N° 54
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l' Office national des forêts (ONF),
Par M. Joël BOURDIN,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
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En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes, par lettre en date du 27 octobre 2008 du président Jean Arthuis à Philippe Séguin, Premier président, une enquête sur l'Office national des forêts (ONF) . La Cour des comptes a remis sa communication à la commission des finances le 25 septembre 2009. Comme à l'accoutumée, l'enquête de la Cour des comptes a donné lieu à une audition « pour suite à donner » , ouverte à la commission de l'économie ainsi qu'à la presse, le 21 octobre 2009, en présence de : - pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la 7 ème chambre, MM. Jean Hernandez et Jean-Marie Le Méné, conseillers-maîtres, et Mme Sandrine Rocard, rapporteur ; - pour l'ONF, Mme Annie Lhéritier, présidente du conseil d'administration, et M. Pierre-Olivier Drège, directeur général ; - pour le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, M. Pascal Viné, directeur du cabinet du ministre, M. Fabrice Benkimoun, conseiller budgétaire et Mme Sabine Brun-Rageul, conseillère technique en charge de l'aménagement du territoire et de la forêt. |
Mesdames, Messieurs,
Votre rapporteur spécial souhaite rappeler, à titre liminaire, les raisons qui sont à l'origine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur l'Office national des forêts (ONF), établissement public créé en 1966 et régi par les articles L. 121-1 et suivants du code forestier 1 ( * ) .
Le présent contrôle correspond principalement à un bilan à mi-parcours de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs Etat-ONF en vigueur, qui couvre la période 2007-2011 2 ( * ) . Mais il vise également l'examen des suites données à certaines décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques 3 ( * ) ainsi qu'aux orientations du Grenelle de l'environnement et des Assises de la forêt .
S'il convient de saluer la poursuite du processus de réorganisation interne de l'ONF, l'enquête de la Cour des comptes a mis en évidence la détérioration récente de sa situation financière . Les améliorations apportées dans la gestion de l'ONF ne sont, en effet, guère suffisantes pour faire face à l'effet conjugué de la crise économique et de la baisse de la demande de bois .
Après cinq années de résultats nets excédentaires (2003 à 2007), les perspectives financières de cet établissement public s'assombrissent : en 2008, son résultat s'est ainsi effondré à 0,5 million d'euros alors qu'il était de 8,5 millions d'euros l'année précédente.
La stagnation de ses produits couplée à l'accroissement de ses charges peut, surtout, laisser craindre une aggravation de sa situation si rien n'est fait pour y remédier, d'autant plus que les répercussions de la tempête Klaus de janvier 2009 continueront de se faire ressentir sur l'activité de l'Office tout au long des prochaines années.
En 2009, le résultat de l'Office devrait ainsi être négatif, pour une valeur d'environ 10 millions d'euros. C'est pourquoi, loin de permettre le versement d'un dividende, l'activité de l'ONF a nécessité l'année dernière une contribution exceptionnelle de l'Etat à hauteur de 19 millions d'euros .
En s'appuyant sur le diagnostic dressé par la Cour des comptes, votre rapporteur spécial a identifié différents leviers qui pourraient être utilisés pour redresser la situation de l'Office.
I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'ONF APPARAÎT PRÉOCCUPANTE
Entre 2007 et 2008, ses produits ont progressé de 1,1 % (soit 8,8 millions d'euros) pour atteindre 722,9 millions d'euros tandis que ses charges ont augmenté plus vite et atteignent 722,4 millions d'euros (+2,3 %, soit 16 millions d'euros).
Il apparaît que les déterminants de ces évolutions relèvent largement de facteurs extérieurs à l'Office , en particulier en ce qui concerne les recettes, ce qui signifie que les efforts fournis par la direction de l'ONF en matière de gestion ne sont pas remis en cause.
L' état de la trésorerie est révélateur de la dégradation de la situation financière de l'ONF. En 2008, la trésorerie de l'Office s'est particulièrement détériorée : elle n'a ainsi été positive que 22 jours. L'équilibre financier de l'ONF repose donc largement sur le recours à l'emprunt (60 millions d'euros en 2008, contre 40 millions d'euros en 2007).
