DOB 2008 : les chemins de l'équilibre

b) Un fort ralentissement de la croissance des dépenses publiques prévu par le gouvernement

Le rapport déposé par le gouvernement en vue du présent débat d'orientation budgétaire ne fournit pas d'hypothèse précise d'évolution des dépenses publiques d'ici à 2012. Il se contente d'indiquer que la dépense publique devrait augmenter d'« un peu plus de 1 % en volume par an ».

Cependant, on peut calculer qu'avec une croissance du PIB de 2,5 % par an, correspondant à l'hypothèse du gouvernement, si l'on suppose que la croissance « spontanée » des recettes publiques est identique à celle du PIB et qu'il n'y a pas d'autres mesures sur les recettes que l'allégement, de l'ordre de 15 milliards d'euros ^{28 ( * )} , prévu par le programme présidentiel, il faut que les dépenses publiques augmentent d'environ 1,5 % par an en volume pour ramener le solde public à l'équilibre en 2012 ^{29 ( * )} .

Ramener la croissance annuelle en volume des dépenses d'un taux « spontané » de l'ordre de 2,5 % à un taux de l'ordre de 1,5 % requerra un effort considérable, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance des dépenses des administrations publiques en volume : prévision et exécution

(croissance réelle, en %)

(1) Taux calculé par votre commission des finances. Il s'agit du taux nécessaire pour ramener le solde public à l'équilibre en 2012, avec une croissance du PIB de 2,5 % par an, correspondant à l'hypothèse du gouvernement. On suppose que la croissance « spontanée » des recettes publiques est identique à celle du PIB, et qu'il n'y a pas d'autres mesures sur les recettes que les allégements, de l'ordre de 15 milliards d'euros, actuellement prévus.

Sources : programmes de stabilité, Insee, rapport du gouvernement préparatoire au présent débat d'orientation budgétaire

Le nouvel objectif de croissance des dépenses publiques est comparable à celui jusqu'à présent prévu par la plupart des programmes de stabilité successifs, et bien plus réaliste que celui prévu par les deux derniers programmes de stabilité, qui prévoyaient une croissance des dépenses publiques en volume de seulement 0,6 % par an, ce qui était extrêmement volontariste.

c) Pour retourner à l'équilibre en 2012, il est nécessaire de prendre des mesures améliorant le solde public de plus de 80 milliards d'euros d'ici cette date

Comme on l'a indiqué ci-avant, bien que, dans son rapport déposé en vue du présent débat d'orientation budgétaire, le gouvernement n'explicite pas les normes de dépenses retenues, se contentant d'indiquer que la dépense publique devrait augmenter d'« un peu plus de 1 % en volume par an », on semble pouvoir concilier ses hypothèses de croissance et de solde avec une croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1,5 % par an en volume.

Si on considère qu'en l'absence de réformes structurelles, les dépenses publiques augmenteraient spontanément de 2,5 % par an en volume, et que les recettes publiques tendent spontanément à augmenter à la même vitesse que le PIB, avec l'hypothèse de croissance du PIB du gouvernement de 2,5 %, le solde public tend spontanément à rester stable (la part des recettes et des dépenses dans le PIB demeurant inchangée). Le programme présidentiel, comptablement équilibré, ne modifie pas cette situation. La programmation du gouvernement semble donc impliquer de prendre des mesures de consolidation à hauteur de 2,5 points de PIB en 2012 , soit environ 55 milliards d'euros, en plus des 30 milliards d'euros devant équilibrer le programme présidentiel, soit 85 milliards d'euros au total ^{30 ( * )} .

Certes, les mesures de consolidation nécessaires pour ramener les finances publiques à l'équilibre en 2012 seraient de seulement 55 milliards d'euros (dont 30 milliards d'euros pour l'autofinancement du programme présidentiel) si la croissance du PIB était de 3 % par an, ce qui correspond à la variante « optimiste » du gouvernement. Cependant, si la croissance du PIB était de seulement 2,2 % par an, il faudrait prendre des mesures de consolidation à hauteur de 100 milliards d'euros (dont 30 milliards d'euros pour l'autofinancement du programme présidentiel), voire 130 milliards d'euros (dont 30 milliards d'euros pour l'autofinancement du programme présidentiel) si les recettes publiques se mettaient à augmenter légèrement moins vite que le PIB.

Par comparaison, pour ramener le solde public à - 1 point de PIB en 2012, ce qui correspond à l'objectif à moyen terme proposé par votre commission des finances, les économies nécessaires seraient de « seulement » 60 milliards d'euros (dont 30 milliards d'euros pour l'autofinancement du programme présidentiel) avec une croissance du PIB de 2,5 %, comme l'indique le tableau ci-après.

Economies nécessaires

(on suppose que la croissance des dépenses publiques serait de 2,5 % par an en volume à politiques inchangées)

(en milliards d'euros)

	Economies nécessaires
Croissance du PIB (2009-2012)*	Pour atteindre l'équilibre :		Pour ramener le déficit à 1 point de PIB en 2012
	en 2010	en 2012
	Economies nécessaires en 2010	Economies nécessaires en 2012
3 %	60	55	30
2,5 % (hypothèse du gouvernement)	75	85	60
2,2 %	85	100	80
avec recettes publiques qui augmentent légèrement moins vite que le PIB (1)	95	130	105

Effort annuel (en milliards d'euros):

0 à 15
15 à 20
20 à 25
25 et plus

Ces montants comprennent les économies, de l'ordre de 30 milliards d'euros en 2012, et que l'on suppose de 25 milliards d'euros en 2010, devant permettre l'autofinancement du programme présidentiel en 2012.

* On suppose que la croissance du PIB est de 2,25 % en 2007 et 2,5 % en 2008, conformément aux prévisions du gouvernement.

(1) Elasticité des recettes fiscales au PIB de 0,8 en 2010, 2011 et 2012.

Source : commission des finances du Sénat

Les cases vertes correspondent aux scénarios les plus aisés à mettre en oeuvre. Le scénario du gouvernement de retour à l'équilibre en 2012, correspondant à une case orange, est déjà difficile. Si la croissance du PIB était de seulement 2,2 % par an, il serait d'une très grande difficulté à atteindre.

Quant aux cases noires, elles correspondent à des scénarios probablement hors de portée. Si la croissance du PIB était de 2,2 %, l'effort annuel serait beaucoup trop considérable pour qu'il soit envisageable d'atteindre l'équilibre en 2010.

* ²⁸ Aux 13 milliards d'euros pour le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat s'ajouteraient d'autres dépenses fiscales, concernant notamment le crédit impôt recherche.

* ²⁹ Cet ordre de grandeur est compatible avec les indications fournies par le gouvernement au sujet de la croissance d'autres dépenses. Le gouvernement indique en effet que les dépenses de l'Etat augmenteront de 0 % en volume selon une norme élargie correspondant à peu près à celle de la comptabilité nationale (soit une diminution de l'ordre de 1 point de PIB selon la comptabilité budgétaire), et que la croissance de l'ONDAM sera en moyenne de 2 %.

* ³⁰ Sur la base d'un point de PIB légèrement supérieur à 20 milliards d'euros en 2012.