Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

PREMIÈRES PRÉCONISATIONS DE LA MISSION

1. Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités

2. Achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliser des outils incitatifs

3. Augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant

4. Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI, après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre

5. Election des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales

6. Corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes

7. Suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants

8. Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilité complémentaire de délégation de compétences

9. Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à la métropole

10. Incitation à la fusion volontaire de communes sur la base de référendums proposés par une majorité qualifiée des membres des conseils municipaux des communes concernées

11. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des régions, sur proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité et ratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat

12. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des départements selon la même procédure que ci-dessus

13. Possibilité de regroupement volontaire entre une région et les départements qui la composent selon la même procédure que ci-dessus

14. Réaffirmation du principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics

15. Election de tous les conseillers généraux en même temps pour une durée de six ans

16. Réaffirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales

17. Renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales avec faculté de délégation de compétences d'un niveau à l'autre, et possibilité pour un niveau d'exercer une compétence attribuée à un autre sur la base d'un « constat de carence »

18. Affirmation des départements dans leur rôle de garant des solidarités sociales et territoriales, et des régions dans leurs missions stratégiques et liées à la préparation de l'avenir

19. Attribution des parties du pouvoir réglementaire liées à leurs compétences aux départements et aux régions

20. Attribution aux régions de la compétence de répartir les fonds européens

21. Reconnaissance d'un « chef de filat » pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et instauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques

22. Développement du droit à l'expérimentation, par exemple pour le transfert de la compétence emploi aux régions

23. Dans les domaines de compétences transférées, suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales

24. Refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, subordonnant toute nouvelle décision à une concertation préalable et codifiée avec les associations nationales d'élus locaux

25. Attribution de deux types de ressources fiscales par niveau de collectivité territoriale, limitation des cumuls d'impôts sur une même assiette et maintien d'un impôt lié à l'activité économique pour préserver les relations entre les territoires et les entreprises

26. Instauration d'une collectivité unique dans chaque département et région d'outre-mer

27. Poursuite des réflexions sur le Grand Paris

I. L'ORGANISATION TERRITORIALE DE LA FRANCE APRÈS 25 ANS DE DÉCENTRALISATION

A. UN PAYSAGE COMPLEXE ISSU D'UNE SÉDIMENTATION DE L'HISTOIRE

1. Une diversité territoriale, fruit de réalités historiques et géographiques incontournables

En effet, la diversité du territoire français, forgée par notre histoire et notre géographie, est un fait qui s'impose : c'est à la fois un élément de notre identité et un acquis incontournable à prendre en compte dans la réflexion sur l'organisation institutionnelle locale de la France.

Comme l'a rappelé notre collègue Jean-Pierre Chevènement lors de son audition, M. Fernand Braudel proclamait « Que la France se nomme diversité » en ouverture de « L'identité de la France » ^{2 ( * )} , soulignant le caractère divers et pluriel de la « mosaïque » qu'est notre pays.

a) L'ancrage historique et identitaire des structures territoriales

(1) Une légitimité historique reconnue aux communes et départements

Rappeler le poids de l'histoire dans notre organisation institutionnelle locale n'est pas anecdotique.

• Cela se traduit d'abord par un attachement identitaire très fort aux communes , qui sont ancrées dans notre « patrimoine institutionnel » : elles représentent le niveau de collectivité le plus ancien, le mieux identifié par nos concitoyens, et l'échelon de base de la proximité et de la démocratie locale. Elles jouent un rôle de représentation des identités historiques, ainsi que l'a indiqué Jacques Lévy devant la mission.

La Révolution n'avait d'ailleurs pas remis en cause les acquis de l'Ancien Régime en ce domaine. Notre carte communale est restée proche de celle établie par la loi du 14 décembre 1789 qui a créé les « municipalités », correspondant peu ou prou aux 44 000 anciennes paroisses, ou « communautés d'habitants », dont le réseau s'était constitué à partir du XI ^e siècle.

• De même, un grand nombre de personnalités ont souligné, lors de leur audition, la légitimité historique du département , la permanence et l'enracinement de cette institution et donc la stabilité qu'elle incarne.

Les débats autour de la suppression de la référence départementale sur les plaques d'immatriculation des véhicules ont permis de prendre la mesure de l'attachement des Français à cet échelon, même si ce lien est plus ou moins fort d'un département à l'autre.

Pourtant, les départements, en tant que collectivités territoriales de plein exercice, ont une existence relativement récente. Ils ont d'abord été institués, sous la Révolution, en tant que circonscription administrative : le décret du 26 février 1790 a retenu un découpage en 83 entités selon un critère spatial, le chef-lieu devant être accessible en une journée de cheval. Mais comme l'a souligné M. Jean-Robert Pitte, leurs délimitations trouvent aussi une origine plus ancienne puisqu'elles correspondent souvent à celles des cités gallo-romaines. Le département est devenu une collectivité locale avec la loi du 10 août 1871, même s'il avait été doté dès 1833 d'une assemblée délibérante élue au niveau cantonal. C'est seulement la loi du 2 mars 1982, enfin, qui a transféré l'exécutif du préfet au président du conseil général.

(2) L'émergence plus récente du « fait régional »

La région a émergé plus récemment, d'abord en tant qu'entité administrative avant de devenir établissement public, puis collectivité territoriale. Cependant, l'existence du « fait régional » apparaît, au plan géographique, incontournable à bien des égards, notamment par la référence historique aux grandes provinces d'Ancien Régime, mais également dans le contexte européen.

Le retour dans les débats du cadre de référence régional, après la seconde guerre mondiale, s'est fait au nom du développement économique, de la nécessité de reconstruire rapidement le pays et de moderniser l'action publique. Ainsi, lors d'un discours prononcé à Lyon en mars 1968, le général de Gaulle déclare : « L'effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire à notre pays pour réaliser et maintenir son unité, malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s'impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance économique de demain. »

C'est d'abord, en effet, pour les besoins de la politique de développement et d'aménagement du territoire que l'arrêté du 28 octobre 1956 a créé 22 régions de programme. L'échec du référendum de 1969 a conduit la loi du 5 juillet 1972 ^{3 ( * )} à faire des régions de simples établissements publics régionaux (EPR), ayant pour objet de « contribuer au développement économique et social de la région » et composés de deux collèges : un conseil régional composé des parlementaires et de membres des conseils généraux et des conseils municipaux des grandes agglomérations ; et un conseil économique et social, réunissant des acteurs du monde socioprofessionnel.

Les lois du 2 mars 1982 et du 6 janvier 1986 ont transformé les régions en collectivités territoriales de plein exercice, librement administrées par des conseils élus au suffrage universel direct et dotées, outre de compétences d'attribution, d'une clause générale de compétence. La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré, enfin, l'existence de la région à l'article 72 de la Constitution.

Votre mission a pu constater, toutefois, que l'affirmation d'une identité régionale reste inégale d'une région à l'autre : certaines, comme les régions Centre, Pays de la Loire ou Midi-Pyrénées peuvent apparaître plus artificielles et manquer de lisibilité historique et géographique, à l'inverse d'autres régions comme l'Alsace, la Lorraine, la Bretagne ou la Corse notamment.

b) Les enjeux de l'organisation et de l'aménagement d'un territoire marqué par des disparités démographiques et économiques

La France d'aujourd'hui ne se reconnaît plus dans la formule du géographe Jean-François Gravier sur « Paris et le désert français », qui date de 1947. La politique des « métropoles d'équilibre », à la fin des années 1960, a conduit au développement d'aires urbaines (voir la carte ci-après) exerçant à présent une véritable influence au niveau régional, voire suprarégional.

LA FRANCE DES AIRES URBAINES

Cependant, comme cela a été fréquemment relevé devant votre mission, le territoire français reste marqué par la diversité géographique - les représentants de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM)ont ainsi rappelé que les zones de montagne représentent, par exemple, près d'un quart du territoire national - et par des disparités en termes de population, de densité, d'atouts économiques et de compétitivité.

• Les régions sont d'abord, comme le montre le tableau suivant, très diverses entre elles. Les différences de PIB par habitant restent significatives, même si les écarts tendent à se resserrer.

