2. Rénover un paysage institutionnel « tourmenté »
a) Des taxes « ANDA » à la taxe « ADAR »
L' Association nationale de développement agricole (ANDA) était chargée de la gestion du développement agricole et rural, plus particulièrement du Fonds national de développement agricole et rural (FNDA), en application de la loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999. Comme telle, elle était affectataire du produit des taxes parafiscales.
Deux rapports de l'Inspection générale des finances en 1999 et de la Cour des comptes en 2000 ont sévèrement mis en cause la gestion de l'ANDA. Le rapport public de la Cour des comptes mettait notamment en évidence :
- la fixité des concours attribués par l'ANDA dans le cadre de la politique de développement agricole, due à la prépondérance de la profession dans les arbitrages et à la tendance à aider des structures (chambres d'agriculture, instituts techniques) davantage que des actions ;
- la complexité de son mode de financement , fondé sur douze taxes parafiscales et contributions volontaires obligatoires collectées par dix organismes collecteurs ;
- l' effritement de la logique de solidarité qui devait sous-tendre l'allocation des ressources et la montée des préoccupations de « juste retour » ;
- l' éparpillement des aides attribuées, témoignant d'une conception très large de la politique de développement agricole.
La loi de finances rectificative pour 2002 précitée a donc substitué à cette structure associative un établissement public administratif sous tutelle de l'Etat, l' Agence de développement agricole et rural (ADAR), chargée de l'élaboration, du financement, du suivi et de l'évaluation du programme national pluriannuel de développement agricole. La création de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles a été concomitante de cette création , ce qui lui a valu, à l'époque, d'être baptisée « taxe ADAR », commodité de langage qui perdure aujourd'hui.
b) De l'ADAR au CAS-DAR
Le fonctionnement de l'ADAR ne s'est pas révélé plus satisfaisant que celui de l'ANDA, et votre rapporteur spécial relevait, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de loi de finances pour 2006, que des difficultés s'étaient fait jour tenant au fonctionnement du conseil d'administration .
La représentation majoritaire de la profession agricole avait en effet pour conséquence directe que les représentants chargés d'attribuer les aides étaient aussi ceux qui les recevaient. Cette situation faisait courir, selon les termes du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, un risque de « prise illégale d'intérêt » 3 ( * ) qui a conduit le contrôleur d'Etat à juger que le conseil d'administration n'était plus en mesure de se prononcer dans sa collégialité et a entraîné le blocage institutionnel de l'ADAR.
La « reprise en main » par l'Etat du financement de la politique de développement agricole s'est donc traduite par la création, dans le cadre de la loi de finances pour 2006, du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR, cf. infra ), qu'alimentent désormais 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles.
* 3 Rapport général de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, n° 2568, XII e législature, tome II.