Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

RAPPORT EN VUE DU DÉBAT SUR LES ORIENTATIONS DES FINANCES SOCIALES

I. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2006 ET EN 2007

A. DÉFICIT DU RÉGIME GÉNÉRAL : PLUS DURE EST LA RE-CHUTE...

1. 2006 : Une amélioration apparente et temporaire

En 2006, le déficit de la sécurité sociale, au sens de la loi de financement, s'est élevé, pour l'ensemble des régimes de base, à 9,6 milliards d'euros, en recul de 2,6 milliards par rapport à 2005.

L'amélioration a porté intégralement sur le régime général , dont le déficit , après avoir atteint ses niveaux les plus élevés en 2004 (11,9 milliards d'euros) et en 2005 (11,6 milliards), a été ramené à 8,7 milliards d'euros .

Soldes par branche du régime général sur la période 2002-2006
(en milliards d'euros)
	2002	2003	2004	2005	2006
Maladie	- 6,1	- 11,1	- 11,6	- 8,0	- 5,9
Vieillesse	1,7	0,9	0,3	- 1,9	- 1,9
Famille	1,0	0,4	- 0,4	- 1,3	- 0,9
Accidents du travail	0,0	- 0,5	- 0,2	- 0,4	- 0,1
Total Régime général	- 3,5	- 10,2	- 11,9	- 11,6	- 8,7
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Toutefois, comme c'était déjà le cas en 2005, les quatre branches sont désormais simultanément déficitaires . L'assurance maladie ne représente plus que les deux tiers du déficit global, alors qu'elle en concentrait la quasi-totalité, voire la totalité jusqu'en 2004, les autres branches étant alors à l'équilibre ou en excédent.

a) Des recettes en trompe-l'oeil

L'amélioration très nette de la situation au cours de l'exercice écoulé s'explique par une forte dynamique des ressources dont le taux de progression (5,8 % en données corrigées) a été sensiblement supérieur à celui des charges. L'évolution de celles-ci (4,5 % en données corrigées) reste cependant rapide.

La progression accélérée des produits n'avait pas été anticipée au niveau finalement atteint, ce qui explique que le résultat 2006 du régime général se révèle moins dégradé que les prévisions inscrites en loi de financement (- 8,9 milliards d'euros) ou présentées lors de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006 (- 9,7 milliards).

La progression des recettes du régime général a été très largement tirée par la contribution sociale généralisée (CSG) dont l'assiette a progressé de 7 % en 2006 .

Cet indice élevé s'explique pour l'essentiel par la forte croissance de la part de CSG assise sur les revenus du capital du fait de la mesure de taxation anticipée des plans d'épargne logement (Pel) ouverts depuis plus de dix ans, dont le rendement est estimé à 1,8 milliard d'euros pour l'ensemble des bénéficiaires de ces prélèvements et à 1,25 milliard d'euros pour le régime général . En application d'une disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, tous les contrats ouverts depuis plus de dix ans au 1 ^er janvier 2006 ont en effet vu leurs intérêts taxés en 2006. Par définition, cet effet de stock ne se reproduit pas en 2007 et les années suivantes, seul le flux des plans atteignant leur dixième anniversaire étant taxé. Il ne s'est donc agi que d'un supplément ponctuel de CSG .

La commission des comptes de la sécurité sociale de juillet 2007 estime à environ 2 milliards d'euros le montant des recettes exceptionnelles non reconductibles comptabilisées en 2006 , dont la somme de 1,25 milliard de CSG liée à la taxation anticipée sur les Pel de plus de dix ans ^{2 ( * )} . Elles ont gonflé d'environ 0,7 point le taux de croissance des produits du régime général en 2006.

En d'autres termes, sans ces mesures de financement exceptionnelles, le déficit du régime général aurait été l'an dernier supérieur de 2 milliards d'euros au montant affiché et aurait donc continué de dépasser le seuil symbolique des 10 milliards d'euros (10,7 milliards exactement).

L'assiette de la CSG a parallèlement été affectée, pour la première fois en 2006, en sens inverse mais de façon pérenne cette fois, par la suppression de l'avoir fiscal , inscrite en loi de finances pour 2004 et en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2005. L'impact de la réforme porte essentiellement sur les années 2006 et suivantes, les dividendes 2005 étant soumis à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux en 2006. Les dernières estimations du ministère des finances évaluent à 645 millions d'euros, dont 480 millions sur la CSG, la perte de prélèvements sociaux en 2006 .

