II. POUR UN ÉTAT GARANT DE LA CONTINUITÉ ET DE L'ÉQUITÉ TERRITORIALES
S'il est légitime que les collectivités publiques puissent soutenir les télévisions locales de proximité, un dispositif national d'encouragement à leur essor trouve sa source dans le rôle de l'Etat comme garant de la continuité et de l'équité territoriales, compte tenu des difficultés inhérentes à la création de chaînes dans des zones d'accès plus difficiles, non couvertes par certains modes de diffusion et qui desservent des bassins de population moins densément peuplés.
Cette mission régalienne s'exerce dans le domaine fiscal, notamment par la péréquation entre collectivités territoriales. Elle justifie également les aides nationales ou européennes aux régions en difficulté économique. Elle se traduit par des soutiens publics sectoriels, par exemple aux radios locales associatives.
A. ÉTUDIER LA CRÉATION D'UN FONDS D'AMORÇAGE
Parmi les différentes possibilités d'intervention de l'Etat ou, dans les Etats fédérés étrangers, des régions elles-mêmes, la possibilité de créer un fonds d'amorçage a plus particulièrement retenu l'attention de votre rapporteur spécial .
1. Des exemples étrangers originaux de financement public direct
Au sein de l'Union européenne, différents dispositifs de soutien direct des télévisions locales par l'Etat ou les régions (dans les Etats fédérés) ont été créés .
Ainsi, l' Italie a mis en place un fonds de soutien triennal de 50 millions d'euros pour aider les chaînes locales qui le souhaitent à passer sur le réseau de la TNT 36 ( * ) .
En Allemagne , la plupart des Länder ont inscrit dans la loi la nécessité de donner aux citoyens un champ d'expression médiatique. A cette fin, ils confient aux Conseil supérieurs de l'audiovisuel locaux Landesmedienanstalten (qui bénéficient de 2 % de la redevance audiovisuelle) le soin de subventionner les canaux ouverts . Au total, la somme allouée annuellement aux chaînes dites citoyennes atteint environ 17,9 millions d'euros . Cette enveloppe permet à ces télévisions de fonctionner dans des conditions techniques satisfaisantes et en général de salarier quelques permanents.
Votre rapporteur spécial est favorable à ce qu'une partie de la redevance audiovisuelle puisse en France également être affectée aux télévisions locales , selon des modalités à déterminer pour tenir compte du nombre de télévisions locales, de leur situation financière et de la composition de leur capital. En effet, le dispositif allemand concerne des chaînes qui relèveraient en France de la sphère publique.
Proposition n° 8 : affecter une part du produit de la redevance audiovisuelle au financement des télévisions locales à caractère public ou associatif.
Toujours en Allemagne, la Bavière a créé une taxe sur l'abonnement au câble pour apporter une aide financière supplémentaire aux télévisions locales. Cette taxe s'élève à 1 euro par mois, son produit ayant atteint 12,7 millions d'euros en 2002, représentant alors 30 % des recettes des télévisions locales concernées. La Bavière a toutefois décidé de réduire progressivement le montant de cette taxe.
Si bien évidemment votre rapporteur spécial partage la volonté de votre commission de ne pas créer de nouveaux impôts, il observe que, d'ores et déjà, la redevance versée par les câblo-opérateurs aux télévisions locales du câble constitue la deuxième ressource de ces dernières, après les subventions publiques.
Dans ce contexte, il juge utile la généralisation du principe d'une redevance des câblo-opérateurs aux télévisions locales du câble, afin d'introduire un point d'équilibre dans leurs négociations avec des câblo-opérateurs plus puissants financièrement.
Proposition n° 9 : généraliser le principe d'une redevance des câblo-opérateurs aux télévisions locales du câble.
2. La possible constitution d'un fonds d'amorçage en France
Au regard des dispositifs de soutien aux médias existant en France, le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) apparaît comme un modèle possible d'aide au démarrage des télévisions locales .
Les principes du FSER, lequel a par ailleurs fait l'objet d'une demande d'enquête de votre commission des finances à la Cour des comptes en 2005 en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, sont rappelés dans l'encadré ci-dessous, extrait du rapport de votre rapporteur spécial sur le budget de la communication audiovisuelle lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005.
