III. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU COMPTE D'AVANCES
Le « compte d'avances » correspond, on l'a vu, au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » de la mission « Avances aux collectivités territoriales ».
Pour plus de précisions sur cette mission, on pourra se reporter au rapport spécial fait chaque année par votre rapporteur spécial dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances.
A. DES AVANCES MENSUELLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SUR LEURS IMPOSITIONS
1. Un compte déficitaire la quasi-totalité de l'année
Le compte d'avances retrace l'avance faite mensuellement par l'Etat aux collectivités territoriales sur le montant d'environ 80 % de leurs impositions. L'article 34 de la loi n° 77-574 du 7 juin 1977 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier prévoit :
- que seuls sont concernés les impôts perçus par voie de rôle 8 ( * ) ;
- que le montant concerné est celui prévu par le budget de l'année en cours de la collectivité.
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La liste des prélèvements transitant par le compte « La liste des prélèvements transitant par le compte est énumérée dans l'instruction codificatrice N° 94-123-A-R du 23 décembre 1994, qui se réfère à la liste des prélèvements figurant à l'article 1641-I-1 du CGI. Il s'agit des taxes suivantes dont le produit revient intégralement aux collectivités locales et à des organismes divers: « - taxe foncière sur les propriétés bâties ; « - taxe foncière sur les propriétés non bâties ; « - taxe d'habitation ; « - taxe professionnelle ; « - taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; « - taxe de balayage ; « - taxe pour frais de chambre d'agriculture; « - taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie ; « - taxe pour frais de chambre des métiers ; « - taxe d'habitation sur les logements vacants. « L'alinéa 2 de cet article 1641-I précise que sauf dispositions contraires, il en est de même pour les contributions et taxes qui sont établies et recouvrées comme en matière de contributions directes au profit de toutes collectivités, fonds ou organismes divers. « Cependant, toutes les taxes et impositions versées à ces bénéficiaires ne donnent pas lieu à versement d'avances par douzièmes. Elles peuvent en effet être versées en une seule fois, lors de la prise en charge des rôles. Il en est ainsi pour: « - les rôles autres que les rôles généraux et complémentaires ; « - les attributions au profit du fonds commun de la redevance des mines ; « - les attributions au profit du fonds départemental de la taxe professionnelle ; « - l'imposition forfaitaire annuelle sur pylônes supportant des lignes électriques à très haute tension. « Par ailleurs, en vertu de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2006, les crédits correspondant à la part de la TIPP affectée aux départements au titre des transferts de compétences liées au RMI et RMA transitent désormais par le compte d'avance. » Source : réponse au questionnaire posé en vue du présent contrôle budgétaire |
Ainsi, eu égard à son rôle de « fermier général », alors que les dépenses cumulées du compte augmentent de manière linéaire, celui-ci ne perçoit de recettes que lors du recouvrement des impôts, soit essentiellement en juin, octobre et décembre, comme l'indique le graphique ci-après.
Les recettes cumulées et les dépenses cumulées du compte d'avances (2006)
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire
Comme le montre le graphique ci-avant, la somme de seulement cinq impositions (la TH, la TP, la TIPP et les deux taxes foncières) correspond à la totalité des recettes du compte. Pourtant, comme on l'a indiqué ci-avant, d'autres impositions transitent également par le compte (taxe d'enlèvement des ordures ménagères, taxe de balayage, taxes consulaires...). On peut s'interroger sur cette pratique comptable, qui conduit à sous-estimer les recettes et les dépenses du compte.
De janvier à septembre, les recouvrements sont constitués principalement par les recettes provenant des contribuables mensualisés et par le versement de l'acompte de taxe professionnelle dont la date limite de paiement est fixée au 15 juin. L'accélération des recettes au dernier trimestre est liée au calendrier des mises en recouvrement et, par conséquent, des dates limites de paiement : 15 octobre pour la taxe foncière, 15 novembre pour le premier rôle de taxe d'habitation, 15 décembre pour le solde de la taxe professionnelle et pour le deuxième rôle de taxe d'habitation.
Le tableau ci-après indique les dates de mise en recouvrement et de majoration des principaux impôts locaux.
Dates de mise en recouvrement et de majoration des principaux impôts locaux
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DATES (Métropole et DOM) |
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Rôles généraux |
Mise en recouvrement |
Majoration |
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Taxes foncières |
31 août |
15 octobre |
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Taxe d'habitation |
1ère émission |
2ème émission |
1ère émission |
2ème émission |
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30 septembre |
31 octobre |
15 novembre |
15 décembre |
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Taxe sur les logements vacants |
31 octobre |
15 décembre |
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Taxe professionnelle |
31 octobre |
15 décembre |
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Source : réponse au questionnaire adressé en vue du présent contrôle budgétaire
Il est à noter que les recettes du compte comprennent les dégrèvements et admissions en non-valeur , dont le coût est pris en charge par l'Etat sur le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission « Remboursements et dégrèvements », dont la rapporteure spéciale est notre collègue Marie-France Beaufils.
Les recettes fiscales des collectivités territoriales ne transitant pas par ce compte de concours financiers ont été de 22,6 milliards d'euros en 2005. Ces recettes fiscales ont concerné essentiellement :
- les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), pour 8,3 milliards d'euros 9 ( * ) ;
- la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), pour 5,7 milliards d'euros ;
- les « taxes liées aux véhicules », pour 2,7 milliards d'euros, ce qui correspondait en particulier à la taxe sur les conventions d'assurances (TSCA).
A la suite d'une demande de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 prévoit que désormais, la compensation aux départements, par une fraction de la TIPP, du transfert du RMI, se fait par l'intermédiaire du présent compte de concours financiers. La situation antérieure se caractérisait en effet par une certaine irrégularité des recettes de TIPP versées aux départements.
Votre rapporteur spécial se félicite de ce que la TIPP destinée à compenser le transfert du RMI aux départements transite désormais par le présent compte de concours financiers.
2. Un compte spécial mis fin 2006 en conformité avec la LOLF
L'article 24 de la LOLF prévoit que « les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat ».
Ainsi, dans son rapport spécial présenté dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial jugeait « indispensable que le présent compte de concours financiers soit rapidement mis en conformité avec l'article 24 de la LOLF ».
Cette mise en conformité a été effectuée par le décret en Conseil d'Etat n° 2006-1727 du 23 décembre 2006 relatif au taux d'intérêt des concours financiers relevant des comptes intitulés « Avances aux collectivités territoriales » et « Accords monétaires internationaux ». Ce décret précise dans son article 1 er que « les concours accordés au titre de la seconde section du compte de concours financiers intitulé « avances aux collectivités territoriales » ne sont pas assortis d'un taux d'intérêt ».
Votre rapporteur spécial se félicite bien entendu de ce que le compte de concours financiers soit désormais en conformité avec la LOLF.
* 8 Comme cela est indiqué ci-après, il existe depuis 2006 une exception dans le cas de la TIPP attribuée aux départements.
* 9 Dont 6,4 milliards d'euros au titre de la « taxe départementale de publicité foncière et droit départemental d'enregistrement », le solde étant constitué de « taxes additionnelles aux droits de mutation, d'enregistrement ou de publicité foncière ».