Les recettes provenant de cotisations ont été, pour leur part, tirées par la croissance de l'assiette salariale du secteur privé qui, selon l'Acoss, aurait été en 2006 de 4,3 % en moyenne annuelle sur le champ de recouvrement des Urssaf (à l'exclusion donc des particuliers employeurs), soit presque un point de plus qu'en 2005 . Par ailleurs, les taux de cotisations sociales ont été majorés de 0,3 point au 1 ^er janvier 2006 (0,1 point pour la part accidents du travail-maladies professionnelles et 0,2 point pour la retraite).

Toutefois, les cotisations seules (y compris les cotisations du secteur public, des particuliers employeurs et des travailleurs indépendants) n'ont progressé que de 4,2 % en 2006 , soit à un taux inférieur à celui de l'évolution de la masse salariale et, surtout, à celui des charges des quatre branches. La raison de cette insuffisante dynamique réside dans la forte croissance des exonérations : + 13 % par rapport à 2005 . Celle-ci est due principalement aux effets, en année pleine, de la dernière étape de la convergence des barèmes de l'allégement général « Fillon » entrée en vigueur au 1 ^er juillet 2005 et de la forte revalorisation du Smic horaire en juillet 2006 (+ 5,5 %).

Jusqu'à fin 2005, les allégements généraux de cotisation, notamment ceux du dispositif « Fillon » sur les bas salaires, étaient en principe strictement compensés par l'Etat sous la forme d'une dotation budgétaire. Or, depuis le 1 ^er janvier 2006, ces allégements ne sont plus compensés directement par l'Etat, mais sont censés être couverts par un panier de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale . En 2006, ce panier, pour sa première année d'existence, a presque exactement compensé (à 5 millions d'euros près sur une vingtaine de milliards) le coût des exonérations, mais il existe un risque de décrochage entre son taux de progression spontané et celui des exonérations qu'il compense , dans la mesure où la politique de l'emploi, dans notre pays, sollicite plus volontiers l'instrument de la réduction du coût du travail pour les employeurs que la technique du versement d'aides directes par la puissance publique. La tentation est grande de multiplier les exonérations.

L'évolution des recettes constatée en 2006 révélait donc, à l'analyse, deux fragilités majeures : elles apparaissaient artificiellement tirées par des produits non reconductibles (le prélèvement anticipé de CSG sur les Pel de plus de dix ans notamment) ; elles manifestaient une vulnérabilité accrue face à l'augmentation des exonérations de cotisations sociales décidées dans le cadre de la politique de l'emploi, alors que les conditions de couverture de ces exonérations ne garantissent plus une compensation à l'euro l'euro, en cours d'exercice, des pertes constatées.

b) Des dépenses toujours très dynamiques

Toutes les branches du régime général ont affiché, l'an dernier, une diminution de leur déficit, à l'exception de la vieillesse, pour laquelle le solde est apparu simplement stabilisé. Dans un certain nombre de cas, le dynamisme des recettes a permis de masquer les tendances à une progression marquée des dépenses qui a pris d'autant plus de relief en 2007 que les produits exceptionnels décrits plus haut ont disparu.

• S'agissant de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) , les prestations légales ont ainsi augmenté de 6 % , au même rythme que les cotisations, dont le produit a été soutenu, l'an dernier, par l'accélération de la masse salariale, mais aussi par une majoration ponctuelle de 0,2 point du taux de prélèvement. Le déficit est donc resté stable, à environ 1,9 milliard d'euros.

Le coût des retraites anticipées a continué d'augmenter (1,8 milliard d'euros, contre 1,3 milliard en 2005). A ce poste s'ajoute dorénavant l'impact de l'arrivée à soixante ans de la première génération du « baby-boom » d'après-guerre . Le nombre de départs à la retraite a progressé de plus de 70 000 par rapport à 2005 et dépasse le seuil de 710 000.

Les pensions de réversion ont été également dynamiques en 2006, en hausse de 5,9 %, contre 4,9 % en 2005.

Enfin, les charges financières de la branche retraite ont été majorées de 170 millions d'euros, s'établissant à près de 260 millions d'euros . Cette forte progression a quatre origines : l'absence de réserves de trésorerie de la Cnav dont les excédents passés ont été intégralement reversés au fonds de réserve des retraites (FRR) ; les insuffisances de trésorerie du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui ne peut rembourser la totalité des sommes dues à la Cnav ; les retards de paiement de l'Etat au titre des exonérations à compenser ; enfin, le déficit propre de la Cnav.

• Un cas de figure assez proche se retrouve avec la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) . Le résultat de la Cnam AT-MP est resté négatif en 2006, mais s'est amélioré de 380 millions d'euros pour atteindre - 59 millions d'euros.