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Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale « (...) L es dotations du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) consistent en des subventions à l'installation et des aides à l'équipement des radios locales associatives à faibles ressources publicitaires . « Le FSER a été créé par le décret n° 97-1263 du 29 décembre 1997 modifié, pris en application de l'article 80 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication. « Le fonds était alimenté jusqu'au 31 décembre 2002 par une taxe parafiscale assise sur les sommes, hors commission d'agence et hors TVA, payée par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires par voie de radiodiffusion ou de télévision. « Le produit de la taxe est affecté à la première section du compte d'affectation spéciale n° 902-32, dont la deuxième section relative au fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse (...). « La transformation de cette ressource en taxe fiscale par la loi de finances pour 2003, conformément aux dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n'a pas changé son affectation. « Aux ressources issues de la taxe sur les recettes publicitaires s'ajoutent diverses recettes, provenant principalement des restes à recouvrer de la précédente taxe parafiscale perçus tardivement ou à la suite de contrôles, ainsi que certains remboursements de subventions par les radios. « L'aide est attribuée aux radios hertziennes éditées par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité lorsque leurs ressources commerciales sont inférieures à 20 % du chiffre d'affaires total. « L'attribution des aides intervient sur proposition d'une commission composée de onze membres , nommés pour trois ans par arrêté du ministre de la culture et de la communication, et dont la direction du développement des médias des services du Premier ministre assure le secrétariat (...). « Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale verse différents types d'aides : des subventions d'installation, des subventions de fonctionnement et des aides à l'équipement. « L'aide au titre des subventions d'installation concerne uniquement les radios associatives nouvellement autorisées par le CSA. Son montant maximal s'élève à 15.250 euros. « Chaque subvention de fonctionnement est constituée de deux parts : une subvention principale et des majorations. « La subvention principale est versée chaque année aux radios remplissant les critères d'éligibilité du FSER. Le montant de cette subvention est fixé selon un barème établi par la commission compte tenu des produits d'exploitation normale et courante de la radio. « La commission peut majorer, dans la limite de 60 % de son montant, cette subvention de fonctionnement en fonction des efforts effectués par la radio en matière de formation professionnelle, d'éducation, de culture, de projet radiophonique collectif, de diversification de ses ressources, de communication sociale de proximité et d'intégration. « Mises en place en 1998, les aides à l'équipement ont pour but de contribuer au financement du renouvellement du matériel des radios éligibles au FSER. La commission finance ces investissements à hauteur de 50 % pour un montant d'aide plafonné à 15.250 euros. L'aide, versée en deux tranches de 60 % et 40 % chacune, peut être attribuée tous les cinq ans aux radios qui en font la demande (...). « En 2003 , la commission du FSER a attribué plus de 24 millions d'euros d'aides selon les trois formes précitées : « - les subventions d'installation, dont ont bénéficié 10 radios pour un montant total de 152.000 euros (soit 0,6 % de l'ensemble des aides accordées par le FSER) ; « - les subventions de fonctionnement , dont la part principale est versée chaque année aux radios remplissant les critères d'éligibilité du FSER, selon un barème établi par la commission : 574 radios ont obtenu une subvention de fonctionnement pour un montant total de plus de 20 millions d'euros en 2003 ; les majorations ont concerné 358 radios pour un montant total de 3,2 millions d'euros la même année, soit au total 23,2 millions d'euros (représentant 96,7 % des aides du FSER ) au titre des subventions de fonctionnement ; « - les subventions d'équipement ont bénéficié à 108 radios en 2003, pour un montant total de 671.000 euros (soit 2,8 % de l'ensemble des aides du fonds en 2003) (...) ». Source : Sénat, rapport n° 74 (2004-2005), tome III, annexe 7, pp. 15-17 |
Votre rapporteur spécial considère que les télévisions locales répondent à des objectifs de pluralisme des médias et de proximité comparables à ceux qui justifient le soutien aux radios locales. Il souhaite donc que soit étudié l'élargissement de l'accès du FSER aux télévisions locales . Il pourrait s'agir d'une nouvelle section du FSER.
Cette nouvelle section répondrait au principe d'un fonds d'amorçage , afin de ne pas dupliquer ce qui apparaît comme une des principales limites du FSER dans son fonctionnement actuel : le versement d'aides tendant à devenir pérennes, alors même que le modèle économique des télévisions locales ne rend indispensable qu'une aide initiale à leur création, avant que celles-ci n'atteignent leur équilibre financier .
Contrairement au FSER et au fonds d'aide à la modernisation de la presse 37 ( * ) , la nouvelle section constituant un fonds d'amorçage pour les télévisions locales aurait de surcroît un caractère transitoire .
Compte tenu du faible rendement des taxes publicitaire et sur le hors-média qui financent respectivement le FSER et le fonds d'aide à la modernisation à la presse , votre rapporteur spécial considère qu' une amélioration de leur recouvrement serait de nature à autofinancer le fonds d'amorçage des télévisions locales , sans remettre en cause ni l'équilibre du FSER, ni celui du fonds d'aide à la modernisation de la presse.
Dans cette perspective, votre rapporteur spécial observe que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005 et du projet de loi de finances rectificative pour 2004, le Parlement a élargi la liste des projets éligibles au fonds d'aide à la modernisation de la presse d'une part, et accru les ressources du FSER en créant de nouvelles tranches d'imposition d'autre part. Il serait cohérent avec la volonté du législateur, et l'application d'un simple principe d'équité, que les télévisions locales ne soient pas le seul média de proximité à ne bénéficier d'aucune aide d'Etat, alors même que la France accuse un retard préoccupant par rapport aux autres Etats européens .
Lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi précité relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, en février 2004, notre collègue député Rodolphe Thomas avait présenté un amendement tendant à créer un fonds de soutien aux télévisions associatives, repoussé avec l'avis défavorable du gouvernement.
Si votre rapporteur spécial comprend les motifs qui ont amené le gouvernement à rejeter cet amendement, alors que le projet de loi précité clarifiait très utilement le cadre juridique applicable aux télévisions locales, il estime qu'une concertation est nécessaire pour réfléchir à l'opportunité de la création d'un fonds d'amorçage (et non de soutien), à vocation transitoire, autofinancé grâce à l'amélioration du recouvrement des taxes sur le hors-média et sur la publicité télévisée.
Comme indiqué précédemment, il pourrait s'agir d'une nouvelle section du FSER, afin de ne pas créer une nouvelle structure.
Proposition n° 10 : envisager la création d'un fonds d'amorçage des télévisions locales, transitoire, autofinancé grâce à l'amélioration du recouvrement des taxes sur le hors-média et la publicité télévisée. Ce fonds pourrait constituer une nouvelle section de l'actuel fonds de soutien à l'expression radiophonique.
* 36 Cf. supra, première partie, paragraphe II B 1.
* 37 Ce fonds permet de soutenir des projets de modernisation des titres de la presse quotidienne d'information politique et générale.