POPULATION ET PRODUIT INTÉRIEUR BRUT DES RÉGIONS FRANCAISES

	Population (recensement 1999)	PIB en millions d'euros (2006)	PIB en euros par habitant
Alsace	1 734 145	48 389	26 532
Aquitaine	2 908 359	79 920	25 693
Auvergne	1 308 878	31 631	23 699
Basse-Normandie	1 422 193	34 064	23 491
Bourgogne	1 610 067	40 485	24 932
Bretagne	2 906 197	78 035	25 249
Centre	2 440 329	63 457	25 296
Champagne-Ardenne	1 342 363	35 310	26 381
Corse	260 196	6 359	22 660
Franche-Comté	1 117 059	28 091	24 467
Haute-Normandie	1780 192	46 853	25 834
Île-de-France	10 952 011	500 839	43 370
Languedoc-Roussillon	2 295 648	57 350	22 616
Limousin	710 939	17 089	23 580
Lorraine	2 310 376	55 219	23 296
Midi-Pyrénées	2 551 687	71 296	25 772
Nord-Pas-de-Calais	3 996 588	90 841	22 458
Pays de la Loire	3 222 061	89 530	26 041
Picardie	1 857 481	42 778	22 660
Poitou-Charentes	1 640 068	40 985	23 881
Provence-Alpes-Côte d'Azur	4 506 151	130 178	27 095
Rhône-Alpes	5 645 407	173 682	28 792
Total Métropole	58 518 395	1 762 379	28 721
DOM	1 667 436	28 867	15 747
France entière	60 185 831	1 791 956	28 356
France hors Île-de-France	49 233 820	1 291 117	26 224

Source : « Les collectivités locales en chiffres 2008 » - DGCL

Tel est également le cas - et même plus encore - des départements .

Qu'y a-t-il ainsi de commun entre un département rural tel que la Lozère, peuplé d'à peine 73 500 habitants - dont moins de 12 000 dans la ville-centre - et un département à forte densité urbaine de la petite couronne parisienne comme les Hauts-de-Seine, qui en compte plus de 1,4 million ? Le département du Rhône, où s'est rendue la mission, compte 1,6 million d'habitants et a un PIB d'environ 57 milliards d'euros, soit dix fois celui d'un département comme le Jura ou l'Ardèche et trente-cinq fois celui de la Lozère.

• En outre, le poids de Paris - véritable « ville-monde » - et de la région Île-de-France reste prépondérant .

Sans être une exception en Europe, la concentration de l'activité économique est plus prononcée en France que dans d'autres pays comme l'Allemagne ou l'Italie. La région Île-de-France représente, en 2006, 18,2 % de la population , mais concentre 28,3 % du produit intérieur brut (PIB) métropolitain ^{4 ( * )} et 45 % des dépenses de recherche ou des emplois liés à l'économie du savoir, de l'innovation et de la décision. Quatre régions concentrent à elles seules plus de la moitié de la production nationale (50,3 % en 2006) et les deux tiers des activités les plus qualifiées : l'Île-de-France et les régions Rhône-Alpes, Provence-Alpes Côte d'Azur et Nord-Pas-de-Calais.

• Enfin, le visage de la France des territoires a changé : le fait rural et le fait urbain recouvrent aujourd'hui des réalités plus complexes. Ces nouvelles dynamiques territoriales sont à prendre en compte pour que notre organisation institutionnelle les valorise au mieux, sans les opposer.

D'abord, le phénomène d 'urbanisation a connu une forte accélération , conduisant, notamment, à une croissance démographique portée par les grandes agglomérations et une concentration de l'activité dans les pôles urbains, vecteurs du développement économique de notre pays. Ainsi, d'après le rapport de 2005 de l'Observatoire des territoires, les aires urbaines rassemblaient 77 % de la population en 1999 contre 73 % en 1990 ; elles concentrent 81 % des emplois et 93 % des emplois dits « métropolitains supérieurs » ^{5 ( * )} , qui représentent un tiers de la hausse de l'emploi local.

En parallèle, la notion de ruralité ne recouvre plus les mêmes caractéristiques d'un endroit à l'autre. Rappelons qu'en 1999, 14,3 millions de Français résident dans des communes de l'espace rural recouvrant 82 % du territoire ; le taux d'urbanisation, en moyenne de 75,5 % en France métropolitaine, reste inférieur à 50 % dans seize départements.

Comme l'ont souligné le président Claude Belot et notre collègue Jean François-Poncet dans un récent rapport ^{6 ( * )} , « C'est bien le regain démographique de l'espace rural qui constitue l'événement majeur de ces dernières décennies (...). Ce sont surtout les cantons périurbains, ou en voie de périurbanisation, qui connaissent la croissance la plus rapide avec les cantons ruraux à attractivité touristique, surtout résidentielle » .

En effet, de nouveaux liens s'établissent entre l'urbain et le rural , avec le phénomène d'étalement urbain qui conduit au développement de zones périurbaines dont les fonctions économiques et résidentielles restent liées à celles du centre urbain. Apparaissent, en outre, de nouvelles formes de ruralité liées aux dynamiques urbaines, au niveau de territoires « rurbains » attractifs, caractérisés par la croissance de la population et de l'emploi et où les habitants souhaitent bénéficier des mêmes services que dans les zones urbaines.

2. La complexité de l'organisation territoriale : une exception française ?

a) Un nombre de niveaux dans la moyenne européenne

La nécessité de simplifier le « millefeuille » institutionnel français est régulièrement mise en avant dans le débat sur la réforme de l'organisation territoriale. Qu'en est-il toutefois de cet « empilement » institutionnel ?

• La France compte, stricto sensu , trois niveaux de collectivités territoriales :

- les communes , au nombre de 36 783 ; vos rapporteurs reviendront plus loin sur l'originalité que constitue cet « émiettement » communal ;

- les départements , au nombre de 100 , dont quatre en outre-mer ;

- les régions , au nombre de 26 , dont 21 en métropole et quatre outre-mer, auxquelles s'ajoute la collectivité territoriale de Corse, dont le statut déroge au droit commun sur quelques points.

• Cette situation est-elle spécifique, voire aberrante, au regard de la situation dans les autres pays européens ?

Une récente étude comparative sur les collectivités territoriales dans l'Union européenne, réalisée par Dexia ^{7 ( * )} , montre que l'organisation en trois niveaux n'est pas une exception française . En effet, selon cette étude :

- huit pays ne comprennent qu'un seul niveau de collectivités « infranationales », celui des communes ; il s'agit en majorité de pays de petite taille : Chypre, Malte, la Bulgarie, l'Estonie, la Finlande, la Lituanie, le Luxembourg et la Slovénie ;

- douze pays ont deux niveaux, les communes et l'échelon régional ;

- sept pays, essentiellement les plus grands, comptent trois échelons : les communes, les collectivités intermédiaires (provinces, comtés, districts, départements...) et le niveau régional ; outre la France, ce sont l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni et la Pologne.

Il convient néanmoins de souligner que le dénombrement des échelons territoriaux est un exercice délicat qui se heurte à des limites : les auteurs de l'étude précitée reconnaissent ainsi qu'en raison des nombreux particularismes locaux, des critères ont dû être retenus. C'est pourquoi les analyses varient : d'après les données publiées par la direction générale des collectivités locales, issues de l'étude Eurostat de 2003, 20 des 27 pays de l'Union européenne comportent trois niveaux d'unités territoriales, seuls sept pays n'en comptant qu'un (Chypre) ou deux (le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte et la Slovénie).

• Si la structuration de notre territoire autour du triptyque « communes-départements-régions », qui ne constitue pas une originalité « franco-française », invite donc à nuancer le constat d'une complexité de notre organisation territoriale, celui-ci ne doit pas pour autant être esquivé. L'exigence de simplification apparaît en effet comme une priorité aux yeux d'un grand nombre de nos concitoyens, en particulier des acteurs économiques.

Cette complexité tient notamment au fait qu'au niveau des départements et des régions se superposent les circonscriptions administratives de l'Etat, dans lesquelles il déploie ses services déconcentrés, ce qui parfois conduit à une « hyper-administration » des territoires. En outre, aux trois niveaux de collectivités, dont l'existence est consacrée par la Constitution, sont venus s'ajouter des échelons intermédiaires qui n'ont ni le statut de collectivité territoriale ni de compétence générale : il s'agit notamment des groupements intercommunaux - souvent assimilés à une quatrième strate du « millefeuille » - et des « pays » (voir ci-après).

Par ailleurs, d 'autres subdivisions administratives, de natures diverses, peuvent contribuer à ajouter de la confusion dans l'organisation des responsabilités au niveau local : les cantons (on en compte 4 039) qui sont des circonscriptions électorales des arrondissements, premiers niveaux des services déconcentrés de l'Etat, les « zonages » divers organisés par l'Etat sur des territoires transversaux (zones de reconversion, de développement, zones littorales ou de montagne...) ou encore les différents cadres de coopération ou d'action locale tels que les organismes de bassin, les parcs naturels, les massifs, etc.

Enfin, les collectivités territoriales à statut particulier - notamment les villes à arrondissements de Paris, Lyon et Marseille, les départements, régions et collectivités d'outre-mer, la collectivité territoriale de Corse - ajoutent encore à la complexité de notre organisation territoriale et contribuent à réduire la lisibilité globale du système.

b) Le morcellement communal et sa réponse intercommunale

(1) Les 36 783 communes françaises : 40 % du total des communes de l'Union européenne

Les communes sont, dans tous les Etats européens, le pivot de l'organisation territoriale. Leur nombre particulièrement élevé, leur morcellement et leur diversité, constituent en revanche une spécificité française .