Là encore, la croissance soutenue des produits (9,1 %), tirée par la hausse de 0,1 point du taux de cotisation au 1 ^er janvier 2006, a permis de couvrir un taux de progression des charges lui-même élevé (4,9 %), essentiellement en raison de l'augmentation des dotations aux deux fonds amiante (Fiva et Fcaata). Ces fonds ont été dotés de 215 millions d'euros supplémentaires entre 2005 et 2006 (dont 100 millions pour le Fcaata et 115 millions pour le Fiva) pour atteindre un montant global de 1,015 milliard d'euros.

L'évolution des prestations légales, qui représentent environ deux tiers de l'ensemble des charges, est apparue en revanche modérée (+ 2 %).

• La branche famille a présenté en revanche, dès 2006, un profil en apparence plus « vertueux » que celui des autres branches.

Certes, son solde est passé de - 1 314 millions d'euros en 2005 à - 891 millions, grâce, là aussi, à une accélération de ses recettes de cotisations, de CSG et d'impôts affectés (+ 5 % contre + 3,6 % en 2005).

Cependant, les dépenses de prestations (+ 4,2 %) ont marqué un certain ralentissement par rapport à 2005 (où elles avaient crû de 5,3 %) et sont apparues plus en phase avec la progression de la masse salariale que les dépenses des deux branches évoquées ci-dessus (vieillesse et AT-MP). Cette relative modération résulte cependant d'évolutions contrastées entre les prestations légales et les prestations extra-légales.

Outre l'accélération des naissances observée en 2006 (+ 23 000 selon l'Insee), la poursuite de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) a continué de tirer vers le haut la croissance de l'ensemble des prestations légales à destination de la petite enfance, qui ont progressé de 10 % en 2006 (950 millions d'euros de dépenses supplémentaires), soit un rythme proche de celui enregistré en 2005 (+ 9,8 %).

A l'inverse, les dépenses d'action sociale , dont la progression dans les comptes était très rapide lors des précédents exercices (+ 17,6 % en 2004 et + 15,4 % en 2005), se sont à peu près stabilisées en 2006 .

L'absence de certification des comptes de la Cnaf par la Cour des comptes

Dans le cadre de sa mission de certification des comptes de la sécurité sociale, la Cour des comptes ne s'est pas estimée en mesure d'exprimer une opinion sur les comptes combinés de la branche famille et sur ceux de la Cnaf, en raison des nombreuses limitations substantielles affectant l'audit de ces comptes . Cette position ne vaut pas rejet, mais signifie que la Cour attend de la branche des améliorations importantes de l'ensemble de ses dispositifs de contrôle et d'audit interne ^{3 ( * )} .

La Cour des comptes a tout particulièrement pointé de graves insuffisances dans le dispositif de contrôle interne entraînant le risque que des prestations soient versées indûment . Elle estime que les indus non détectés sont probablement supérieurs à ceux constatés qui représentent déjà en moyenne 3 % des prestations versées. Elle relève qu'il n'existe pas de fichier national des allocataires, chacun d'entre eux disposant d'un identifiant délivré par sa caisse d'appartenance, sans consolidation nationale, et elle exprime le souhait qu'un fichier national, permettant d'affecter un numéro unique à chaque allocataire, soit mis en place.

Par ailleurs, trop d'incertitudes entourent les modes de comptabilisation des cotisations que la branche famille acquitte au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Les montants sont systématiquement surévalués au détriment de la Cnaf et les régularisations sont effectuées avec un retard considérable.

Ces insuffisances en termes de gestion pèsent négativement sur les comptes de la caisse et les rendent incertaines. La Cour estime que le résultat de la Cnaf devrait être majoré de 229 millions d'euros au titre des cotisations d'AVPF (159 millions correspondent à un produit à constater au titre de régularisations à effectuer pour les années antérieures à 2002 et 70 millions d'euros au titre d'une correction à apporter à une surestimation avérée du montant de la charge comptabilisée par la Cnaf au titre de l'année 2006).

• Reste le cas particulier de la branche maladie, qui a réalisé, en 2006, une performance assez remarquable en termes de contrôle des coûts, sans pour autant parvenir à respecter les contraintes de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) .