A. LA CONTRIBUTION INÉGALE DES DIFFÉRENTES MISSIONS DE L'ONF À SES RÉSULTATS
1. L'exploitation des forêts domaniales
Seule l'exploitation des forêts domaniales présente un résultat positif . L'ONF gère 4,7 millions d'hectares de forêts en métropole (27 % de l'ensemble des forêts françaises), dont 1,8 million d'hectares de forêts domaniales (forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat). La gestion de celles-ci représente la moitié de son chiffre d'affaires et permet à l'ONF de dégager des marges d'exploitation.
2. Les autres secteurs d'activité
Les trois autres secteurs d'activité de l'Office sont tous déficitaires .
Le premier concerne l' intervention de l'Office dans les forêts des collectivités territoriales au titre du « régime forestier », qui impose aux collectivités de recourir à l'ONF pour gérer leurs forêts. Ces forêts publiques n'appartenant pas à l'Etat mais relevant de l'obligation du « régime forestier », sont détenues, au total, par 11.500 collectivités territoriales.
Le deuxième regroupe les missions d'intérêt général , confiées principalement par les ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement ainsi que par les collectivités territoriales. Parmi ces missions figurent la production de bois, l'accueil du public ou, encore, la protection du territoire et de la forêt.
Enfin, le troisième couvre les prestations concurrentielles , dont les résultats ont été constamment déficitaires depuis huit ans. Et ce constat est valable tant pour les prestations concurrentielles destinées aux collectivités bénéficiant du régime forestier (activités dites « patrimoniales »), que pour les autres clients de l'ONF (activités dites de « services »).
B. DES PRODUITS QUI DÉPENDENT LARGEMENT DE FACTEURS EXOGÈNES
Les produits sont principalement issus de la vente de bois et de la garderie des forêts 4 ( * ) : elles représentent respectivement 38 % et 25 % du chiffre d'affaires en 2008. Or, il convient de souligner que l'ONF n'est pas en mesure de maîtriser par lui-même ses principales recettes .
1. La vente de bois
Les produits tirés de la vente de bois dépendent ainsi directement du volume de bois vendu mais également des cours du bois et des aléas climatiques 5 ( * ) .
Sur l'année 2008, la crise économique et la baisse de la demande ont directement impacté les ressources de l'ONF. Entre 2007 et 2008, le chiffre d'affaires « bois » s'est réduit de 12,5%, et cette baisse pourrait être de 23% en 2009. La Cour des comptes n'a pas évalué les conséquences financières de la tempête Klaus de janvier 2009, mais il est possible que ses répercussions, dans une conjoncture déjà déprimée, puissent jouer en défaveur des recettes de l'Office.
2. La garderie des forêts
S'agissant de la garderie des forêts , la Cour a relevé que les communes propriétaires de forêts ont l'obligation de recourir à l'ONF pour gérer leur forêt (application du « régime forestier »), mais qu'elles constituent des centres de décision autonomes.
Ceci signifie donc que l'ONF n'est pas en mesure de décider à la place des collectivités territoriales des orientations de gestion de leurs forêts, qu'il s'agisse de leurs options d'exploitation, du programme des coupes, ou, encore, de la destination et du mode de vente des bois.
C. DES CHARGES SOUS-ESTIMÉES QUI SONT APPELÉES À CROÎTRE
Au cours des prochaines années, les charges de l'ONF devraient croître de manière considérable .
Cette tendance ne semble pas avoir été anticipée lors de la signature, en juin 2006, du contrat d'objectifs 2007-2011 , ce qui conduit à penser que les cibles de celui-ci en matière de performances sont, à ce stade, caduques . L'équilibre financier défini dans ce contrat semble en effet fortement sous-estimer différentes charges qui s'imposent à l'ONF et dont le poids devrait être de plus en plus lourd.
1. Les charges de personnel
La gestion des ressources humaines constitue un domaine clé pour l'ONF, comme le souligne la Cour des comptes.
En effet, les dépenses de personnel représentent, à elles seules, 63 % des charges de l'Office , qui emploie près de 10.000 agents, soit environ 6.600 fonctionnaires et 3.200 ouvriers forestiers.
