qu'un découpage par grand type d'intervention (produits finis, travaux, études et expertises, maîtrise d'oeuvre, autres services). Seul un suivi des recettes selon ces types d'intervention, et non des marges nettes, par grande famille de produits, est aujourd'hui possible. Le développement en cours d'un outil informatique dénommé SEQUOIA devrait y remédier ;

- une modification des comportements et des modes opératoires s'impose. En réponse à la Cour, l'ONF, pour expliquer le déficit de ces activités fait état d'une « surqualité » en matière de prestations de services. Compte tenu de la formation des prix facturés aux clients, directement proportionnels au temps prévisionnel nécessaire à la réalisation de la prestation, cette hypothèse est crédible. Ce qui revient à dire qu'il existe en ce domaine des gisements de productivité encore à exploiter.

IV. LES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL : L'ÉVOLUTION DES RÈGLES DE FINANCEMENT

Les missions dites d'intérêt général (MIG) sont des actions dont des personnes publiques (État, collectivités) ont confié l'exécution à l'office, en vue de la satisfaction de besoins d'intérêt général ^{44 ( * )} . Elles concourent à un produit total de 67,8 M€ en 2007. Elles présentent la même année un déficit (produits - charges analytiques) de 12 M€, qui ne revêt cependant pas une signification claire du fait de la diversité des activités exercées, répondant ou non au principe de couverture des coûts complets.

Résultat analytique des missions d'intérêt général de 2005 à 2007

(milliers d'euros)	2005			2006			2007
	Charges	Produits	Solde	Charges	Produits	Solde	Charges	Produits	Solde
Projets complexes							5 623	3 289	-2 335
Travaux touristiques	13 472	10 572	-2 900	13 350	10 748	-2 602	14 822	12 210	-2 612
Conventions nationales	24 752	21 565	-3 187	25 223	21 581	-3 642	45 777	39 952	-5 825
Conventions locales	18 187	16 102	-2 085	20 582	18 134	-2 449	13 658	12 446	-1 211
Total	56 410	48 239	-8 172	59 155	50 463	-8 692	79 880	67 897	-11 983

Source : ONF ; bilan analytique 2007

Les missions d'intérêt général regroupent ainsi : des missions nationales (42 % des produits générés par les missions d'intérêt général en 2007) confiées par les ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement, telles que la restauration des terrains en montagne ou la défense contre les incendies ; des missions locales (26 % des produits) ; des travaux touristiques réalisés en forêt domaniale avec le soutien financier des collectivités (25 % des produits) ; des projets complexes de nature forestière, en partie financés par l'Union européenne (7 % des produits).

Que l'ONF, établissement public de l'État, soit investi par celui-ci de missions d'intérêt général ne prête pas à discussion. On peut en revanche s'interroger sur le point de savoir si le coût de ces missions doit être partiellement financé par l'office sur des ressources qui, en définitive, comme on l'a vu, sont des ressources commerciales tirées de l'exploitation des forêts domaniales.

Pour ce qui est des conventions nationales, la doctrine a évolué avec les contrats d'objectif.

Le contrat 2001-2006 avait posé le principe d'un financement intégral de ces missions par l'État. La réalité n'a pas été tout à fait conforme au principe. L'examen des conditions financières d'exécution des conventions fait en effet apparaître des difficultés de financement de la part de l'Etat sur la durée du contrat 2001-2006, liées à l'absence de définition suffisamment précise des missions confiées à l'office, au manque de financement budgétaire disponible, à des retards de paiement cumulés ou au mauvais dimensionnement des opérations. La Cour en a relevé quelques exemples :

- les difficultés rencontrées par l'office dans le cadre de la mission d'intérêt général (MIG) relative à la restauration des terrains en montagne, l'une des MIG les plus importantes (en volume financier) ; jusqu'à ce qu'une réunion interministérielle ne permette le 23 août 2006 de trancher la question, nombre d'actions réalisées par l'office n'étaient prises en charge par aucun ministère ; ce dossier s'est soldé par une perte pour l'office de 1,9 M€ ;

- l'absence de convention signée entre le ministère chargé de l'agriculture (MAP) et l'ONF en 2003 concernant les actions de l'office pour le compte des directions de l'agriculture et de la forêt des DOM, pour un montant prévisionnel de 1,094 M€,

conséquence d'un gel budgétaire pour le MAP ; de façon plus générale, ces missions étaient accomplies depuis plusieurs années par l'ONF, mais la première convention n'a été établie qu'en 2002 ;

- les difficultés de financement des missions exercées par l'office dans le cadre de la gestion des domaines présidentiels : les crédits n'ont pu être obtenus par le ministère chargé de l'environnement qu'en 2002, après une demande spécifique d'ouverture de crédits au niveau d'une réunion interministérielle du 26 septembre 2001 ; ce ministère a ensuite été invité à dégager les crédits nécessaires à partir de 2003 ;

- l'absence de paiement par le MAP de la moitié des factures relatives aux travaux sur les dunes littorales en 2003 (mise en paiement de 434 521 € sur 901 600 € facturés), conséquence d'un gel de crédits.

- le mauvais dimensionnement de certaines missions d'intérêt général par rapport aux moyens alloués. Ainsi, selon les indications de l'office, l'appui à la gestion de crise en matière de prévention des risques en montagne « souffre d'une insuffisance de financements notoire et place par ailleurs les services RTM dans des situations très délicates puisqu'ils ne peuvent pas limiter leur intervention à une journée seulement ^{45 ( * )} [...] que cette crise soit gérée par un préfet ou un maire ».