Après une forte dégradation du déficit de la Cnam entre 2001 et 2003 (- 2,1 milliards d'euros en 2001, - 6,1 milliards en 2002, - 11,1 milliards en 2003), puis encore une légère augmentation en 2004 (- 11,6 milliards), les années 2005 et 2006 ont été marquées par une amélioration de son solde , avec une baisse du déficit de 3,6 milliards d'euros en 2005 (le déficit revenant à - 8 milliards) et, à nouveau, de 2,1 milliards d'euros en 2006 (avec un déficit ramené à - 5,9 milliards).

L'évolution des charges de la Cnam a bénéficié du ralentissement de la croissance des dépenses relevant du champ de l'Ondam. Sur l'ensemble des régimes, les dépenses dans le champ de l'ONDAM ont augmenté de 3,1 % selon des données quasi définitives, contre 4 % en 2005 . Ce ralentissement concernait tant les soins de ville (+ 2,4 % contre + 3,1 % en 2005, soit un minimum historique, jamais atteint jusqu'alors ) que les dépenses relatives aux établissements de santé (+ 3,1 % contre + 4,4 % en 2005). Néanmoins, les moindres progressions des dépenses de soins de ville ainsi que du poste « établissements de santé privés » sont demeurées insuffisantes pour respecter l'Ondam (qui avait été fixé à + 2,5 % en loi de financement pour 2006) et le dépassement a atteint globalement 1,2 milliard d'euros pour 141,8 milliards d'euros de dépenses.

Les charges des prestations invalidité ont, quant à elles, connu une croissance en net ralentissement (+ 4,8 %) par rapport à 2005 (+ 7,7 %), pour des raisons démographiques.

Les autres postes de charges (hors prestations, provisions pour prestations et hors caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), qui représentent environ 10 % de l'ensemble des charges de la branche, ont enregistré une augmentation de 2 %.

Enfin, dans le cadre de la certification des comptes du régime général par la Cour des comptes, la Cnam a procédé à des écritures de régularisation en charges pour un montant net de 253 millions d'euros pesant en négatif sur le solde de la branche.

2. 2007 : Retour en 2004 ?

a) Un dérapage considérable des comptes qui met en cause la sincérité de la loi de financement pour 2007

• Les projections quadriennales associées à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 envisageaient un retour à l'équilibre du régime général dès 2009 ou 2010 .

Ce retour à l'équilibre était obtenu dans un contexte de dégradation du solde de la branche vieillesse, stabilisé un peu au-dessus de 3 milliards d'euros de déficit dans le scénario économique haut, ou progressant jusqu'à un peu plus de 5 milliards d'euros dans le scénario économique bas.

Le retour à l'équilibre global supposait donc que les autres branches dégagent elles-mêmes des excédents : dès 2009 ou 2010 pour la Cnam , après une nouvelle réduction du déficit à - 3,9 milliards d'euros en 2007, et avec un Ondam en progression annuelle de 2,2 % à 2,5 % en moyenne sur la période 2007-2010 ; dès 2008 pour la Cnaf , grâce à l'achèvement de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant. L'excédent de la branche accidents du travail-maladies professionnelles, acquis dès 2006, devait continuer de progresser régulièrement sur la période 2007-2010.

Au total, en 2007, année intermédiaire sur la voie du retour à l'équilibre, le déficit global du régime général devait être ramené à 8 milliards d'euros : - 3,9 milliards pour la branche maladie, - 3,5 milliards pour la branche vieillesse, - 0,8 milliard pour la branche famille et un léger excédent pour la branche AT-MP.

La commission des affaires sociales avait, pour sa part, souligné l'extrême fragilité de ces prévisions , fondées sur un ensemble d'hypothèses peu ou pas étayées. On ne pouvait qu'être frappé en particulier par l'indigence du contenu de l'annexe B du projet de loi de financement, qui se contentait d'asséner les données utilisées pour élaborer l'équilibre d'ensemble, sans que le lecteur soit en mesure de juger de leur degré de fiabilité.

• La commission des comptes de la sécurité sociale, qui s'est réunie le 4 juillet dernier, a montré que le schéma envisagé à l'automne était devenu totalement obsolète à mi-exercice 2007. Le solde du régime général ^{4 ( * )} subit une rechute très sévère, après la brève amélioration de 2006, qui apparaît ainsi comme une parenthèse et non comme une première étape sur la voie du redressement .