La démarche de réduction des effectifs , fondée sur le non-remplacement d'un départ en retraite sur deux, n'est pas suffisante pour produire des résultats : sur la période 1999-2008, durant laquelle les effectifs ont été réduits de 17 %, une augmentation de 15 % de la masse salariale est ainsi constatée, atteignant 448,5 millions d'euros en 2008 contre 381 millions d'euros en 1999 6 ( * ) .
Cette évolution résulte notamment des contreparties massives accordées par l'ONF à ses agents dans le contexte de la mise en oeuvre des mesures de maîtrise des effectifs. D'après la Cour des comptes, le plafonnement du coût de ces améliorations statutaires, fixé à 7,6 millions d'euros par an en 2001, sera finalement « largement dépassé ».
Quand bien même l'ONF ferait désormais preuve d'une plus grande rigueur dans sa politique de rémunération, l'augmentation des coûts de main d'oeuvre s'accentuera au cours des prochaines années, en raison notamment de la majoration des cotisations patronales pour les retraites des fonctionnaires . La compensation décroissante par l'Etat de cette charge se traduirait, par exemple, à partir de 2011, par un coût supplémentaire d'environ 60 millions d'euros par an pour l'Office.
2. Les nouvelles contraintes environnementales
Il peut également être observé que les trois orientations dégagées lors des Assises de la forêt de janvier 2008, dans le prolongement du Grenelle de l'environnement, entraineront de nouvelles charges pour l'ONF. Ces trois orientations sont : produire plus de bois et mieux valoriser la ressource bois ; mieux protéger la biodiversité et garantir la gestion durable ; et, enfin, adapter les forêts françaises et anticiper le changement climatique.
D'après la direction de l'Office, la protection de la biodiversité grâce à la mise en place d'îlots de vieux bois 7 ( * ) aurait, par exemple, un coût situé entre 7,5 et 12 millions d'euros par an .
3. Les autres charges non prises en compte
En outre, différentes charges, souvent conséquentes, n'ont pas été prévues par le contrat d'objectifs 2007-2011 :
- la gestion de propriétés bâties appartenant à l'État sera ainsi confiée à l'ONF, dans le cadre d'un bail emphytéotique d'une durée de 50 ans, pour un loyer annuel dont la valeur est estimée dans une fourchette de 6 à 8 millions d'euros 8 ( * ) . Un versement initial de 10 millions d'euros à l'Etat, couvrant la première année du bail, serait ainsi financé par un nouvel emprunt de l'ONF. Le coût prévu de ces versements, qui forment un « bouquet » indépendant du loyer 9 ( * ) , représente, au total, 50 millions d'euros ;
- l' assujettissement de l'Office à la taxe foncière représente un montant estimé à 13,8 millions d'euros par an ;
- le coût du transfert du siège de l'ONF à Compiègne devrait s'élever à 26,3 millions d'euros sur trois ans, couverts par la vente du siège parisien de l'Office et par un emprunt de 14,2 millions d'euros ;
- enfin, la mise en place du fonds stratégique bois , annoncée le 25 septembre 2009, et qui n'est donc pas mentionnée dans l'enquête de la Cour, doit conduire à une participation de l'ONF à hauteur de 5 millions d'euros.
