III. LE CADRE D'ACTION DES ONG
A. L'ARTICULATION ENTRE COOPÉRATION ET AIDE AU DÉVELOPPEMENT
La politique de coopération de la France comporte deux finalités qui ne sont pas exclusives l'une de l'autre : l'aide au développement, destinée à lutter contre la pauvreté, et la politique de coopération internationale comme vecteur d'influence dans le monde. Cette dualité d'objectifs nécessiterait l'élaboration d'une stratégie globale ou à tout le moins une hiérarchisation et une articulation plus claire.
L'aide au développement s'inscrit de plus en plus dans un cadre multilatéral (institutions de Bretton Woods, Accords de Lomé et Fonds européen de développement) qui privilégie une approche globale du développement des pays ou des régions et s'appuie sur une coordination forte avec les acteurs non gouvernementaux, à l'inverse de la logique de coopération qui privilégie le cadre bilatéral.
Dans ce contexte, le projet de la DGCID d'accroître la part des OSI en matière d'aide au développement et de re-calibrer l'aide en apportant ses soutiens financiers à des projets forts et recentrés sur quelques pays (principalement ceux de la zone de solidarité prioritaire - ZSP) ne pourra aboutir que s'il s'inscrit dans une véritable mise en cohérence stratégique des objectifs.
B. LE RÔLE DU FSP
1. Les principes
Le ministère des affaires étrangères affirme que les caractéristiques du FSP, par rapport à celles de l'ancien Fonds d'action et de coopération (FAC), lui permettent de « mieux répondre aux nouveaux principes de mise en oeuvre de la politique française d'aide au développement ».
Ces principes « nouveaux » sont exprimés ainsi :
• l'adaptation à un monde en développement « différencié » qui requiert un effort de spécialisation de ses interventions en fonction des pays concernés ;
• le renforcement de l'efficacité de l'aide française par l'adoption d'une logique de « projet » qui implique que, pour être éligible au FSP, un programme d'action doit être pluriannuel, se fixer des objectifs précis et mesurables, avoir un calendrier établi, et comporter des indicateurs de suivi permettant son évaluation rétrospective ;
• la mise en oeuvre d'un « véritable partenariat » qui se traduise par la signature d'accords de coopération spécifiques dans lesquels peuvent s'inscrire les projets financés par le fonds ;
• le nécessaire renforcement des sociétés civiles des pays du sud afin de satisfaire aux « exigences de l'exercice de la citoyenneté dans des institutions démocratiques » ;
• enfin, la volonté de transparence.
Le respect de ces principes débouche sur une série de domaines d'application que le ministère énonce ainsi :
• « renforcement de l'état de droit et des capacités nationales et locales » ;
• développement de « l'intégration régionale, de l'aménagement du territoire et de la gestion des ressources naturelles » ;
• développement « de la lutte contre les discriminations de toute nature » ;
• développement « de l'éducation, la santé publique, la jeunesse, le sport, la promotion de la langue française, la recherche et la culture ».
Cette énumération ne permet pas de distinguer clairement la place du FSP dans le cadre général de la politique d'aide au développement française.
2. De l'aide projet à l'aide programme
La DGCID souhaite transformer l'outil FSP, qui est le support même de « l'aide projet », en « aide programme ».
L'ensemble des bailleurs de fonds participant aux actions de développement dans les pays concernés s'accorde à réclamer plus de coordination et d'harmonisation dans le financement de l'aide publique au développement (conférence internationale de Monterrey).
Cette volonté, à laquelle s'est associée la France, conduit à l'accroissement des programmes sectoriels et bénéficiant des financements de plusieurs donateurs qui reposent notamment sur la définition d'une stratégie sectorielle, d'un ensemble d'objectifs et de priorités, des actions indispensables pour y parvenir, et d'un budget prévisionnel à moyen terme auquel sont associés des indicateurs de résultat.
Le ministère des affaires étrangères considère que le FSP actuel est peu adapté à ce type de financement de programmes sectoriels parce qu'il intervient marginalement et au coup par coup. Il propose donc d'insérer cet instrument dans des segments particuliers de l'aide sectorielle, de modifier le manuel des procédures FSP en conséquence, et d'expérimenter le nouveau processus dans un ou deux pays.
A la classification traditionnelle reconnue (FSP « pays », FSP « inter-Etats », FSP « mobilisateurs ») seraient substitués huit types de programmes entraînant des logiques d'approche différentes :
• les projets « pays » (projets présentés par le pays bénéficiaire et dont le SCAC local est le maître d'ouvrage) ;
• les projets « inter-Etats » (aide aux organismes régionaux favorisant le développement des pays membres) ;
• les projets « bi-multilatéraux » (programmes portés par des organisations multilatérales auxquels la DGCID contribue par des subventions) ;
• les projets dits de la « société civile » (actions financées par l'intermédiaire des ONG) ;
• l'aide programme, qui concerne les projets de tiers inscrits au budget d'investissement des Etats bénéficiaires (aide sectorielle multibailleurs de fonds dont les règles de mise en oeuvre sont celles de l'état bénéficiaire) ;
• les participations à des fonds de recherche et des fonds de développement locaux (contributions volontaires aux actions financées par ces fonds) ;
• les projets « mobilisateurs » (élaboration de politiques sectorielles de développement) ;
• les aides dites « post-conflits ».