Soldes par branche du régime général sur la période 2004-2007
(en milliards d'euros)
	2004	2005	2006	2007 (Lfss 07)	2007 (Ccss juil/07)
Maladie	- 11,6	- 8,0	- 5,9	- 3,9	- 6,4
Vieillesse	0,3	- 1,9	- 1,9	- 3,5	- 4,7
Famille	-0,4	- 1,3	- 0,9	- 0,8	- 0,7
Accidents du travail	- 0,2	- 0,4	- 0,1	0,1	- 0,3
Total Régime général	- 11,9	- 11,6	- 8,7	- 8,0	- 12,0
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Le déficit global atteindrait, en 2007, 12 milliards d'euros, au lieu des 8 milliards annoncés en loi de financement . Comme le souligne elle-même la commission des comptes, « la réduction du déficit de près de 3 milliards d'euros obtenue en 2006, qui reposait en partie sur des éléments exceptionnels non reconductibles, serait ainsi suivie d'une rechute du même ordre de grandeur, voire un peu supérieure. Le déficit prévu pour 2007 serait (...), avec ceux de 2004 et 2005, le plus élevé jamais enregistré par le régime général. »

Il convient de préciser, à ce stade, que les prévisions établies par la commission des comptes début juillet ne prennent pas en compte les mesures d'économie sur les dépenses d'assurance maladie annoncées concomitamment par les pouvoirs publics et qu'elles n'intègrent pas non plus les dispositions susceptibles d'être adoptées par le Parlement au cours de la session extraordinaire en cours. Elles indiquent la tendance suivie par les comptes du régime général, toutes choses égales par ailleurs.

b) Les « coupables » : Ondam, « papy-boom » et allégements de charges sur les bas salaires...

• Les projections de la loi de financement pour 2007 s'appuyaient sur une progression des charges du régime général, toutes branches confondues, d'environ 3,5 %, soit un point de moins que la tendance observée en 2006. La commission des comptes évalue le taux réel cette année à 4,4 %, soit un niveau pratiquement identique à celui constaté l'an dernier.

En termes de recettes, celles-ci ne devaient progresser que de 4,2 %, au lieu de 5,8 %. La loi de financement n'avait cependant pas anticipé une décélération en réalité beaucoup plus rapide, puisque la commission des comptes évalue leur taux de croissance à seulement 3,3 % en 2007.

L'analyse des principaux écarts avec les projections de la loi de financement, par types de dépenses et de recettes, fait ainsi ressortir tant un dérapage des charges qu'un manque à gagner important sur les produits.

La dérive aurait cependant été plus spectaculaire, si des gains n'avaient pas été réalisés par ailleurs. En particulier, la progression de la masse salariale du secteur privé est relevée de 4,6 % à 4,8 %, du fait notamment du versement de primes, pour des masses importantes, dans le secteur bancaire, en début d'exercice. L'impact mécanique de cette révision sur les recettes du régime général est estimé à 350 millions d'euros en 2007. D'autres révisions de moindre ampleur contribuent également à améliorer le solde de 300 millions d'euros.

Le solde du régime général en 2007 : De la loi de financement à la commission des comptes de juillet 2007 (milliards d'euros)
Solde inscrit en loi de financement pour 2007	- 8,00
Dépenses supplémentaires	- 3,15
- dépassement de l'Ondam (champ du régime général)	- 2,20
- révision du montant des prestations de retraite	- 0,95
Allégements généraux de cotisations	- 1,45
- non-réalisation des excédents de recettes fiscales en 2006 et 2007	- 0,60
- insuffisance du panier de recettes fiscales en 2007	- 0,85
Gains par rapport aux prévisions	+ 0,65
- révision à la hausse de la croissance de la masse salariale	+ 0,35
- autres	+ 0,30
Solde établi par la commission des comptes en juillet 2007	- 12,00

• Les charges des branches maladie et vieillesse sont globalement revues à la hausse pour 3,15 milliards d'euros :

- 2,2 milliards d'euros sont imputables au dérapage de l'Ondam .

L'Ondam avait été fixé par le Parlement à 144,8 milliards d'euros, en augmentation de 2,6 % ^{5 ( * )} par rapport aux dépenses de 2006, telles qu'elles étaient estimées à la rentrée 2006.

Selon les évaluations de la commission des comptes de juillet, les dépenses comprises dans le périmètre de l'Ondam 2007 se monteraient cependant à 147,4 milliards d'euros. Le surplus d'Ondam, tous régimes confondus, atteindrait ainsi 2,6 milliards d'euros (dont 2,2 milliards pour le seul régime général) par rapport au montant voté en loi de financement. Sur cette masse, la quasi-totalité (2,3 milliards d'euros) serait imputable aux soins de ville.

Cet agrégat supplémentaire a quatre origines.

