EXAMEN EN COMMISSION
Lors d'une séance tenue dans l'après-midi du 16 février 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a entendu une communication de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux, sur l'organisation de l'aide humanitaire en Indonésie.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a rappelé, en premier lieu, que l'objet de cette mission avait consisté en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) à vérifier l'affectation des fonds octroyés par la France, à étudier la coordination de multiples intervenants sur place et le rôle des organisations non gouvernementales (ONG), à tracer le bilan des moyens civils et militaires français déployés, et à tirer des enseignements pour que la France joue efficacement son rôle dans une situation d'urgence humanitaire inédite par son ampleur. Il a indiqué que le choix du pays s'était porté sur l'Indonésie, pays le plus touché sur le plan humain, puisque le dernier bilan faisait état de près de 234.000 morts et disparus dans la province d'Aceh. Il a précisé que ce bilan demeurait provisoire, dans la mesure où des dizaines de corps étaient encore susceptibles d'être découverts chaque jour, ainsi que l'avait révélé l'équipe de Pompiers sans frontières, rencontrée lors de la mission.
Développant le contexte politique local, il a observé que l'Indonésie était une démocratie fragilisée par la corruption et l'influence des autorités militaires sur le gouvernement civil, et que la province d'Aceh, où la pratique de l'islam était fervente, mais plus tolérante qu'on ne pouvait le supposer, était troublée, depuis 1976, par des tensions séparatistes menées par le GAM (Gerakan Aceh Merdeka), qui avaient jusqu'à présent fait plus de dix mille morts. La région avait été placée sous loi martiale en mai 2003 et l'armée indonésienne, très marquée par le précédent du Timor où elle avait établi une de ses principales bases, avait affirmé sa tutelle sur une province dont elle entendait garder le contrôle, et dont elle tirait une large part de ses ressources. Il a observé que l'armée avait renforcé ses effectifs sur place dans les semaines qui avaient suivi la catastrophe, avait procédé à environ deux cents exécutions de combattants du GAM durant le mois de janvier et exerçait un contrôle strict des déplacements des acteurs de l'urgence humanitaire. Il a indiqué que des négociations avaient toutefois été amorcées entre le gouvernement et le GAM, fin janvier à Helsinki, selon des modalités nouvelles par rapport à celles qui avaient échoué fin 2002, et que leur reprise était prévue fin février.
Il a ajouté que l'arrivée soudaine de plus de cinq mille étrangers dans une région qui leur était auparavant fermée avait de facto provoqué l'ouverture de cette dernière, créant des effets perturbateurs pour les autorités locales, qui concevaient néanmoins la nécessité de l'aide internationale. Il en était résulté des déclarations parfois contradictoires quant à la volonté du gouvernement de voir la présence étrangère prendre fin dans un délai de trois mois après le tsunami. Il a également précisé que le gouvernement avait envisagé de créer une autorité civile unique pour assurer la reconstruction de la région. Cette solution avait été finalement abandonnée début février et illustrait les rapports difficiles entre l'armée et le gouvernement, malgré les aspirations démocratiques du nouveau président, élu en septembre 2004.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite évoqué la très grande ampleur des dégâts humains et matériels et la « désolation totale » qui régnait sur la bande côtière entre les villes de Banda Aceh et Meulaboh, dont la route de jonction avait été détruite, en grande partie, et où de nombreux villages, composés d'habitations sommaires, avaient été « rasés ». Il a relevé que le tsunami avait, en réalité, fait relativement peu de blessés par rapport au nombre très élevé de victimes, d'où il résultait une certaine « surmédicalisation » des équipements affrétés. Il a souligné que le peuple acehnais apparaissait comme « courageux », en ce qu'il ne s'en remettait pas exclusivement à l'assistance humanitaire et que les conséquences épidémiologiques s'étaient également révélées réduites, seuls 90 cas de tétanos ayant été relevés.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ajouté que l'administration locale avait été totalement désorganisée par la disparition de près des deux tiers des fonctionnaires civils et militaires de la région, et que le nombre d'orphelins était estimé à environ 8.000, au lieu des 50.000 initialement annoncés.