L'étude précitée de Dexia fait apparaître, en effet, que la France compte 40 % du nombre total de communes - soit 91 252 - de l'ensemble des pays de l'Union européenne ^{8 ( * )} . L'Allemagne, en second rang, en compte près de trois fois moins (environ 12 300), l'Espagne et l'Italie environ 8 100.

Notons toutefois que le morcellement communal, qu'illustre le tableau suivant, apporte notamment une réponse au défi de la structuration, par un maillage très fin, d'un espace français caractérisé par une densité de population plus faible que la plupart des pays voisins (98 habitants au kilomètre carré en 2007, contre 197 en Italie ou 230 en Allemagne).

RÉPARTITION DES COMMUNES DE MÉTROPOLE PAR TAILLE
(recensement 1999)

Strates démographiques	Nombre de communes	Part (en %)	Population	Part (en %)
< 50 habitants	1 006	2,8	34 161	n.s.
< 200	10 340	28,3	1 198 617	1,1
< 500	21 035	57,5	4 658 052	7,8
< 2 000	31 927	87,3	15 142 876	25,3
< 10 000	35 691	97,6	30 421 498	50,7
< 50 000	36 453	99,7	45 982 536	76,7
< 100 000	36 529	99,9	50 913 589	84,9
< 300 000	36 560	100,0	55 799 005	93,1
300 000 et +	5	n.s.	4 152 430	6,9
Total métropole	36 565	100,0	59 951 435	100,0

Source : « Les collectivités locales en chiffres 2008 » - DGCL

(2) L'échec relatif des tentatives de fusion de communes

Un grand nombre d'Etats européens ont engagé, dans les années 1960-1970, des réformes tendant à réduire le nombre de leurs communes.

La France s'y est elle-même essayée. Toutefois, comme le montre l'encadré suivant, les tentatives de remodelage de la carte communale n'ont eu qu'un bilan mitigé.

LES TENTATIVES DE FUSION OU DE REGROUPEMENT DE COMMUNES EN FRANCE : UN BILAN MITIGÉ

Face au morcellement communal, le législateur a, à deux reprises, tenté un remodelage de la carte des communes françaises en encourageant leur fusion ou leur regroupement.

• Une première réforme a été engagée en 1959 pour organiser les fusions selon une procédure qui prévoyait l'adoption de délibérations concordantes des conseils municipaux des communes concernées et l'intervention d'un arrêté préfectoral ou, en cas d'opposition des conseils, un décret en Conseil d'Etat constatant la fusion.

Le bilan de cette première réforme a été limité : en 1970, seules 350 fusions avaient été réalisées pour le regroupement de 746 communes.

• A l'initiative du ministre de l'intérieur, M. Raymond Marcellin, une seconde réforme ayant le même objectif a conduit à la loi du 16 juillet 1971 ^{9 ( * )} .

Le dispositif de fusion comportait une dimension plus démocratique puisque les habitants étaient appelés à se prononcer par un référendum intercommunal. Il comportait une phase préparatoire d'établissement d'un plan départemental par une commission, puis une phase de mise en application après le vote des assemblées municipales intéressées et du conseil général. Des incitations administratives et financières étaient prévues.

Deux formules étaient proposées : celle de la fusion pure et simple et celle de la fusion avec commune associée , qui permettait de préserver l'identité de la commune où n'était pas implanté le chef-lieu et de faire de son maire un « maire délégué ».

Le bilan de la réforme est néanmoins modeste : alors que les plans départementaux prévoyaient 3 482 fusions, seules 581, intéressant 1 465 communes , se sont réalisées dans les années suivant l'entrée en vigueur de la loi.

• Ainsi, alors que la France comptait, avant 1959, 38 500 communes, le résultat des deux réformes cumulées n'a abouti dans un premier temps qu'à un abaissement du nombre des communes en dessous de 36 500. Ce nombre a ensuite recommencé à augmenter avec les « défusions ».

Les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux fusions, insérées aux articles L. 2113-1 à 2113-26, n'en demeurent pas moins toujours en vigueur et ont même fait l'objet de quelques aménagements dans la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

D'autres pays ont eu des résultats plus significatifs :

- les premières politiques de fusion, engagées dès les années 1950, ont abouti à une diminution par près de deux du nombre de communes en Autriche, et par plus de huit en Suède ;

- en Allemagne, la réorganisation territoriale menée en 1968 et 1978 s'est traduite par une division par trois du nombre des communes et une réduction de moitié du nombre des Kreise ^{10 ( * )} ;

- en Belgique, une procédure de fusion obligatoire, engagée par la loi du 30 décembre 1975, a réduit de 2 359 à 596 le nombre des communes ;

- plus récemment, des mouvements de fusion de communes se sont poursuivis, par exemple en Grèce ^{11 ( * )} , au Danemark en 2007, ou encore en Lettonie, où une division par cinq du nombre de communes est prévue.

Cependant, et comme le relevait, il y a dix ans, notre ancien collègue Daniel Hoeffel, dans le rapport rendu au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, « si, par le nombre de ses communes, la France se trouve dans une situation originale en Europe, il serait néanmoins erroné de tirer des expériences des Etats voisins la conclusion qu'il existerait un « modèle européen » auquel il conviendrait de se conformer. Chaque Etat a en effet une organisation administrative tirée de son histoire et de sa culture. Si la France s'interroge sur l'efficacité de son organisation territoriale, d'autres Etats qui ont conduit des politiques très volontaristes se demandent si une approche trop systématique n'a pas nuit à la démocratie et à l'autonomie locales. »

(3) Le développement de la coopération intercommunale, une réponse à l'émiettement communal

Dans ce contexte, le développement de la coopération intercommunale s'est progressivement imposé comme une réponse adaptée à l'émiettement communal français.

• Chacun reconnaît la pertinence et la nécessité de cet échelon pour redonner des moyens d'action aux communes - notamment les plus petites - et leur permettre ainsi de répondre aux attentes de leurs populations. M. Daniel Delaveau, président de l'Assemblée des communautés de France, voit d'ailleurs dans l'intercommunalité le fait majeur de l'évolution des structures territoriales au cours des vingt dernières années. Comme l'a rappelé notre collègue Dominique Braye, l'intercommunalité de projet est un mouvement « parti de la base » : elle a permis aux communes de gérer en commun, à l'échelle d'un territoire pertinent, des services ou des équipements qu'elles n'auraient pu, le plus souvent, assumer seules.

M. Jean-Pierre Chevènement, qui a donné son nom à la loi du 12 juillet 1999 ^{12 ( * )} , a relevé devant la mission que les intercommunalités, « coopératives de communes » selon son expression, ont permis, en outre, de mettre en oeuvre des compétences auparavant laissées en friche, par exemple en matière de développement économique ou de politique de la ville.

Cette réforme, beaucoup plus nettement que la loi d'orientation de 1992 relative à l'administration territoriale de la République ^{13 ( * )} qui l'a précédée, a donné une impulsion forte au développement de l'intercommunalité et permis d'aboutir à une couverture quasi complète du territoire en établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre : au 1 ^er janvier 2009, la France compte 2 601 groupements à fiscalité propre (contre 2 583 en 2008) regroupant 34 164 communes (528 de plus qu'un an auparavant), soit 93,1 % d'entre elles et 87,3 % de la population . A titre de comparaison, en 1999, les 1 678 groupements à fiscalité propre concernaient 52 % des communes et 54 % de la population.

Subsistent encore 2 522 communes isolées, représentant 8,1 millions d'habitants, en comptant l'Île-de-France dont Paris.

• Toutefois, l'intercommunalité recouvre aujourd'hui des réalités et des formules extrêmement diverses , y compris dans le champ de ses attributions ou dans ses ambitions, contribuant à rendre plus complexe sa perception et sa compréhension par le citoyen.

Les groupements à fiscalité propre sont en effet venus se superposer aux structures préexistantes, sans fiscalité propre, à savoir les syndicats de communes à vocation simple (les SIVU créés par la loi du 22 mars 1890) ou multiple (les SIVOM, créés en 1959) ou les syndicats mixtes institués en 1955. Leur nombre s'élève encore à 15 900 en 2009 , contre 18 500 en 1999.

L'encadré et le tableau suivants retracent les caractéristiques propres à chacune des différentes structures de coopération auxquelles participent les communes et l'évolution de leur nombre entre 1999 et 2009.

LES STRUCTURES DE COOPÉRATION

• Les groupements sans fiscalité propre

Ces structures, permettant la gestion en commun d'un ou de plusieurs services, sont financées par des contributions des communes membres.