Il s'explique, tout d'abord, par un effet base de 680 millions d'euros : on l'a vu, en effet, le dépassement de l'Ondam 2006 a atteint, au total, 1,2 milliard d'euros, dont seule une partie avait été anticipée par la commission des comptes de septembre 2006 et intégrée dans la base de calcul de l'Ondam de 2007. Ce rebasement d'un peu moins de 700 millions d'euros correspond, à peu de chose près, à la marge de croissance de l'Ondam « soins de ville » votée en loi de financement, ce qui veut dire qu'après rebasement, le poste « soins de ville » n'avait en pratique plus droit qu'à une marge de progression proche de zéro (moins encore que le taux déjà très ambitieux de + 1,1 % voté en loi de financement).

Ensuite, au moment de l'élaboration de l'Ondam, une évolution tendancielle de 4,4 % avait été retenue pour les soins de ville, avant prise en compte de mesures d'économies. Le tendanciel 2007 est revu à la hausse, à hauteur de 4,9 %, du fait notamment des remboursements d'indemnités journalières, qui sont à nouveau en forte progression .

Il convient d'ajouter à l'estimation du tendanciel des soins de ville des dépenses supplémentaires , imputables aux mesures nouvelles. Cette enveloppe est constituée entre autres d'effets report (notamment la revalorisation de la consultation des généralistes au 1 ^er août 2006 et la nouvelle convention dentaire), d'inscriptions au remboursement de nouveaux actes à l'instar de l'ostéodensitométrie et, aussi, des revalorisations tarifaires intervenues depuis le début de l'année 2007 (comme la revalorisation de la consultation des médecins omnipraticiens et celle des soins infirmiers et des actes de kinésithérapie).

Enfin, les économies attendues en 2007, notamment sur le poste « médicaments », devraient être inférieures aux prévisions . Des retards dans la mise en oeuvre des grands conditionnements ainsi que l'ampleur modeste de l'adaptation de la prise en charge de la troisième vague de médicaments à service médical rendu insuffisant expliqueraient, pour une large part, ces économies limitées.

Au total, l'Ondam 2007 serait en progression de 4 % par rapport à 2006, et de 3,6 % pour les soins de ville .

- 950 millions d'euros de dépassement sont imputables à la révision à la hausse du montant des prestations de retraites .

Ce dérapage est largement dû à des modifications d'hypothèses relatives au comportement de départ des assurés. De ce point de vue, deux phénomènes viennent conjuguer leurs effets.

Tout d'abord, le succès du dispositif de départs anticipés pour longue carrière ne se dément pas . 15 % des départs en retraite se font aujourd'hui au titre de cette mesure. Les flux étaient de 100 000 en 2004, 80 000 en 2005, 108 200 en 2006 et devraient remonter à 111 200 cette année. Le coût de la mesure, qui était de 600 millions d'euros en 2004, a ainsi atteint 1,4 milliard en 2005, 1,8 milliard en 2006 et sera probablement de 2,15 milliards d'euros en 2007.

Devant la commission des comptes de la sécurité sociale, Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a mis l'accent, à ce sujet, sur les facilités offertes pour le rachat de trimestres. Il a déclaré s'interroger sur l'existence éventuelle d'abus , par exemple ceux liés à la mesure qui permet de se faire reconnaître la qualité d'aide familiale agricole sur simple présentation de deux témoins.

Le second motif de forte progression des dépenses de la Cnav tient à l'arrivée, en ordre de grandeur, à l'âge de soixante ans de la première génération du « baby-boom » : en ordre de grandeur, le flux annuel passe de 500 000 environ pour les générations nées pendant la Seconde Guerre mondiale à près de 800 000 pour celles nées à partir de 1946.

Dans le même temps, les dispositions prises pour inciter à la poursuite de l'activité ne semblent pas produire d'effets sensibles pour le moment. Depuis l'institution de la mesure en faveur du travail des seniors, seuls 83 000 retraités ont bénéficié d'une surcote. Ils n'ont représenté que 5,7 % des flux de retraités en 2006, pour des montants d'ailleurs modestes.

En pratique, les affiliés continuent à liquider leurs droits à l'approche de leur soixantième anniversaire, exprimant ainsi un fort sentiment d'anxiété , en dépit des assurances données, notamment en loi de financement pour 2007, que les règles du jeu ne seront pas modifiées pour les générations qui s'apprêtent à partir en retraite.

• Le régime général enregistre par ailleurs une perte de 1,45 milliard d'euros sur le panier de recettes fiscales institué au 1 ^er janvier 2006 pour compenser le coût des allégements généraux de cotisations sociales, essentiellement celui de l'exonération « Fillon » sur les bas salaires. Cette perte se décompose, elle-même, en deux éléments : le constat de l'absence d'excédents, pourtant anticipés, sur les exercices 2006 et 2007 et l'apparition d'un déficit de financement important en 2007.

