N° 60
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 25 octobre 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
Tome I : Rapport
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
INTRODUCTION
Le débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution organisé au Sénat en application du troisième alinéa de l'article 52 de la LOLF prend cette année une dimension particulière.
D'abord, parce que la nature de ce débat auquel le législateur a voulu conférer un caractère consolidé , c'est à dire portant à la fois sur les prélèvements fiscaux et sociaux, change de sens dès lors que la création d'un ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique donne au Parlement un seul et même interlocuteur gouvernemental .
Par cette innovation institutionnelle , la nouvelle législature prend acte de ce qu'il n'est plus possible d'examiner de façon séparée les prélèvements sociaux et fiscaux . Les sphères budgétaire et sociale ne sont pas seulement étroitement articulées mais à ce point imbriquées qu'un effort de clarification est indispensable. Il y a là une avancée que votre commission des finances avait, depuis longtemps, appelée de ses voeux, et qui l'avait conduite à préconiser, dans le rapport de l'année dernière, la budgétisation d'une fraction des dépenses sociales.
Une double démarche complémentaire : revue générale des politiques publiques et revue générale des prélèvements obligatoires
Ensuite, parce que la nouvelle présidence a mis en chantier une réforme globale qui comporte un volet dépenses et un volet recettes. Il s'agit de mieux armer notre pays pour faire face à la mondialisation, à la fois par une revue générale des politiques publiques et une revue générale des prélèvements obligatoires.
La première, entreprise résolument par le présent gouvernement sous l'autorité directe du Président de la République, est la condition de la soutenabilité de la norme de dépense et du consentement aux prélèvements obligatoires. Une revue rigoureuse des dépenses est le seul moyen de garantir au citoyen la « nécessité de la contribution publique » pour reprendre les termes de l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen et, partant, son acceptabilité.
La seconde fait l'objet d'une mention tout à fait explicite dans la lettre de mission de Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi , qui précise : « Vous animerez à cette fin une revue générale des prélèvements obligatoires. La fiscalité sur les entreprises, les investisseurs et les talents devra être beaucoup plus incitative. Vous poursuivrez la réflexion permettant de réduire la charge que la taxe professionnelle fait peser sur la compétitivité de notre économie, en particulier dans le domaine industriel : nous ne pouvons baisser les bras devant ce lancinant problème. En lien avec le secrétaire d'Etat chargé de la Prospective et de l'évaluation des politiques publiques, vous étudierez l'ensemble des solutions possibles pour réduire le poids du financement de la protection sociale sur le coût du travail, sans pénaliser le pouvoir d'achat des Français. En lien avec le ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, vous procéderez à la mise en place d'une fiscalité écologique. Nous souhaiterions enfin pouvoir inscrire dans un texte de portée juridique supérieure un taux maximum de prélèvements obligatoires dans notre pays ». Un certain nombre de ces préoccupations ont été abordées dans les précédents rapports de votre commission des finances.
L'évolution du taux de prélèvements obligatoires comme instrument de mesure imparfait mais significatif de la situation concurrentielle des pays
Cette année, l'analyse de l'évolution du taux de prélèvements obligatoires est l'occasion de souligner, une fois encore, la combinaison de moins en moins lisible des financements sociaux et fiscaux . Ainsi, sur les 6,7 points d'augmentation du taux de prélèvements obligatoires constatés depuis la fin des années 70, 6,2 points proviennent des administrations de sécurité sociale. Cette augmentation s'est faite presque exclusivement par l'impôt, les impôts affectés aux administrations de sécurité sociale ayant augmenté de 5,9 points de PIB de 1978 à 2006. L'année dernière, votre commission des finances a proposé de prendre acte de cette socialisation des besoins et du caractère largement fictif du financement paritaire en appelant à la budgétisation d'une fraction de la protection sociale.
Après le « sommet historique » de l'année 1999 où il a atteint près de 45 % du PIB, le taux de prélèvements obligatoires s'est stabilisé ces dernières années entre 43 et 44 %. Même s'il reste encore à consolider, ce tassement est indispensable si l'on veut pouvoir faire face aux charges croissantes qui vont résulter du vieillissement de la population . Il est clair que des marges de manoeuvre doivent être dégagées pour que les besoins nouveaux puissent être financés, par redéploiement, à taux de prélèvements constant, voire en légère diminution.