- Les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) : organisés par la loi du 22 mars 1890, ils constituent une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d'intérêt intercommunal ; généralement de taille réduite, leurs compétences les plus répandues concernent l'adduction, le traitement et la distribution d'eau, l'assainissement, les activités scolaires ou périscolaires...

- Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) : créés par l'ordonnance du 5 janvier 1959, ils permettent à des communes voisines de s'associer pour gérer plusieurs activités ou services (principalement dans les domaines de l'assainissement, de la collecte et du traitement des déchets, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...).

- Les syndicats mixtes : institués par le décret du 20 mai 1955, ils permettent l'association de communes avec des départements, régions ou établissements publics, principalement dans les domaines de la collecte et de l'élimination des ordures ménagères, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...

• Les groupements à fiscalité propre

Ces établissements publics de coopération intercommunale, structurés autour d'une logique de projet , prélèvent eux-mêmes, à la place des communes concernées, les impôts dont le produit leur permettra de fonctionner, soit selon le régime de la fiscalité additionnelle, soit selon le modèle, plus intégré, de la fiscalité unique (la taxe professionnelle unique [TPU] est optionnelle pour les communautés de communes et les communautés urbaines et obligatoire pour les communautés d'agglomération).

- Les communautés de communes : créées par la loi du 6 février 1992, elles se sont notamment substituées aux anciens districts ; elles regroupent, sans exigence de seuil démographique, plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent être d'un seul tenant et sans enclave ; elles exercent des compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, leurs autres compétences étant optionnelles et déléguées par les communes membres.

- Les communautés d'agglomération : créées par la loi du 12 juillet 1999 pour remplacer les communautés de villes, elles associent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant, et regroupant plus de 50 000 habitants autour d'une ville de plus de 15 000 habitants ; outre des compétences obligatoires en matière de développement économique, d'aménagement, d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville, elles optent pour au moins trois compétences supplémentaires parmi six domaines : voirie et stationnement, assainissement, eau, environnement, équipements culturels et sportifs, action sociale.

- Les communautés urbaines : créées par la loi du 31 décembre 1966, elles regroupent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant qui, depuis 1959 doit former un ensemble de plus de 500 000 habitants ; la loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences obligatoires, qui sont obligatoires et très larges (développement et aménagement économique, social et culture, équilibre social de l'habitat, aménagement de l'espace, politique de la ville, gestion des services d'intérêt collectif, environnement et politique du cadre de vie).

- Les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) : mis en place par la loi du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, ils ont remplacé les précédents syndicats communautaires d'aménagement (SCA) de ville nouvelle ; neuf syndicats furent créés en 1984 ; suite à l'achèvement de certaines villes nouvelles, quatre se sont transformés en communauté d'agglomération.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE STRUCTURES INTERCOMMUNALES

	1999	2009
• A fiscalité propre :
Communautés urbaines	12	16
Communautés d'agglomération	-	174
Communautés de communes	1 347	2 406
Syndicats d'agglomération nouvelle	9	5
Districts	305	-
Communautés de ville	5	-
Total	1 678	2 601
Nombre de communes regroupées	19 128	34 164
Population (en millions d'habitants)	34,0	56,4
Dont TPU :
Nombre de groupements	111	1 261
Nombre de communes regroupées	1 058	16 944
Population (en millions d'habitants)	4,2	44,3
• Sans fiscalité propre :
SIVU	14 885	11 373
SIVOM	2 165	1 467
Syndicats mixtes	1 454	3 063
Total	18 504	15 903

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL).

Comme le relevait M. Pierre Richard dans un récent rapport ^{14 ( * )} , la diminution constatée du nombre de syndicats « paraît bien faible compte tenu de l'ampleur du mouvement de création de groupements à fiscalité propre sur la même période » . Il préconisait donc la suppression des syndicats, sauf décision contraire prise par arrêté préfectoral « après justification validée par délibération de l'organe syndical et des communes membres. »

• Au-delà d'une éventuelle simplification des structures, d'autres enjeux émergent face au développement de l'intercommunalité, qui apparaît aujourd'hui comme le « prolongement naturel » des communes :

- la question de l'achèvement de la carte intercommunale : quelles doivent en être l'échéance et les modalités (la voie incitative ou autoritaire) ?

- la rationalisation des périmètres : plusieurs intervenants auditionnés par votre mission ont souligné certaines incohérences, notamment au sein des intercommunalités dites « défensives », constituées davantage par réaction ou souci de protection qu'autour d'un véritable projet commun. A cet égard, la question de la « taille critique » mais surtout celle de la cohérence territoriale par rapport au bassin de vie, se posent : au 1 ^er janvier 2009, 153 communautés de communes regroupent une population de moins de 2 000 habitants, 29 d'entre elles ne regroupant que 2 communes.

LA FRANCE INTERCOMMUNALE AU 1 ^ER JANVIER 2009

Source : AdCf - Observatoire de l'intercommunalité - Janvier 2009

c) L'émergence des pays : une source de complexité supplémentaire ?

D'abord apparus de façon informelle à partir des années 1970, les « pays » ont été institutionnalisés par la loi du 4 février 1995 ^{15 ( * )} : ils sont définis comme des territoires de projets , caractérisés par une cohérence et une cohésion sur le plan géographique, culturel, économique ou social, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un bassin d'emploi perçu comme pertinent.

La loi du 25 juin 1999 ^{16 ( * )} les a dotés, d'une part, d'un conseil de développement, réunissant élus et représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs et, d'autre part, d'une charte fixant les objectifs et le projet commun de développement du territoire.

Au 1 ^er janvier 2008, on comptait 371 pays (dont 345 reconnus par l'autorité préfectorale), recouvrant 81 % du territoire métropolitain et concernant 47 % de la population. Le mouvement de création de pays a connu une forte accélération entre 2003 et 2005 - seuls 57 pays étaient reconnus au 1 ^er janvier 2003 - puis s'est ralenti depuis 2006. En 2006, 315 contrats de pays étaient signés, entre le pays et l'Etat, la région et/ou le département.

Comme le soulignait notre collègue Alain Fouché, dans un rapport d'information fait en juin 2006 au nom de la délégation à l'aménagement du territoire ^{17 ( * )} , les pays « ne sont pas une nouvelle strate dans le « millefeuille » territorial français mais servent de cadre à un projet de territoire (...) commun à un certain nombre de communes et d'intercommunalités qui décident librement d'adhérer à ce projet. » Cependant, la mission a pu entendre, au cours de ses auditions, que l'existence de ces structures peut constituer une source de complexité supplémentaire de notre architecture locale.

Craignant que certains pays ne s'institutionnalisent au point de constituer un nouvel échelon territorial, la mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann a ainsi préconisé, dans son rapport, leur suppression progressive, avec un transfert de leurs activités aux intercommunalités ^{18 ( * )} .

3. Une répartition des compétences peu lisible

Dans notre système de droit unitaire, c'est à l'Etat qu'appartient « la compétence de la compétence » des collectivités territoriales, lesquelles n'ont que des compétences d'attribution. Ainsi qu'en dispose l'article 34 de la Constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». On peut même faire observer que l'Etat législateur détermine lui-même les compétences de l'Etat administrateur.

a) Des compétences en augmentation croissante

Depuis 1982 et l'amorce du processus de décentralisation, les collectivités territoriales se sont vu confier des compétences de plus en plus nombreuses.

Ces transferts ont été organisés, entre 1982 et 1986 d'abord, en 2004 ensuite, en deux séquences considérées comme fondatrices et aujourd'hui désignées par l'appellation d'Actes I et II de la décentralisation, mais aussi par une série de textes spécifiques qui ont aménagé par touches successives les blocs de compétences transférés à chaque niveau de collectivités territoriales.

LES PRINCIPALES LOIS DE TRANSFERT DES COMPÉTENCES

Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions

Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat

Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983

Loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 modifiant et complétant la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l'État et les collectivités territoriales

Loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification de dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux

Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République

Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

L'ampleur des transferts de compétences ainsi réalisés a accru le rôle des collectivités territoriales dans des domaines aussi variés que le développement économique, les infrastructures et les réseaux, l'éducation, la formation professionnelle et l'apprentissage, l'action sociale et la santé, le logement...

Mais, outre les Actes I et II de la décentralisation et les lois intermédiaires, d'autres réformes sont venues grossir le champ des compétences confiées aux collectivités territoriales . Dans le domaine social, pour s'en tenir aux dispositifs les plus récents, quatre textes ont accru considérablement les compétences des départements : la loi du 20 juillet 2001 qui a créé l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la loi du 18 décembre 2003 qui a décentralisé la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements, la loi du 11 février 2005 qui a réformé la prise en charge des personnes handicapées avec l'introduction d'une prestation nouvelle (la prestation de compensation des personnes handicapées), et la loi du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA).