En effet, les prévisions établies par la commission des comptes à l'automne dernier faisaient état de surplus de recettes fiscales par rapport au montant des allégements, en 2006 comme en 2007, à hauteur respectivement de 350 millions et 230 millions d'euros. Ces surplus attendus devaient être affectés à la Cnam en 2007 , conformément aux dispositions de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale ^{6 ( * )} . Cependant, le montant des exonérations s'est révélé en 2006 nettement plus élevé que prévu si bien qu'il a été à peine couvert par le panier de recettes (avec un déficit de 5 millions d'euros au lieu de l'excédent de 350 millions précédemment envisagé) et qu'il lui serait nettement supérieur en 2007 (voir ci-après). En conséquence, la non-réalisation des excédents prévus se traduit par une perte de recettes de 580 millions d'euros en 2007 pour la branche maladie .

A cela s'ajoute le fait que le mécanisme d'équilibrage qui garantissait au régime général un montant de recettes au moins égal à celui des allégements en 2006, c'est-à-dire une compensation à l'euro l'euro, ne joue plus en 2007 ^{7 ( * )} : l'insuffisance de financement des allégements généraux par le panier de recettes, qui est estimée à 850 millions d'euros cette année (au lieu de l'excédent de 230 millions d'euros évoqué plus haut), se traduira donc par une perte de produits dans les comptes du régime général pour un montant identique.

Cette situation est le reflet du fort dynamisme des exonérations, déjà constaté en 2006 : les allégements généraux augmenteraient, en effet, de 11 % en 2007 (après 13 % l'an dernier), contre 5,2 % pour le panier de recettes affecté à leur financement .

Cette dynamique des allégements trouve elle-même son origine dans la bonne tenue du niveau de l'emploi, mais également dans l'aboutissement du contentieux qui permet aujourd'hui aux entreprises d'intérim de calculer les exonérations non plus sur les heures effectives, mais sur les heures rémunérées, qui constituent une assiette plus large ^{8 ( * )} . Qui plus est, on l'a vu, l'évaluation effectuée début juillet n'a pas pris en compte, à ce stade, le surcoût lié à la disposition relative à l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et à la majoration de l'allégement « Fillon » sur les bas salaires, proposée par le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat en cours d'examen par le Parlement.

c) La forte aggravation du déficit de la branche retraite

L'examen de la dérive des comptes du régime général, non plus par nature de dépenses, mais par branche, révèle une très forte augmentation du déficit de la Cnav , alors que la détérioration du solde de la Cnam apparaît relativement modérée et que la branche famille poursuit son lent retour vers l'équilibre.

• En effet, le solde de la branche vieillesse , qui devait passer de - 1,9 milliard à - 3,5 milliards d'euros d'après la loi de financement, est révisé d'environ 1,2 milliard et s'établirait, en définitive, à - 4,7 milliards d'euros . Aux 950 millions d'euros supplémentaires de charges liés l'accélération du nombre des départs en retraite, détaillés plus haut, s'ajoute une diminution de 250 millions des produits : la contribution en provenance du fonds de solidarité vieillesse serait réduite de 150 millions, car le FSV verserait un montant de cotisations retraite pour les chômeurs en baisse, grâce à l'amélioration de l'emploi ; l'agrégat « cotisations » serait par ailleurs amputé de 100 millions d'euros.

Encore ne s'agit-il là que d'une évaluation basse. Il n'est pas exclu que le déficit constaté à fin 2007 atteigne les 5 milliards d'euros, d'après les estimations de la Cnav elle-même .

En conséquence de l'accroissement considérable de son déficit, la Cnav devra en outre faire face, cette année, à une nouvelle augmentation de ses charges financières, qui atteindraient près de 500 millions d'euros, soit une majoration de 230 millions en 2007 (+ 400 millions sur les deux années 2006 et 2007).

• Le déficit de la Cnam a été réduit de moitié en deux ans entre 2004 et 2006 , passant de - 11,6 milliards d'euros en 2004 à - 8 milliards en 2005 et - 5,9 milliards en 2006, grâce au ralentissement des dépenses d'assurance maladie et à un apport substantiel de recettes. Cette amélioration subit un coup d'arrêt en 2007 du fait, on l'a vu, d'une accélération des dépenses de prestations (notamment celles comprises dans le champ de l'Ondam) et d'un ralentissement de la croissance des produits, dont les causes sont communes à toutes les branches (disparition de recettes ayant eu un effet ponctuel sur 2006, forte augmentation des exonérations) mais plus marqué dans le cas de la Cnam. Le déficit de la branche se creuserait ainsi de 500 millions d'euros en 2007 , à - 6,4 milliards d'euros en l'absence de mesures nouvelles, alors qu'il était prévu une forte amélioration, de l'ordre de 2 milliards d'euros de déficit en moins (- 3,9 milliards d'euros au lieu de - 5,9 milliards).