La mise en perspective de l'évolution des prélèvements obligatoires est aussi l'occasion d'évoquer, à travers la notion d'élasticité des recettes fiscales au PIB, celle du rapport entre croissance économique et augmentation des recettes fiscales. Ces dernières années ont été caractérisées par un dynamisme spontané des recettes, qui a permis -et même rendu indispensables- des mesures d'allègements qui seules permettent de récompenser l'initiative et le talent ainsi que de maintenir la compétitivité de notre système fiscal tant pour les entreprises que pour les personnes.
Le principe directeur de toute réforme fiscale doit résider dans la combinaison d'une assiette large et de taux bas . Les exceptions à ce principe ne devraient qu'être transitoires et donc disparaître à terme, dès lors que les conditions techniques ou politiques devant présider à leur suppression seraient réunies.
Il y a une compétition entre les Nations et la fiscalité en est un des éléments clés. Il est difficile de faire comme si la concurrence fiscale n'existait pas et comme s'il était possible de compter, dans une Union à 27, sur l'Europe pour la modérer à brève échéance. Des progrès sont envisageables mais ils seront lents et ne nous dispensent pas d'accompagner le mouvement de baisse des prélèvements obligatoires, qui a caractérisé les dix dernières années chez nos principaux partenaires et concurrents de l'Union. La France a encore bien du chemin à parcourir si elle veut suivre l'exemple de l'Allemagne et des Pays-Bas, où le taux de prélèvements obligatoires a baissé respectivement de 3 et 2 points en 5 ans.
La TVA sociale au coeur d'une stratégie fiscale de rupture
Le second sujet, évoqué implicitement dans la lettre de mission de la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, concerne les solutions possibles pour réduire le poids du financement de la protection sociale grevant le coût du travail. Il est l'occasion, pour votre commission des finances, de réitérer son engagement en faveur de la mise en oeuvre d'une TVA sociale mais aussi de s'ouvrir aux nouvelles problématiques issues des différents rapports commandés par le gouvernement. Qu'il s'agisse de celui présenté par le secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques ou de celui issu de l'inspection générale des finances, ces rapports débouchent sur la question de la concentration ou non des baisses de charges sur les bas salaires . Votre rapporteur général estime, à cet égard, qu'il ne faut pas récuser une telle conception, si l'impact-emploi se révèle réellement beaucoup plus important, car de vrais bénéfices sociaux mais aussi économiques jouent dans le sens de l'acceptabilité de cette politique fiscale.
En tout état de cause, la mesure doit être simple, forte, immédiate, lisible. Cela veut dire que le transfert n'a d'intérêt que s'il porte sur une valeur macro-économique significative . La TVA sociale quelle qu'en soit la configuration exacte, ne se conçoit qu'en se plaçant au coeur d'une stratégie de communication politique, impliquant une mobilisation totale des acteurs, du haut en bas de l'édifice socio-économique.
L'écofiscalité, impôt de rendement ou ressource biodégradable ?
Le « Grenelle de l'environnement » a fait de la fiscalité écologique un des enjeux majeurs de la politique de l'environnement. Au moment où la nouvelle présidence a voulu en souligner l'importance, votre commission des finances s'est efforcée de dégager une série de principes.
Il ne s'agit pas de céder à la tyrannie de l'urgence ou tout simplement à celle de la mode en essayant de justifier au nom de l'impératif écologique toutes les taxations comme toutes les exemptions, oubliant au passage qu'en matière de fiscalité « l'enfer est pavé de bonnes intentions ». Que les mécanismes du marché soient insuffisants pour permettre la pleine prise en compte par les agents économiques des préoccupations environnementales, soit. Mais il ne faudrait pas sous-estimer les signaux que sont les prix des produits et qui devraient, dans un certain nombre de cas, suffire à orienter les comportements des agents sans qu'il soit besoin de créer tout un arsenal d'aides fiscales forcément bureaucratiques et donc en partie inefficaces. D'ailleurs, en la matière, un certain nombre de taxes environnementales ne sont que la systématisation de redevances pour services rendus.
Le paradoxe de la fiscalité écologique est précisément que si elle atteint son objectif, qui est d'agir sur le comportement des agents, elle tend fondamentalement à disparaître. Dès lors que les agissements critiquables qu'elle tend à prévenir ou à corriger, auront disparu, l'assiette de l'impôt tendra à se réduire comme une peau de chagrin : l'impôt écologique présente à cet égard un caractère essentiellement « biodégradable ».