Ces types de transferts sectoriels ne doivent pas être négligés car ils ont des implications importantes pour les collectivités territoriales comme pour nos concitoyens.

On observera cependant que, dans ce domaine de l'action sociale, ces compétences nouvelles ou transférées ont pour caractéristique de porter uniquement sur la mise en oeuvre des prestations . La définition des droits et la régulation du financement demeurent de la compétence de l'Etat , sans véritable association des collectivités territoriales à l'évolution des dispositifs . L'exemple de la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) illustre cette situation, ainsi que l'a souligné le rapport de l' Observatoire de la décentralisation consacré à ce sujet ^{19 ( * )} .

Malgré les compensations financières versées par l'Etat, ces compétences nouvelles constituent également des charges supplémentaires pour les budgets locaux. Elles se traduisent par des augmentations considérables des budgets des collectivités territoriales, dont le montant représente aujourd'hui plus de 50 % du budget de l'Etat.

Dépenses par fonction des collectivités locales en 2007 (m€)
	Régions	Départements	Communes ^20 ( * )	Groupements ^21 ( * )	Ensemble
Services généraux	2 458,3	6 091,8	17 098,3	4 224,0	29 872,4
Formation professionnelle	4 886,5				4 886,5
Enseignement	5 122,3	4 7549,4	6 114,1	375,5	16 371,3
Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs	914,4	2 139,1	8 918,8	2 006,5	13 978,8
Action sociale et médico-sociale ^22 ( * )	144,2	29 586,6	5 312,9	680,2	35 723,9
Aménagement, environnement (réseaux)	1 829,5	4 021,5	11 009,8	6 357,9	23 218,7
Transports (voirie, ferroviaires, scolaires)	5 947,7	8 843,7	259,6	1 749,5	16 800,5
Développement économique	1 821,2	1 854,9	1 391,4	1 127,9	6 195,4
Sécurité (SDIS, police)		2 277,2	821,2	696,0	3 794,4
Total	23 124,0	59 574,1	50 926,1	17 217,5	150 841,8

Source : Ministère des comptes publics, direction du Budget, novembre 2008

Un consensus se dégage pour considérer que l'augmentation croissante des compétences confiées aux collectivités territoriales s'est traduite par une amélioration de l'action publique en ces domaines . Toutefois, cette évolution soulève des difficultés en termes de lisibilité de l'action publique et d' identification des acteurs responsables , notamment du fait de l'enchevêtrement de certaines compétences.

Certains observateurs estiment que ce processus de transferts des compétences a atteint ses limites sous sa forme actuelle. Ils prétendent que l'oeuvre de décentralisation aurait « épuisé ses effets heureux » car « l'organisation des collectivités territoriales n'a cessé de se compliquer au fil du temps ».

b) Des compétences enchevêtrées

Par-delà le nombre des compétences exercées par les collectivités locales, la difficulté principale réside moins dans la marge d'initiative résultant de la clause générale de compétences que dans la complexité de leur répartition.

(1) Le principe des blocs de compétence

Le principe des blocs de compétences consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983 ^{23 ( * )} , à répartir les compétences « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations dominantes » de chaque niveau de collectivités, selon l'expression employée alors par Gaston Deferre.

Or, le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation sans toujours se soucier de la cohérence d'ensemble, obscurcissant progressivement le paysage institutionnel . Il s'est agi, la plupart du temps, de transférer des compétences de l'Etat à des collectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières.

En conséquence, bien que le principe de la spécialisation des collectivités territoriales par niveau ait été posé dès l'origine, seul un assez faible nombre de blocs de compétences a pu être clairement constitué , à savoir essentiellement l'aide sociale pour les départements ^{24 ( * )} et la formation professionnelle et l'apprentissage pour les régions. Dans d'autres domaines, le principe des blocs de compétences, comme du reste celui des « chefs de file », est apparu plus comme un objectif que comme une réalité . C'est le cas notamment en matière de stratégie économique ou de développement touristique, domaines sur lesquels les lois successives n'ont pas fixé des règles de partage claires assignant à un niveau d'exercer pleinement l'ensemble des compétences concernées.

Ainsi, ces évolutions n'ont pas permis d'atteindre les objectifs fixés dès 1982 en matière de spécialisation des compétences des collectivités territoriales et la répartition par bloc de compétences demeure jusqu'à présent peu concluante dans ce contexte.

APERÇU DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET L'ÉTAT

	Communes et EPCI	Départements	Régions	État
Action sociale et sanitaire	Centre communal d'action sociale (par délégation du département). Possibilité de créer un établissement social ou médico-social. Crèches, garderies, accueil des sans abri.	Gestion de l'APA et du RMI/RMA puis du RSA. Prestation de compensation du handicap. Schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Maison de retraite (hébergement). Aide sociale à l'enfance. Jeunesse (protection judiciaire).		Aide sociale : compétence d'attribution. Hébergement d'urgence. Plan d'alerte et d'urgence au profit des personnes âgées.
	Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé communaux. Cimetières et pompes funèbres. Bureaux municipaux d'hygiène.	Présidence du conseil d'administration des établissements publics de santé spécialisés. Centres et consultation de PMI et de planification familiale.	Objectifs particuliers de santé. Commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation. Financement d'équipements sanitaires (expérimental).	Schéma national d'organisation sociale et médico-sociale. Contrôle et surveillance des établissements de santé.
Aménagement du territoire et équipements locaux	Infrastructures pour réseaux de télécommunication.			Autorisations d'exploitation (via le CSA et l'ART)
	Consultation sur le contrat de projet État-Région (CPER) et le schéma régional de développement et d'aménagement du territoire (SRDAT).		Élaboration du CPER et du SRDAT.	Élaboration du CPER.
	Concession ou gestion directe des réseaux de distribution d'énergie et de gaz.	Établissement d'un programme d'aide à l'équipement rural.	Schémas interrégionaux de littoral et de massif. Gestion des fonds européens (à titre expérimental).	Détermination de la politique d'aménagement du territoire au niveau national.
Culture	Propriété d'immeubles classés ou inscrits. Diagnostics et fouilles d'archéologie préventive.
	Compétences d'inventaire général du patrimoine culturel (par délégation)		Inventaire général du patrimoine culturel.	Gestion de la liste des monuments et mobiliers historiques. Normes nationales en matière d'inventaire.
	Bibliothèques communales. Archives municipales. Musées communaux.	Bibliothèques départementales de prêt. Archives départementales. Musées départementaux.	Bibliothèques régionales. Archives régionales. Musées régionaux. Inventaire général du patrimoine culturel.	Bibliothèques d'État, nationales, universitaires ou spécialisées. Archives nationales. Musées nationaux.
	Enseignement initial de la musique, de la danse et de l'art dramatique.	Schéma départemental de développement des enseignements artistiques.	Organisation des cycles d'enseignement professionnel initial (domaines artistiques). FRAC.	Contrôle des établissements. Établissements d'enseignement supérieur artistique.
Déchets	Collecte et traitement des ordures ménagères.	Plan départemental d'élimination des déchets ménagers.	Plan régional d'élimination des déchets industriels.	Centres de stockage des déchets (autorisations).
Eau et assainissement	Distribution de l'eau potable. Assainissement individuel et collectif.	Répartition des aides du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE).		Police de l'eau. Adoption du Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Enseignement	Construction et fonctionnement des écoles. Détermination des secteurs de recrutement des écoles publiques situées sur le territoire communal.	Collèges :	Lycées :	Construction et fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur. Politique éducative, contenu des enseignements. Gestion du personnel enseignant.
		Construction et fonctionnement des établissements. Accueil, restauration et hébergement des élèves. Gestion des personnels TOS.
		Entretien et gestion des IUFM.	Maîtrise d'ouvrage déléguée des constructions universitaires.
Environnement et patrimoine	Inventaires locaux du patrimoine naturel.			Inventaire du patrimoine naturel.
	Zones de protections du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU).	Espaces naturels sensibles.	Plan régional pour la qualité de l'air. Parcs naturels régionaux et réserves naturelles régionales.	Parcs nationaux et réserves naturelles nationales. Liste des monuments naturels et des sites.
Formation professionnelle et apprentissage	Association à l'élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP).		Politique régionale de formation professionnelle et d'apprentissage. Adoption et suivi du PRDFP. Bourses pour la formation. Gestion des crédits AFPA.	Validation des acquis de l'expérience. Consultation sur le PRDFP. Habilitation des contrats d'apprentissage. Tutelle de l'AFPA.
Infrastructures	Voies communales. Chemins ruraux.	Voies départementales.	Schémas régionaux des infrastructures et des transports.	Voirie nationale. Autoroutes. Aérodromes d'intérêt national ou international.
	Participation au financement des infrastructures routières et autoroutières et des lignes à grande vitesse.
	Transfert possible des aérodromes civils, ports non autonomes, canaux et voies navigables.
Interventions dans le domaine économique	Financement des régimes d'aides directes aux entreprises par convention avec la région.		Schéma régional de développement économique. Régime des aides directes. Attribution d'aides de l'État par délégation.	Politique économique et sociale de la nation. Défense de l'emploi. Aides aux entreprises.
		Aides en faveur des entreprises en difficulté.
	Mise en oeuvre des aides indirectes aux entreprises. Participation au capital d'une société de garantie. Création d'un fonds de garantie.
	Aides au maintien des services en milieu rural. Aides pour l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires.
Logement et habitat	Participation au financement du logement.			Aides financières au logement. Tutelle de l'agence nationale de l'habitat (ANAH).
	Offices publics de l'habitat (ex-Opac et OPHLM)		Prise en charge du logement étudiant en Île de France.
	Programme local de l'habitat. Aires d'accueil (gens du voyage). Grands projets de ville. Commissions d'attribution des logements sociaux. Logement étudiant.	Plan départemental de l'habitat. Schéma départemental d'accueil des gens du voyage. Plan départemental d'actions pour le logement des personnes défavorisées.
Sécurité	Officier de police judiciaire. Police municipale. Pouvoirs de police spéciale. Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance	Police de la circulation sur le domaine public départemental. Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).		Autorité de police générale. Services de police nationale et de gendarmerie. Membre du SDIS. Pouvoirs de substitution.
Sport	Subventions aux clubs et associations sportifs.			Centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS). Fonds national de développement du sport. Tutelle sur les fédérations sportives.
	Construction et fonctionnement des équipements sportifs de proximité.	Construction et entretien d'équipements sportifs dans les collèges.	Construction et entretien d'équipements sportifs dans les lycées.
Tourisme	Offices du tourisme.	Schéma d'aménagement touristique départemental. Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. Comité départemental du tourisme.	Schéma régional de développement du tourisme. Comité régional du tourisme.	Politique nationale du tourisme. Instruction des demandes de classement ou d'agrément des établissements touristiques.
Transports	Financement, organisation et fonctionnement des transports scolaires :
	- dans les zones urbaines.	- hors des zones urbaines.
	Plan de déplacements urbains (PDU).	Plan départemental (services réguliers et services à la demande).	Plan régional des transports (services réguliers non urbains).	Réglementation sociale, règles de sécurité et contrôle technique. Schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.
	Organisation des transports urbains de personnes.	Organisation des transports routiers non urbains de personnes.	Organisation des transports ferroviaires régionaux. Transports en Île-de-France.
Urbanisme et politique de la ville	Contrats de ville.	Association aux contrats de ville.	Participation à des sociétés d'investissement dans les sites urbains en difficulté.	Contrats de ville. Programmes de rénovation en zone urbaine sensible (ANRU).
	Plan local d'urbanisme (PLU) ou carte communale et délivrance des permis de construire. Schéma de cohérence territoriale. Droit de préemption urbain. Zones d'aménagement concerté (ZAC).		Élaboration du SDRIF en Île de France.	Projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national (OIN). ZAC dans les OIN. Délivrance des permis de construire (hors PLU ou carte communale). Directives territoriales d'aménagement.