Le principe de couverture des coûts complets a été remis en cause dans le cadre du contrat 2007-2011. Ce changement de politique s'est traduit, aux termes mêmes du contrat (annexe 2), par la fixation de taux d'autofinancement par l'ONF, en augmentation progressive sur la période 2007-2011, pour atteindre 54 % en 2011, ceci pour les seules missions confiées par le ministère chargé de l'agriculture.

En dehors des conventions nationales, une assez grande liberté est laissée à l'office pour déterminer le financement des actions. Il en résulte des incertitudes sur les conditions de prise en charge par l'office du financement de certains travaux (aménagements touristiques par exemple).

* ²⁶ La répartition du résultat de l'office telle qu'elle est retracée dans le tableau est, bien évidemment, tributaire des conventions retenues dans l'élaboration de la comptabilité analytique de l'office et de leur évolution, importante en 2006 et 2007. Les résultats ne sont donc pas directement comparables d'une année à l'autre. Par ailleurs, les charges et produits non incorporés aux missions de l'ONF et qui permettent de caler la comptabilité analytique sur la comptabilité générale sont élevés.

* ²⁷ Moyenne de la période 2003-2007 comparée à la moyenne de la période 1966-1980.

* ²⁸ La Cour n'a pas eu communication de données plus actualisées sur le taux d'invendus.

* ²⁹ Le montant des ventes ne correspond pas toujours aux volumes multipliés par le prix moyen pour deux raisons : certains « menus produits » (écorces, pommes de pin, etc.) entrent dans le montant des ventes alors que leur volume est comptabilisé à 0 ; les ventes dans les DOM sont inclues dans les ventes mais pas dans les volumes, faute du logiciel ad hoc.

* ³⁰ Bois d'oeuvre.

* ³¹ Bois d'industrie.

* ³² Gestion forestière : gestion foncière, gestion des concessions, surveillance, chasse et pêche, suivi et mise en oeuvre des aménagements.

* ³³ Aménagements : actions d'élaboration des aménagements forestiers (inventaires, description des peuplements, etc.) ainsi que les autres études et expertises consacrées à la forêt gérée.

* ³⁴ Mobilisation des bois : désignation des bois à exploiter (martelage), actions nécessaires à la commercialisation des bois, suivi et surveillance des coupes.

* ³⁵ Actions d'intérêt général forestières : actions liées aux missions d'accueil du public et de la protection de la nature.

* ³⁶ Le constat est d'ailleurs partagé, au niveau de l'inspection de l'ONF et sur le terrain, que les objectifs en matière d'élaboration des aménagements des forêts des collectivités risquent de ne pas être atteints en cas de baisse trop importante des effectifs.

* ³⁷ La filiale ONF Energie a été créée fin 2006 : 66 000 tonnes de plaquettes forestières ont été vendues la première année.

* ³⁸ La nouvelle instruction biodiversité a été préparée et présentée en conseil d'administration. Néanmoins, par souci de cohérence, elle ne sera publiée qu'après la révision de la Directive nationale d'aménagement (texte prévu par l'art. L 12 du code forestier), encore en cours.

* ³⁹ Réserves biologiques intégrales, protection du grand tétras en montagne ou des chiroptères dans les maisons forestières désaffectées par exemple.

* ⁴⁰ « Petit peuplement ayant dépassé les critères optimaux d'exploitabilité économique et qui bénéficie d'un cycle sylvicole prolongé pouvant aller jusqu'au double de ceux-ci » (projet de note de service de l'ONF).

* ⁴¹ « Petit peuplement laissé en évolution libre sans intervention culturale et conservé jusqu'à son terme physique, c'est-à-dire jusqu'à l'effondrement des arbres » (projet de note de service de l'ONF).

* ²³ Article 92 de la loi de finances pour 1979 modifié en dernier lieu par la loi de finances pour 1996 : « A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités locales, sections de communes, établissements publics, établissements d'utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d'épargne aux frais de garderie et d'administration de leurs forêts soumises au régime forestier, prévues à l'article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant des produits de ces forêts, déduction faite des frais d'abattage et de façonnage des bois ; toutefois, dans les communes classées en zone de montagne, ce taux est fixé à 10 p. 100.

* ²⁴ Le versement compensateur figure parmi les ressources de l'ONF prévues par le code forestier (art. 123-1). Il mentionne : « les frais de garderie et d'administration fixés dans les conditions prévues par l'article L. 147-1 et versés par les collectivités et personnes morales mentionnées par l'article L. 141-1 et une subvention du budget général dans le cas où le montant des ressources prévues à l'article L. 147-1 n'atteindrait pas la valeur réelle des dépenses de l'Office résultant de ses interventions de conservation et de régie dans les forêts de ces collectivités et personnes morales ».

* ⁴² Discours d'Urmatt, 10 mai 2009.

* ⁴³ Les travaux concernés sont essentiellement les suivants : régénération naturelle, plantation, regarnis de plantation, complément de régénération naturelle, création et entretien de cloisonnements sylvicoles, dégagement de semis ou de jeunes plants, taille de formation, nettoiement des jeunes peuplements, dépressage des jeunes peuplements, détourage, élagage, entretien des limites et du parcellaire, entretien des routes et chemins forestiers, création et entretien de cloisonnements d'exploitation.

* ⁴⁴ Elles échappent au marché et se distinguent ainsi des activités concurrentielles ; elles excluent également des actions de gestion forestière.

* ⁴⁵ Durée maximale d'intervention financée prévue en réunion interministérielle du 23 août 2006