Toutefois, il convient de garder à l'esprit que la fiscalité écologique, comme toute fiscalité, procure concrètement des ressources. Cela est particulièrement vrai de l'écofiscalité entendue au sens large comme l'ensemble des taxes -comme c'est le cas de la TIPP- frappant une unité physique nuisible à l'environnement.
C'est sur ce dernier point que repose l'aptitude de l'écofiscalité à renforcer la compétitivité économique. L'écofiscalité permet de gager les hausses de recettes qu'elle peut procurer par une baisse des taxes pesant sur l'activité économique ou de les affecter au financement de la protection sociale. Le débat reste ouvert sur la réalité de ce qu'il est convenu d'appeler le « double dividende » de la fiscalité écologique.
En tout état de cause, compte tenu de l'impératif de compétitivité, le développement de l'écofiscalité -dont les chiffres contenus dans le présent rapport montrent que sa part dans les ressources fiscales et dans le produit intérieur brut a tendance à régresser en France-, ne peut se faire au prix d'une augmentation du taux de prélèvements obligatoires . Il suppose des redéploiements, dont il est évident qu'ils ne seront efficaces que s'ils aboutissent à une clarification de l'architecture des prélèvements et ne seront acceptés que s'ils laissent du temps aux agents économiques pour s'adapter et sont compensés globalement pour tous les agents économiques ou institutionnels.
Concrètement, il semble que la taxe dite « carbone » proposée sous le nom de contribution énergie-climat par certains groupes du « Grenelle de l'environnement », ne puisse que prendre la forme d'une nouvelle taxation des consommation énergétiques, à laquelle il faudra trouver des compensations, compte tenu des nombreuses objections, souvent fondées, soulevées par les gros utilisateurs d'énergie.
Faut-il , en effet, ajouter la hausse à la hausse, l'augmentation des taxes à celle des prix dans un contexte de tensions des marchés internationaux des matières premières ? Il convient de faire preuve de prudence. D'abord cela ne peut qu'affecter le pouvoir d'achat des ménages modestes ou, à un autre niveau, la compétitivité des entreprises du secteur secondaire déjà soumises à une concurrence très forte, pour lesquelles il faudra dans cette hypothèse trouver des mécanismes de compensation. Ensuite, parce que les baisses corrélatives d'autres prélèvements ne sont pas faciles à mettre sur pied, même si l'on pourrait utiliser le surcroît de recettes écologiques pour réduire les charges pesant sur le travail ou pour financer les infrastructures.
La révolution écologique ne peut-elle être faite que dans un seul pays ? C'est peu probable, comme le souligne le dernier numéro de la lettre de l'OFCE 1 ( * ) : « Ainsi, l'extension des mécanismes de permis négociables à des secteurs tels que les transports routiers ou l'agriculture, par exemple, de même que leur allocation aux enchères, ne peuvent se concevoir que dans un cadre européen. Nos partenaires y sont d'ailleurs, pour beaucoup, favorables. Ces dispositifs pourraient être accompagnés de prélèvements compensatoires sur les importations européennes en provenance des pays qui choisissent ne pas s'engager dans la lutte contre le changement climatique. Ce prélèvement extérieur, dont la mise en oeuvre nécessite un large débat, ne peut, lui aussi, qu'être européen ». C'est dire, surtout si cela suppose des négociations multilatérales, que les secteurs concernés auront un certain temps pour s'adapter aux nouvelles règles du jeu.
Réduire les niches et lutter contre la fraude, deux façons d'augmenter les ressources
Le dernier volet du présent rapport a trait aux niches et à la lutte contre la fraude tant pour les prélèvements fiscaux que sociaux. Nous sommes encore dans une logique d'assiette. Certes il ne s'agit plus d'appliquer le principe « assiette large et taux bas » ou de substituer une assiette à une autre, mais, d'augmenter le rendement de l'impôt, à taux de prélèvement facial constant.
Votre commission des finances a surtout porté son attention sur les prélèvements fiscaux conformément à sa vocation, même s'il lui semble également possible, d'appliquer mutatis mutandis les principes qu'elle a dégagés en matière sociale.