Cependant, le plan proposé par Frédéric Van Roekeghem, directeur général de la Cnam, dont le Gouvernement a repris l'essentiel du contenu, doit permettre d'économiser plus de 1,2 milliard d'euros en année pleine, et 417 millions d'euros en 2007. Les dépenses de l'assurance maladie seraient ainsi pratiquement stabilisées cette année au niveau atteint l'an dernier .

• La nouvelle prévision dégrade le solde de la branche accidents du travail-maladies professionnelles de près de 350 millions, avec un déficit prévu de 257 millions d'euros, alors que la loi de financement envisageait un léger excédent. Cette dégradation s'explique pour l'essentiel par la révision à la baisse du produit des cotisations et des recettes du panier fiscal affecté à la compensation des allégements généraux.

• La seule « bonne surprise » vient de la branche famille, dont le déficit, qui avait atteint 1,3 milliard d'euros en 2005 et 900 millions en 2006, serait ramené à 700 millions d'euros en 2007, en dessous du seuil de 800 millions voté en loi de financement .

Ce redressement, qui avait reposé, en 2006, sur une forte progression des recettes, se poursuivrait en 2007, cette fois grâce à un net ralentissement de la croissance des dépenses . Les produits croîtraient, en effet, de 3,1 %, tandis que les prestations légales ne seraient en hausse que de 2,8 %.

La fin de la montée en charge de la Paje contribuerait pour une large part à ce ralentissement : ainsi, les charges de prestations à destination de la petite enfance verraient leur rythme de croissance réduit de moitié en 2007 (+ 4,9 %) par rapport à 2006 (+ 10 %). Les prestations liées au handicap ralentiraient également (+ 3,6 % en 2007 contre 4,4  % en 2006) en raison notamment de la fin de la montée en charge des nouveaux compléments de l'AAH et de la conjoncture économique de plus en plus favorable (l'AAH étant délivrée sous conditions de ressources).

Ces prévisions sont toutefois établies sans préjudice du coût de la mise en oeuvre de promesses du Président de la République, qui avait évoqué, pendant la campagne électorale, deux mesures : le versement d'allocations familiales dès le premier enfant et le droit opposable au mode de garde des enfants.

D'après la Cnaf, le coût de la première de ces deux mesures serait de 2,6 milliards d'euros sur la base d'une prime de 60 euros par mois et par enfant .

* ² La commission des comptes ajoute à la mesure Pel deux mesures de nature exceptionnelle, qui sont venues gonfler les comptes de 2006 : d'une part, la comptabilisation, en 2006, de deux exercices (2005 et 2006) de remise conventionnelle de l'industrie pharmaceutique, alors qu'un seul exercice sera comptabilisé en 2007 ; d'autre part, l'acquittement exceptionnel de treize mois de droits indirects sur les boissons alcooliques par certains opérateurs.

* ³ Cf. travaux de la commission, en annexe au présent rapport : audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes.

* ⁴ Traditionnellement, la commission des comptes dite « de printemps » n'examine que les résultats du seul régime général et du fonds de solidarité vieillesse, à l'exclusion des autres régimes.

* ⁵ 1,1 % pour les seuls soins de ville.

* ⁶ Cf. ci-après : L'attribution de recettes fiscales pour la compensation des allégements généraux : le « panier empoisonné ».

* ⁷ L'article L. 131-8 du code la sécurité sociale prévoit une compensation à l'euro l'euro pour le seul exercice 2006, avec reversement de l'excédent éventuel à la Cnam (ainsi que de l'éventuel excédent 2007). A partir de 2007, en cas d'écart supérieur à 2 % entre le montant des allégements et celui du panier de recettes fiscales, un rapport est transmis, l'année suivante, par le Gouvernement à une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes, désigné par le Premier président de la Cour des comptes, et comportant des membres de l'Assemblée nationale, du Sénat, des représentants des ministres en charge de la sécurité sociale et du budget, ainsi que des personnalités qualifiées, chargée de donner un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement.

* ⁸ Ce contentieux a été tranché par l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.