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Les précisions apportées par le
Gouvernement
Lors de la discussion en séance, le 25 novembre 2009, de l'article 64 de la loi de finances pour 2010 (ex-article 32 du projet de loi), le ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, M. Eric Woerth, a apporté certaines précisions sur les modalités du bail emphytéotique entre l'Etat et l'ONF, particulièrement sur les versements envisagés en plus du loyer. Cet article avait pour objet d'exonérer l'ONF du paiement de toute indemnité ou impôt dans le cadre de ce bail, conclu dans les conditions prévues par une convention cadre signée le 27 juillet 2009 entre l'Etat et l'Office, et visant l'ensemble du bâti domanial remis en dotation à celui-ci ou dont il dispose déjà. Lors de la discussion d'un amendement « d'appel » de suppression de cet article, dont le rapporteur général de la commission des finances, M. Philippe Marini, a indiqué qu'il visait à obtenir du Gouvernement son analyse et ses réflexions sur la situation financière de l'ONF, le ministre a, en réponse, tenu les propos suivants : « Il est vrai que ce bail a un prix, le versement par l'Office à l'État d'un « bouquet » initial de loyers capitalisés à hauteur de 50 millions d'euros sur les cinq premières années du bail. D'une certaine façon, ce versement permettra de rattraper toutes les années sans loyer. Certes, cela n'améliorera pas la situation financière de l'ONF, mais l'Office est en mesure de faire face à un tel versement (...). Le bouquet de 50 millions d'euros reviendra au ministère de l'agriculture. Il lui permettra de financer son opération de restructuration immobilière. Le ministère va en effet s'implanter sur le site de Picpus, ce qui lui permettra de réduire de sept à deux le nombre de ses implantations à Paris. Cette restructuration entraînera évidemment des ventes immobilières, mais elle permettra aussi au ministère de l'agriculture de faire des économies de fonctionnement, ce qui est important. Tel est le contexte dans lequel s'inscrivent les dispositions de l'article 32. » « J'ai bien entendu votre appel, monsieur le rapporteur général, mais, je le répète, je pense que l'ONF est tout à fait en mesure de financer cette opération. S'il devait rencontrer des difficultés, elles seraient résolues, l'ONF étant un opérateur de l'État . Au fond, cette opération ne peut à mon avis qu'inciter l'ONF à mieux gérer les quelque 2 000 maisons forestières en se séparant d'une partie d'entre elles. En outre, il paiera un loyer et participera ainsi à la modernisation de l'implantation du ministère de l'agriculture ». Source : Journal officiel, Débats et documents du Sénat, séance du 25 novembre 2009 |
En outre, l' intégration éventuelle de l'Inventaire forestier national (IFN) à l'ONF représenterait, une charge supplémentaire non prise en compte dans le contrat d'objectifs 2007-2011.
Cependant, votre rapporteur spécial souligne que l'éventualité de la fusion entre l'ONF et l'IFN reste incertaine , surtout en raison des réserves exprimés par un avis de l'Autorité de la concurrence rendu à ce sujet 10 ( * ) .
Appelé par la RGPP, ce projet de fusion résulte d'une décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008. Cette décision visait l'intégration de l'IFN dans l'ONF au plus tard le 1 er janvier 2010. Après son adoption en première lecture à l'Assemblée nationale, l'article 36 de la proposition de loi n° 1085 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, qui prévoyait une telle fusion, a été supprimé par le Sénat lors de sa séance du 25 mars 2009. A la lumière de l'avis précité de l'Autorité de la concurrence, le prochain conseil de modernisation des politiques publiques devrait donc procéder à un réexamen de ce projet de fusion .
Votre rapporteur spécial observe qu'en cas d'intégration de l'IFN à l'ONF, le coût de cette nouvelle charge devrait être compensé, a minima , par le transfert à l'Office de la subvention de fonctionnement de l'IFN , qui s'élève à 12 millions d'euros (soit 90 % des 13,5 millions d'euros du budget de cet établissement public en 2009). Il convient de relever que le choix de déménager le siège de l'IFN de Nogent-sur-Vernisson à Orléans, et non à Compiègne, pourrait induire de nouvelles dépenses 11 ( * ) . Par ailleurs, la Cour des Comptes souligne que cette opération de déménagement de l'IFN « ne semble pas obéir à une logique technique, économique ou sociale parfaitement claire ».
* 1 Le titre 2 du livre 1 er du code forestier est, en effet, consacré à l'ONF. Aux termes de l'article L. 121-1 de ce code, l'ONF est « un établissement public national à caractère industriel et commercial, doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière (...) placé sous la tutelle de l'Etat. (Ses) activités s'inscrivent dans un contrat de plan pluriannuel passé entre l'Etat et l'établissement public dans les conditions prévues par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Ce contrat précise les orientations de gestion et les programmes d'actions de l'Office national des forêts ainsi que les moyens de mise en oeuvre de ces actions. Il décline les obligations de service public de l'Office national des forêts. Il évalue les moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'intérêt général ».