S'agissant de la fraude fiscale, votre commission des finances considère qu'il faut bien distinguer tant les droits rappelés des pénalités et intérêts de retard que les redressements consécutifs à des erreurs de ceux résultant de dissimulations intentionnelles. Sur ces bases claires, il devrait alors être possible de mener une politique plus réaliste consistant à redresser moins pour récupérer plus . Les mêmes principes devraient pouvoir être mis en vente en matière de fraude sociale.
En ce qui concerne les niches - qu'elles soient fiscales ou sociales - il convient, à défaut de pouvoir les supprimer ou les plafonner - formule à laquelle votre rapporteur général ne croit guère à l'instar du gouvernement eu égard à sa complexité - , de les encadrer en les soumettant à une procédure d'évaluation systématique.
Dans un contexte de limitation de la dépense budgétaire, il est compréhensible que les représentants d'un secteur et, plus généralement, tous ceux qui veulent le promouvoir, à commencer par les administrations correspondantes, se fassent les avocats d'un avantage fiscal.
Cela peut se justifier mais à une série de conditions sur lesquelles votre commission des finances se doit d'insister : que l'on progresse dans l'évaluation des dépenses fiscales ; que les dépenses fiscales correspondant aux mesures dérogatoires soient incluses dans la norme de dépense ; que l'on renforce la fongibilité entre dispositifs de dépense budgétaire et de dépense fiscale ; enfin et surtout que l'on rende temporaires et donc incitatifs tous les dispositifs de dépense fiscale.
A cet égard, votre commission des finances vous propose d'amorcer une politique de réduction du nombre de mesures fiscales dérogatoires - 650 sont recensées dans le projet de loi de finances pour 2008 -, sur la durée, en distinguant bien les « niches à durée indéterminée », les « NDI », qui ont en général un caractère horizontal et vocation à durer, des « niches à durée déterminée » , les « NDD », dont l'objet est de stimuler ou de relancer une activité pendant un bref laps de temps. Il ne s'agirait d'ailleurs pas seulement de réguler les flux de nouvelles niches dont les statistiques montrent qu'elles ont eu tendance à se multiplier pour atteindre ces dernières années quelque trente à quarante niches nouvelles par an, mais aussi de réexaminer le stock existant.
Ainsi, les mesures nouvelles comporteraient une sorte de « période d'essai » tandis que les niches sectorielles existantes se verraient attribuer une « date limite de validité » comprises les unes ou les autres entre deux et cinq ans. Ainsi, se donnerait-on une date butoir pour examiner les effets d'une mesure dérogatoire alors que les bénéficiaires disposeraient du temps nécessaire pour se manifester ou réorienter leur stratégie fiscale.
Par ces ensembles de principes, votre commission des finances entend contribuer à la revue générale des prélèvements obligatoires que doit réaliser Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi pour le printemps 2008, et qui devrait déboucher sur une réforme conciliant les soucis de justice et d'efficacité tout en rendant l'architecture de notre système de prélèvement plus lisible et plus cohérente.
I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN PERSPECTIVE
L'année dernière, votre commission des finances avait insisté sur les limites de la notion, eu égard à la nature très différente des contreparties à mettre en regard des prélèvements et, s'agissant des comparaisons internationales, aux caractères propres de chaque pays.
En revanche l'évolution en tendance conserve une signification, qu'il convient de souligner dans un contexte de concurrence entre les pays.
A. LES GRANDES LIGNES DE L'ÉVOLUTION PASSÉE
1. Une tendance à la hausse du taux de prélèvements obligatoires, interrompue depuis une dizaine d'années
Le taux de prélèvements obligatoires est passé de 30,6 % du PIB en 1960 à 44,2 % du PIB en 2006, ce qui représente une augmentation moyenne de 0,3 point de PIB par an.
Le taux de prélèvements obligatoires a cependant fluctué autour de cette tendance, comme l'indique le graphique ci-après.
Le taux de prélèvements obligatoires
(en points de PIB)
Sources : Insee, rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution
On remarque en particulier que le taux de prélèvements obligatoires a considérablement augmenté dans la première moitié des années 1980. Inversement, depuis le début des années 2000 il est nettement inférieur à ce qu'impliquerait la poursuite de sa tendance de long terme.
De fait, le taux de prélèvements obligatoires est demeuré à peu près stable depuis dix ans, fluctuant autour de 43,7 %, comme l'indique le graphique ci-après.
Le taux de prélèvements obligatoires depuis la fin des années 1990
(en points de PIB)
Sources : Insee, rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires
* 1 N° 291 du 23 octobre 2007.