(2) Une clause générale de compétence aux contours imprécis

Le mouvement de décentralisation a également consacré la « clause générale de compétence », dont bénéficient les communes, les départements et les régions, disposition qui leur permet d'agir dans tout domaine d'intérêt local dès lors que la compétence n'a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. Dans un système d'Etat unitaire, cette compétence générale peut être considérée comme un mécanisme favorisant la prise en compte des diversités locales et donnant toute sa dimension politique à la notion de décentralisation . A ce titre, elle serait consubstantielle à l'idée de décentralisation, ainsi que l'a souligné notre collègue Bruno Retailleau lors de sa communication.

Cette clause, inscrite aujourd'hui dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), a été historiquement associée à l'institution du statut de collectivité territoriale pour chacun de leurs trois niveaux : en 1871 pour les départements, en 1884 pour les communes et en 1982 pour les régions ^{25 ( * )} .

Parfois présentée par certains comme un facteur de complexité , car elle encouragerait les collectivités à intervenir dans tous les domaines en superposant les actions de plusieurs d'entre elles sur un même territoire, cette compétence générale a été progressivement encadrée par la loi et la jurisprudence qui ont fait ressortir deux éléments principaux : la notion d'intérêt local et les limites posées par l'existence d'une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public .

La notion d'intérêt local demeure parfois difficile à apprécier. Bien qu'elle fasse l'objet d'un contrôle de la part du juge administratif, elle ne contribue que partiellement à limiter l'action des collectivités car, en l'absence de définition législative claire, la jurisprudence a interprété cette notion de manière extensive : l'action envisagée doit simplement bénéficier directement aux besoins de la population , rester neutre et répondre à un intérêt public .

En outre, il est normalement interdit à une collectivité territoriale d'exercer une compétence que la loi a explicitement accordée à une autre autorité publique : ce principe, dégagé par la jurisprudence, constitue l'autre limitation à l'exercice de la clause générale de compétence.

On ne peut cependant manquer de relever que cet exercice est parfois mis en oeuvre avec l'accord, voire à la demande, d'autres collectivités et même de l'Etat : comme l'ont en effet rappelé un grand nombre d'intervenants devant la Mission, l'Etat sollicite régulièrement les collectivités (notamment les régions et très souvent les départements dans le cadre des contrats de projet Etat-région) afin qu'ils participent financièrement à l'exercice de ses propres compétences.

Aujourd'hui, la clause générale de compétence constitue l'un des principaux sujets du débat préalable à la réforme de l'organisation territoriale annoncée par le Président de la République . Trois éléments retiennent plus particulièrement l'attention :

- l a portée réelle de cette clause . En effet, il n'existe pas de mesure officielle de la part des budgets locaux consacrée à l'exercice de la compétence générale par rapport aux compétences attribuées explicitement par la loi . De nombreuses interventions des membres de la mission ont d'ailleurs mis en exergue les difficultés rencontrées pour évaluer les effets et les coûts supportés par les collectivités territoriales au titre de l'exercice de la compétence générale. Il a en outre été souligné que cette compétence générale a été une source indéniable de responsabilisation des collectivités territoriales, qui a permis aux assemblées de répondre aux problèmes rencontrées dans la vie locale avec réactivité et esprit d'initiative ;

- la compatibilité entre la clause générale de compétence et la spécialisation des compétences attribuées aux différents niveaux de collectivités territoriales . Il s'agit de déterminer si l'existence de cette clause est susceptible de limiter une intervention législative visant à spécialiser les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales ; en l'état, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas de trancher la question ;

- la possibilité de ne plus accorder l'exercice de cette compétence générale à toutes les collectivités territoriales et d'en réserver le principe aux communes . Cette problématique suscite des débats passionnés et plusieurs voies peuvent être suivies par le législateur : le maintien du droit en vigueur, la limitation des compétences attribuées aux départements et aux régions en opérant une distinction entre compétences obligatoires et compétences optionnelles, le renforcement des transferts de compétences communales aux intercommunalités.

(3) L'absence de tutelle et la mise en oeuvre limitée du chef de filat

Les difficultés provoquées par l'enchevêtrement des compétences et le champ d'application de la clause générale de compétence doivent également être examinés en tenant compte de l'absence de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre et la mise en oeuvre limitée du « chef de filat » .

Le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre , tout en prévoyant la possibilité d'instituer une collectivité comme « chef de file » pour l'exercice d'une compétence : « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

L'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre résulte d'une exigence posée précédemment au niveau législatif par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ^{26 ( * )} . : par exemple, une région ne peut, en dehors d'une loi, fixer des règles interdisant aux départements ou aux communes d'intervenir dans un domaine particulier.

La notion de chef de file devait permettre d'introduire une meilleure coopération entre les collectivités . Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l'article 72 de la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour « déterminer » les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités ^{27 ( * )} .

La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d'impulsion et n'a au surplus pas été totalement mise en oeuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s'appliquer : le développement économique. Des représentants des entreprises ont ainsi regretté, lors des Tables rondes organisées par la mission au Sénat le 19 février 2009, l'absence d'un véritable chef de file qui permettrait d'apporter une meilleure lisibilité aux dispositifs d'aide publique proposés par les différentes autorités locales.