* 2 Contrat de plan pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu entre l'ONF et l'Etat. Ce document précise les orientations de gestion et les programmes d'actions de l'établissement, décline les obligations de service public de celui-ci, et évalue les moyens nécessaires à la mise en oeuvre.
L'Office s'y engage en particulier à gérer de façon durable, innovante et exemplaire les forêts publiques ; à contribuer de manière renforcée à l'approvisionnement régulier de la filière « bois » et au développement des usages énergétiques du bois ; à développer ses activités de prestation de services dans le double souci de répondre aux attentes des marchés et de financer ses actions d'intérêt général, notamment dans les domaines de l'environnement, l'accueil du public en forêt et la prévention des risques naturels.
* 3 Le Conseil de la modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a ainsi décidé que l'Office devrait dégager des gains de productivité en vue de permettre le versement d'un dividende à l'Etat, en fonction de l'évolution des cours du bois. Il a également prévu l'intégration de l'Inventaire Forestier National (IFN) à l'ONF.
* 4 Les frais de garderie sont versés par les 11.371 communes propriétaires de forêts. Ils sont calculés, en règle générale, par l'application d'un taux forfaitaire de 12 % aux ventes de bois des collectivités.
* 5 Il a par exemple fallu environ trois ans à l'Office pour surmonter les conséquences de la tempête de 1999.
* 6 D'après les informations transmises par l'ONF à votre rapporteur spécial, cette variation d'environ 65 millions d'euros de la masse salariale sur dix ans correspond à deux mouvements en sens inverse. D'une part, la diminution des effectifs aurait ainsi conduit à une réduction des coûts de près de 30 millions d'euros. Tandis que, d'autre part, les effets conjugués du coût croissant des pensions, des mesures catégorielles, du « GVT » (glissement, vieillesse, technicité) et de la valeur du point d'indice de la fonction publique ont engendré une majoration des charges de personnel de l'ordre de 95 millions d'euros.
* 7 La mesure consiste à geler pour 30 ans ou de manière définitive des bois arrivés à maturité et qui auraient normalement dû être récoltés.
* 8 Le montant du loyer s'élèvera à 3 % de la valeur des immeubles au moment de la conclusion du bail. L'inventaire des biens est encore en cours au début de l'année 2010. La fourchette indiquée, comprise entre 6 et 8 millions d'euros, repose donc sur un calcul approximatif selon un patrimoine de l'ordre de 230 millions d'euros environ.
* 9 L'ONF ne devrait pas payer de loyer en tant que tel avant un délai de cinq ans.
* 10 Cf. l'avis n° 09-A-33 du 29 septembre 2009 relatif aux modalités de la vente de bois par l'Office national des forêts. Cet avis fait notamment valoir que le rapprochement des deux établissements publics présenterait au regard du principe de la concurrence non faussée un double risque : « celui de l'accès direct de l'ONF à des données exhaustives et précises, qui actuellement ne sont pas à la disposition de l'ensemble des opérateurs, notamment au niveau infrarégional, lui permettant une connaissance privilégiée du marché par la mobilisation de données détenues de manière exclusive, et celui d'une connaissance des demandes de ses clients potentiels ou de ses concurrents, et donc de leurs besoins ou de leurs intentions ». L'avis de l'Autorité de la concurrence se montre donc favorable au maintien des missions de l'ONF et de l'IFN au sein de deux entités indépendantes.
* 11 Le coût de l'opération devrait atteindre 10 millions d'euros selon le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche et les mesures d'accompagnement en faveur des personnels de l'IFN pourraient s'élever à environ un million d'euros. Installé à Nogent-sur-Vernisson, dans des locaux appartenant à l'Etat, le siège de l'IFN devrait déménager pour Orléans, ou, plus précisément, pour la petite commune d'Ardon. Alors que l'intégration de l'IFN dans l'ONF est prévue depuis plus d'un an et demi, il n'a pas été envisagé de profiter du déménagement de l'ONF à Compiègne pour procéder à un rapprochement géographique des deux structures. Au final, les deux opérations de réimplantation sont donc conduites indépendamment l'une de l'autre.