IV. LES AUTRES HYPOTHÈQUES POUR L'AVENIR
Au-delà des aspects strictement financiers de la décentralisation, les collectivités territoriales que votre rapporteur a questionnées lui ont fait part de leurs multiples interrogations: les personnels d'Etat transférés, dont le nombre constitue un véritable défi de gestion au plan local, arriveront-ils à s'intégrer et à s'adapter à la culture si spécifique de la fonction publique territoriale ? Départements et régions seront-ils en capacité d'assurer la continuité du service public local dont les citoyens attendent beaucoup ?
A. DES MODES DE GESTION À ADAPTER
La nouvelle étape de décentralisation représente un défi considérable en termes de gestion des ressources humaines.
L'arrivée des personnels TOS et des agents des DDE oblige les collectivités à revoir en profondeur leur organisation. Par ailleurs, l'organisation territoriale et la gestion des ressources « éparpillées » sur le plan géographique soulèvent des problèmes nouveaux.
1. L'afflux de personnels, un défi considérable pour les gestionnaires locaux
a) L'augmentation inédite des effectifs TOS dans les collectivités
Jusqu'à présent encadrés et gérés par les établissements et au niveau des rectorats, les TOS devront, après transfert, être gérés par les conseils généraux et régionaux. « Ce transfert va avoir un impact considérable sur les collectivités concernées et plus particulièrement sur les régions. Car si les départements ont des effectifs assez nombreux du fait de leurs activités dans le domaine social, les régions n'ont que peu d'agents mais d'un niveau élevé de qualification. Pour donner un ordre d'idée, les régions ne représentaient en 2002 qu'environ 0,8 % de l'emploi territorial. L'afflux d'agents de catégories C va donc bousculer les équilibres existants triplant en moyenne les effectifs de personnels 24 ( * ) ».
Ainsi, les régions, qui ne comptent actuellement qu'environ 13 000 agents, devront prendre en charge 43 000 personnels TOS . Dans la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur par exemple, aux 1 450 employés vont s'ajouter 3 200 agents TOS pour assurer le fonctionnement de 179 lycées. Bref, 75 % du personnel sera affecté à une mission qui représente moins de 5 % du budget régional 25 ( * ) .
Cet afflux de personnels suppose de la part des collectivités territoriales une réorganisation massive de leurs services de gestion des ressources humaines ainsi que des modes d'action : évaluation des nouveaux besoins quantitatifs et qualitatifs, adéquation des effectifs aux besoins et transmission, le cas échéant, de certaines « valeurs territoriales » : réactivité, adaptation à la commande publique, prévention des risques...
Car les collectivités territoriales doivent se familiariser avec des personnels, des pratiques et des métiers auxquels elles sont peu familières. Quant à la communauté TOS, elle va devoir renoncer à l'homogénéité des pratiques de gestion à laquelle elle est habituée pour accepter la diversité de ces nouveaux employeurs dont les attitudes ne seront sans doute pas les mêmes, selon qu'il s'agit de départements ou de régions, et selon qu'ils disposent ou non de moyens financiers suffisants.
b) Un déficit en personnels supports
(1) Pour les TOS : des transferts de personnels gestionnaires sous-évalués
Avant de songer à des recrutements de personnels supports supplémentaires, les collectivités territoriales se sont d'abord tournées vers l'Etat afin qu'il leur transfère les gestionnaires dont il dispose pour l'encadrement des TOS. L'Etat lui-même semble confirmer ce transfert.
Ainsi, selon l'explication fournie par le ministère de l'Education nationale à votre rapporteur, « le principe du transfert aux collectivités territoriales de l'ensemble des moyens consacrés par l'Etat à l'exercice des compétences transférées, tel qu'il figure à l'article 104 de la loi (du 13 août 2004), intègre non seulement les services ou parties de services directement en charge des compétences transférées mais également les services supports qui participent indirectement à cet exercice, s'agissant notamment de la gestion des agents transférés. Ainsi, plus de 750 26 ( * ) emplois (occupés à la date du 31 décembre 2004) seront-ils transférés par le ministère de l'Education nationale au titre des fonctions supports en charge de la gestion des personnels TOS ».
Toutefois, le ministère précise que l'imbrication des missions des gestionnaires de personnels académiques, s'occupant à la fois de personnels TOS transférés et d'autres personnels non transférés, ne permet pas de transférer un nombre d'agents équivalent au nombre d'emplois budgétaires. Une majorité d'agents (aux alentours de 430) devrait toutefois rejoindre les collectivités à l'issue du processus d'option. Les autres emplois dus par l'Etat feront l'objet d'un transfert financier, hors ressources humaines.
Il est douteux que ces transferts de personnels supports et les compensations financières prévues suffiront à couvrir le coût des fonctions supports nécessaires à l'encadrement des TOS et que l'ADF évalue à 13,5 millions d'euros 27 ( * ) .
Dans ces conditions, il n'est guère étonnant que les collectivités territoriales jugent insuffisant le nombre de personnels gestionnaires qui leur a été transféré par l'Etat.
Le cas des départements d'outre mer est encore plus précaire, étant donné que la part des personnels supports est bien inférieure à la moyenne nationale, exceptée la Guyane, dans un contexte fragilisé par la proportion importante des emplois aidés.
Nombre de personnels supports présents dans les EPLE des départements et régions d'outre mer
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Moyenne nationale |
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
La Réunion |
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Nombre de personnels supports |
752 |
4 |
3 |
4 |
9 |
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% des personnels supports/effectifs TOS |
0,81 % |
0,66 % |
1,02 % |
0,61 % |
0,68 % |
Source : ministère de l'outre mer
Les collectivités territoriales devront recourir très certainement à des personnels gestionnaires supplémentaires ou, à tout le moins, exiger de leurs actuels services des ressources humaines une implication plus forte.
(2) Pour les DDE : une demande de compétences propres au secteur routier
Moins urgente que celle des TOS, la gestion des personnels DDE n'en suscite pas moins l'inquiétude des départements. Dans un courrier adressé au ministre délégué aux Collectivités territoriales le 5 octobre 2006, l'ADF a fait part de ses préoccupations.
En effet, certains départements doivent d'ores et déjà faire face à des difficultés de recrutement - notamment pour remplacer les postes vacants, ou appelés à le devenir à brève échéance, qui leur sont transférés.
Ces difficultés sont liées en particulier au faible nombre d'agents titulaires de la fonction publique territoriale disposant des compétences propres au secteur routier , ce qui rend quasi inefficient le dispositif de mutation.
Or, les concours territoriaux ne produiront leurs effets, au mieux, que durant le second trimestre de l'année prochaine. C'est la raison pour laquelle l'ADF a demandé au ministre que les candidats aux concours récemment organisés par l'Etat pour le recrutement d'agents d'exploitation (postes pour l'essentiel transférés) et qui figurent, plusieurs mois après la passation de ces concours, sur liste complémentaire, puissent être recrutés par les départements à titre exceptionnel et transitoire (pour 2006 et 2007).
* 24 Didier Jean-Pierre, La Semaine juridique , 20 février 2006, n° 8-9.
* 25 La Gazette du 5 juin 2006.
* 26 En fait, selon le ministère, « la photographie au 31 décembre 2004 identifie 752 88 ETP de personnels assurant des fonctions de gestion et de recrutement des personnels TOS » .
* 27 Etude d'impact du cabinet Ernst & Young pour le compte de l'ADF réalisée en avril 2005.