(4) Une complexité source d'incompréhension

Au-delà de ces regrets, les inconvénients de l'enchevêtrement des compétences sont souvent invoqués :

- la multiplicité des acteurs publics aurait pour effet la création d'un trop grand nombre de structures, sources d'un surcoût pour les finances publiques ;

- l'intervention simultanée de plusieurs collectivités sur un même domaine ralentirait la conduite des projets et pèserait sur leur efficacité ;

- une dilution des responsabilités résulterait de l'incertitude sur l'identité de la collectivité publique en charge d'une compétence ou d'un projet, les citoyens et les acteurs économiques ne sachant plus qui prend réellement les décisions.

S'agissant des entreprises , cette complexité introduirait de surcroît une inégalité entre les grandes sociétés, pourvues d'experts et dotées de l'expérience nécessaire pour démêler l'écheveau institutionnel, et les petites entreprises qui peinent à détecter l'information nécessaire.

Exemples d'enchevêtrement

• L'exemple des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine de l'action sociale permet d'illustrer de façon significative les effets contestables de leur enchevêtrement, alors même que la loi du 13 août 2004 a confié au département un rôle de coordination de l'action sociale.

La gestion des politiques sociales est particulièrement complexe puisqu'elle fait intervenir à la fois l'Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale , cette dernière intervenant à la fois comme partenaire financier (dans le domaine médico-social) mais aussi comme administration de guichet pour le compte des collectivités (rôle des caisses d'allocations familiales dans l'instruction des demandes de revenus de solidarité active).

Les difficultés engendrées par cet enchevêtrement de compétences sont pointées par de nombreux rapports relatifs à l'évolution de la décentralisation , comme le rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) consacré aux politiques sociales décentralisées ^{28 ( * )} .

L'Igas souligne, à juste titre, que si la répartition des compétences en la matière s'efforce de concilier les avantages de la décentralisation (proximité des usagers, capacités d'initiative, adaptation des organisations à des contextes locaux) et ceux liés à l'existence des politiques nationales (égalité de traitement, financement reposant sur la solidarité nationale), cela se traduit par un double, voire un triple financement des établissements sociaux et médico-sociaux et un enchevêtrement des compétences nuisant à la lisibilité de l'action publique et à une définition claire des responsabilités des acteurs concernés ^{29 ( * )} .

La multiplication des intervenants, à l'exemple de ce qui se déroule dans le champ du handicap , nécessite, en outre, de dégager des moyens d'action supplémentaires pour assurer la coordination des interventions et le suivi des dossiers. Cet écueil a été mis en exergue par le rapport Attali qui a affirmé que « l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et entre celles-ci et l'Etat, crée des surcoûts et des difficultés pour nombre de prestations sociales ^{30 ( * )} ».

UN EXEMPLE : LES INTERVENANTS DANS LE CHAMP DU HANDICAP

Le président du conseil général arrête le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, il organise le fonctionnement de la structure GIP MDPH, met en place les commissions ouvrant le droit aux aides légales ou extralégales.

Le représentant de l'Etat dans le département intervient dans l'élaboration du schéma départemental et détient l'autorité tarifaire sur les crédits médico-sociaux.

Le représentant de l'Etat dans la région établit le PRIAC, outil de programmation pour tous les services relevant de la compétence exclusive ou partagée de l'Etat.

Les organismes de sécurité sociale interviennent dans le suivi des établissements relavant du budget de l'assurance maladie tandis que la CNSA intervient directement pour fixer in fine les enveloppes départementales et régionales limitatives et en assurer le suivi.

Si ce constat ne remet pas en cause la capacité d'action des collectivités territoriales en matière sociale, il invite cependant à une clarification du rôle de chacun des acteurs, comme le souligne le rapport de notre collègue Alain Lambert : « L'application de la loi Handicap, les charges croissantes sur la dépendance, le chantier du revenu de solidarité active et du regroupement des minima sociaux méritent une grande réorganisation des compétences, pour structurer des politiques publiques à l'étroit dans le cadre institutionnel posé par les lois Defferre. Les départements ont fait leur preuve et resteront le pivot de cette politique. Encore faut-il organiser leur coordination avec les autres personnes » ^{31 ( * )} .

• Mais les débats de la mission ont également permis d'aborder la situation d'autres secteurs de l'action publique au sein desquels une clarification de la répartition des compétences entre collectivités territoriale s'avérerait nécessaire . C'est le cas par exemple du développement économique, de l'aide aux entreprises ou du secteur du tourisme. L'organisation territoriale du tourisme, pour n'évoquer que cet exemple, est en effet elle aussi très complexe, justifiant particulièrement en la matière l'image du « millefeuille ».

Ainsi, outre l' Etat qui est chargé de la définition de la politique nationale du tourisme , chaque niveau de collectivités territoriales exerce des compétences dans ce domaine.

Les régions définissent le schéma régional du développement touristique mais également les conditions de mise en oeuvre des objectifs ainsi déterminés et leur financement. Elles coordonnent l'action touristique avec les départements, dans le cadre et sous l'égide des comités régionaux du tourisme (CRT).

Les départements définissent les actions qu'ils entendent mener en matière de tourisme et de loisirs au sein d'un schéma d'aménagement touristique départemental . Ils assurent la promotion touristique de leur territoire et des communes de leur ressort, et établissent un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnées. Par ailleurs, les comités départementaux du tourisme (CDT), créé à l'initiative des conseils généraux, ont été reconnus par la loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme.

Si les communes ne disposent pas spécifiquement de compétences touristiques, elles interviennent dans ce secteur par l'intermédiaire de leurs offices du tourisme (il en existe près de 4 000 en France) qui sont chargés de la promotion de la commune, de l'accueil et de l'information des touristes ainsi que la coordination des actions avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Le développement de l'intercommunalité a renforcé le sentiment de complexification car la compétence touristique ne relève pas des compétences obligatoires des EPCI. Reste que la création d'offices intercommunaux, accompagnée le cas échéant de la disparition des offices du tourisme municipaux préexistants, a néanmoins été autorisée au titre de la conduite d'actions d'intérêt communautaire.

Ce rapide panorama met en exergue l'enchevêtrement de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités locales et souligne la nécessité de clarifier le rôle et les compétences de chacun des acteurs locaux tant au niveau de la définition de la planification stratégique et des aménagements qui en découlent que pour favoriser une meilleure lisibilité de l'offre à destination des usagers.

4. La question des financements multiples

La pratique des financements multiples , dits aussi financements croisés ou cofinancements , consiste à faire appel à plusieurs personnes publiques pour financer un investissement. Les cofinanceurs d'un investissement peuvent être nombreux : tous les niveaux administratifs - communes, intercommunalités, départements, régions, Etat et Union européenne - sont susceptibles de participer et plusieurs intervenants d'une même strate peuvent participer conjointement.

a) Une responsabilité partagée

Le recours fréquent aux financements multiples procède directement de la pratique des relations entre les collectivités publiques. Il résulte autant des besoins des collectivités territoriales que de ceux de l'Etat et des exigences de l'Union européenne.

(1) La responsabilité des collectivités territoriales

Certaines collectivités territoriales sont fréquemment appelées à avoir recours aux financements multiples du fait de la faiblesse de leurs ressources financières, qui ne leur permettent pas de financer seules les investissements publics les plus lourds. Ce constat est particulièrement vrai pour les « petites » collectivités territoriales, notamment les petites communes, qui sont bénéficiaires de la majorité des opérations de cofinancement, du fait de leur moindre surface financière.

Mais le besoin de ressources financières supplémentaires n'est pas seul responsable du recours aux cofinancements : ceux-ci résultent également de l'imbrication entre les territoires et les compétences des collectivités territoriales . Les régions, départements et communes, du fait de leur clause générale de compétence, sont fondés à intervenir, sur leur territoire, au-delà des seules compétences obligatoires qui leur ont été attribuées par la loi. Or, dans des domaines tels que l'aménagement du territoire ou le développement économique, le fait que chaque strate de collectivité territoriale soit fondée à intervenir sur son territoire implique nécessairement, du fait même de la superposition de ces territoires, des interventions croisées, qui peuvent être conjointes mais aussi concurrentes. L'article L. 110 du code de l'urbanisme illustre cet enchevêtrement de compétences en disposant que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences ».

(2) Le rôle de l'Etat et de l'Union européenne

Si les collectivités territoriales sont à l'origine de nombreuses opérations d'investissement en financements croisés, l'Etat appelle de plus en plus souvent celles-ci à participer au financement d'investissements qui font pourtant partie de son propre champ de compétences . A titre d'exemple, pour la réalisation de la LGV-Est et de la LGV Rhin-Rhône, l'Etat a fait appel aux régions, aux départements et même aux agglomérations, et il compte également sur leurs participations pour financer les futures lignes à grande vitesse (LGV).

Les contrats de plan - aujourd'hui les contrats de projet -, conclus de manière privilégiée entre l'Etat et les régions, institutionnalisent les cofinancements en prévoyant la réalisation d'investissements ainsi que l'engagement de chaque personne publique à apporter un financement régulier pour la réalisation du contrat. Outre les régions, ces contrats de plan et de projet prévoient fréquemment la participation financière d'autres personnes publiques : départements, communes ou établissements publics.

L'Union européenne a également favorisé le développement des cofinancements . En effet, le mode d'intervention privilégié des programmes communautaires, notamment dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER), consiste à n'accorder une aide que dans la mesure où il existe conjointement un effort national, qu'il provienne de l'Etat ou des collectivités territoriales (selon le principe d'additionnalité). Il en résulte une généralisation des cofinancements et une tendance croissante au recours direct, par les collectivités territoriales, aux financements européens, indépendamment de l'engagement de l'Etat.

Il apparaît donc que l'extension de la pratique des cofinancements n'est pas uniquement imputable aux collectivités territoriales, mais à l'ensemble des acteurs publics . Elle est d'ailleurs favorisée par le fait que tous les intervenants publics souhaitent, aux yeux des citoyens, être associés aux investissements réalisés en faveur du développement local.

b) Une pratique indispensable, malgré ses défauts

(1) Les inconvénients des cofinancements

La pratique des financements multiples fait actuellement l'objet de critiques récurrentes .

Ces critiques portent essentiellement sur trois points :

- d'une part, les financements multiples posent un problème de lisibilité de l'action publique pour les citoyens . Ceux-ci ne parviennent plus à identifier clairement quelle collectivité territoriale est responsable de quel aménagement et de quelle politique. Il en résulte ainsi une incapacité à juger tant l'efficacité de l'action publique que le lien entre les contributions fiscales demandées par chaque échelon de collectivité publique et les réalisations qui en découlent ;

- d'autre part, ils présentent des inconvénients pour la mise en oeuvre même des opérations d'investissement . En effet, plus les cofinancements sont nombreux, plus les dossiers de financement sont complexes à élaborer. Comme l'a indiqué M. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France (AMF) , lors de son audition devant la mission, le 3 décembre 2008, les financements croisés impliquent, notamment pour les communes, des doubles, voire triples instructions de dossiers, nécessaires pour rechercher des financements du département, de la région, de l'Etat ou de l'Union européenne. Ces recherches de financement peuvent entraîner des retards dans la réalisation des investissements par rapport à ceux qui ne résultent que d'une unique collectivité maître d'ouvrage et financeur. En outre, il suffit qu'une des parties à l'opération cofinancée soit défaillante pour affecter l'ensemble de l'opération, à moins que les autres parties ne prennent la responsabilité de récupérer la charge financière qu'elle assumait ;

- enfin, ces opérations peuvent soulever des problèmes au sein des relations entre les différentes parties qui participent au cofinancement . Les cofinancements portent notamment en eux le risque d'une hiérarchisation entre les strates de collectivités territoriales et de conflits entre les acteurs publics, les différents financeurs n'ayant pas nécessairement les mêmes exigences et n'intervenant pas selon les mêmes logiques. Le risque est réel qu'à terme, la recherche de cofinancements et le souci de conciliation entre les objectifs des divers intervenants prennent le pas sur la mise en oeuvre d'une action publique cohérente sur le long terme . Toutefois certains observateurs, à l'instar de Philippe Laurent, président de la commission des finances de l'AMF, considèrent que cette pratique ne pose pas de réels problèmes d'efficacité ou de lisibilité de l'action publique et assure au contraire une bonne expertise des dossiers.

(2) Une pratique qui s'avère toutefois indispensable

En effet, malgré ces défauts, force est de constater que la pratique des cofinancements est essentiellement l'expression financière d'une coopération entre les acteurs publics . Elle s'oppose ainsi à des initiatives séparées de chaque niveau de collectivité sur un même territoire qui, sur le fondement de la clause générale de compétence de chacune d'elles peuvent conduire à des actions ayant le même sujet (équipements de loisirs par exemple). Elle contribue de ce fait à atténuer les effets négatifs de l'enchevêtrement des compétences des différents acteurs publics .

Par ailleurs, comme l'a signalé notre collègue M. Jean-Pierre Chevènement , lors de son audition devant la mission le 14 janvier 2009, la pratique des cofinancements permet la réalisation de projets qui n'auraient pu voir le jour si la participation conjointe de plusieurs personnes publiques avait été impossible . Du fait d'une surface financière insuffisante, une petite commune ne peut recourir intégralement à l'emprunt pour financer l'ensemble des équipements qu'elle prend à sa charge. De ce point de vue, dans un certain nombre de domaines, les cofinancements sont indispensables à l'action publique, notamment des collectivités territoriales .

* ² « L'identité de la France » - Fernand Braudel - Tome I « Espace et Histoire » - 1986.

* ³ Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.

* ⁴ Ces données et les suivantes sont issues du rapport pour 2008 de l'Observatoire des territoires, « Dynamiques et développement durable des territoires » .

* ⁵ Cadres, ingénieurs, professions libérales, intellectuelles et artistiques.

* ⁶ « Le nouvel espace rural » - Rapport d'information n° 468 (2007-2008) fait par MM. Jean François-Poncet, président, et Claude Belot, vice-président, au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire - Sénat.

* ⁷ « Les collectivités territoriales dans l'Union européenne » - Dexia - 2008.

* ⁸ Il convient néanmoins de souligner que dans certains pays comptant de grandes communes, il existe également un maillage infra-communal plus fin : le cas extrême est le Royaume-Uni où, aux côtés des 434 « autorités locales » , présentées dans l'étude comme l'échelon territorial de base, subsistent environ 11 200 paroisses, disposant notamment d'un budget propre.

* ⁹ Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

* ¹⁰ Structure équivalente à l'arrondissement français.

* ¹¹ La réforme Capodistrias, en 1997, a conduit à une division par près de six du nombre des communes.

* ¹² Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* ¹³ Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

* ¹⁴ « Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales » - Rapport de M. Pierre Richard, remis aux ministres délégués au budget et à la réforme de l'Etat et aux collectivités territoriales - Décembre 2006.

* ¹⁵ Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite « loi Pasqua - Hoeffel » .

* ¹⁶ Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire, dite « loi Voynet » .

* ¹⁷ « Quel avenir pour les pays ? » - Rapport d'information n° 430 (2005-2006) fait par M. Alain Fouché au nom de la délégation à l'aménagement du territoire - Sénat.

* ¹⁸ Rapport d'information n° 1153 (XIII ^e législature) fait par MM. Jean-Luc Warsmann, président, Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, rapporteurs, au nom de la commission des lois - Assemblée nationale.

* ¹⁹ « Le RMI : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité » - Rapport d'information n° 316 (2004-2005) fait par M. Michel Mercier au nom de l'Observatoire de la décentralisation - Sénat ; « Financement du RMI : sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses » - Rapport d'information n° 206 (2006-2007) fait par M. Michel Mercier au nom de l'Observatoire de la décentralisation - Sénat.

* ²⁰ Communes de plus de 10 000 habitants qui, en vertu de l'article L. 2312-3 du CGCT, sont seules tenues à une présentation tant par nature que par fonction de leur budget. Elles regroupent toutefois la moitié de la population française et représentent plus de 60 % des budgets communaux.

* ²¹ Idem.

* ²² Y compris RMI et APA.

* ²³ Article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, codifié à l'article L. 1111-4 du CGCT.

* ²⁴ Encore convient-il de nuancer cette affirmation car les communes et leurs groupements prennent une part souvent importante des responsabilités en la matière dans le cadre des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS).

* ²⁵ Pour les communes : loi du 5 avril 1884 (art. L. 2121-29 du CGCT) ; pour les départements : loi du 10 août 1871, modifiée par le décret du 5 novembre 1926 et la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 (art. L. 3211-1 du CGCT) ; pour la région : loi précitée du 2 mars 1982 (art. L. 4221-1 du CGCT).

* ²⁶ Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, dite loi « Defferre » ; loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée.

* ²⁷ CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008.

* ²⁸ « Les politiques sociales décentralisées » - Rapport annuel 2007-2008 de l'Inspection générale des affaires sociales - La Documentation française - Novembre 2008.

* ²⁹ Les collectivités territoriales interviennent dans tous les domaines des politiques sociales et cela s'est traduit par la croissance de la part leurs dépenses sociales. Au sein des 526 milliards d'euros consacrés à la protection sociale, 26,5 milliards d'euros sont à leur charge. Leur part dans le financement de la protection sociale s'est fortement accrue entre 2000 et 2006, passant de 2,8 % à 5,1 % de la dépense totale.

* ³⁰ Rapport de la commission pour la libération de la croissance française présidée par M. Jacques Attali - 2008.

* ³¹ « Les relations entre l'État et les collectivités territoriales » - Rapport du groupe de travail présidé par M Alain Lambert - Novembre 2007.