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que les conséquences économiques du tsunami devraient se révéler plus réduites qu'escomptées, en dépit de la destruction de nombreux navires de pêche et de cultures vivrières, envahies par l'eau saumâtre. Il a relevé que les installations de gaz et de pétrole, situées sur la côte est et qui contribuaient à renforcer les revendications indépendantistes, avaient été épargnées, et que la région, isolée par l'occupation militaire, se trouvait déjà dans un état de relatif sous-développement par rapport au reste du pays. Le coût de la reconstruction était estimé à 4,5 milliards de dollars, mais au total, l'impact sur le taux de croissance de l'Indonésie ne serait que de quelques dixièmes de points.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite fait état des moyens budgétaires consacrés par la France à l'ensemble des pays touchés par le tsunami, sans qu'il soit toujours possible, compte tenu de la nature des dépenses, d'identifier les fonds affectés à l'Indonésie. Le montant global des crédits budgétaires, encore susceptible d'évoluer, était proche de 60 millions d'euros. Il a précisé que sur ce montant, 17,6 millions d'euros avaient été versés dès le 31 décembre 2004 aux agences des Nations unies les plus impliquées dans l'aide d'urgence ; 3,1 millions d'euros avaient été imputés sur le Fonds d'urgence humanitaire et des crédits d'administration centrale du ministère de la défense et du ministère des affaires étrangères, et consacrés au fret humanitaire, aux rapatriements et à l'envoi d'experts pour identification, ainsi qu'à la mission de la sécurité civile ; environ 18,4 millions d'euros correspondaient au surcoût lié à l'opération militaire « Beryx », qui s'était traduite par l'envoi de plus de 1.300 militaires, dont 1.096 en Indonésie, et d'importants moyens maritimes et aériens ; enfin 20 millions d'euros étaient prévus pour des projets de coopération dans quatre secteurs jugés prioritaires.
Il a relevé que les crédits publics, outre les dépenses strictement budgétaires, comportaient, en outre, la quote-part de 17 % de la France dans l'effort communautaire, soit 80 millions d'euros ; un montant de 3 millions d'euros consacrés par les six agences de l'eau à des projets d'assistance ; l'incidence des mesures de traitement de la dette par le Club de Paris ; une proposition de prêt concessionnel de 300 millions d'euros, qui serait géré par l'Agence française de développement ; et les dons réalisés par les collectivités territoriales, d'un montant supérieur à 10 millions d'euros, et dont une part transitait par le fonds de concours du ministère des affaires étrangères. Il a estimé que dans un contexte d'offre très concurrentielle des banques multilatérales de développement, et de la Banque mondiale en particulier, le prêt concessionnel proposé par la France serait plus compétitif s'il comportait un élément de don.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite détaillé les moyens humains que la France avait consacrés à l'assistance humanitaire en Indonésie. Il a indiqué qu'une mission de la sécurité civile avait été envoyée dès le 31 décembre 2004 et avait compté jusqu'à 70 personnes. L'hôpital de campagne qu'elle avait installé s'était cependant révélé quelque peu surdimensionné, puisqu'une douzaine d'opérations chirurgicales, seulement, avait été pratiquée, mais de nombreuses consultations, pas nécessairement liées à la catastrophe, avaient été réalisées. Il a ajouté que le financement des frais de fonctionnement et d'hébergement de la mission avait dû être assuré par l'ambassade de France en Indonésie, à laquelle le ministère des affaires étrangères avait délégué une somme de 30.000 euros.
Il a considéré que les forces armées françaises avaient joué un rôle déterminant dans le cadre de l'opération Beryx, en particulier grâce au déploiement de 11 hélicoptères, en assurant trois types d'actions : le transport de fret et de personnes au profit des ONG et des agences des Nations unies, la réhabilitation d'écoles par la Légion étrangère, et une campagne de vaccination contre la rougeole par le service de santé des armées. Cette présence visible et efficace avait été, selon lui, très appréciée de la population, des responsables locaux de l'ONU et des autorités indonésiennes. Il a jugé que les militaires français avaient fait preuve d'humilité et d'un grand sens de l'organisation, tout en respectant la volonté et les instructions des autorités locales. Les élèves officiers du porte-hélicoptères « Jeanne d'Arc » avaient également participé à l'organisation des secours, ce qui constituait une expérience inédite et enrichissante pour cette promotion. Il a indiqué que le désengagement des forces françaises devrait être complet début mars, le ravitailleur « La Marne » ayant pris le relais du bâtiment « Jeanne d'Arc » le 10 février. Les hélicoptères, qui avaient été laissés sur place à la demande des autorités indonésiennes, devraient néanmoins être rapatriés par des moyens aériens.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a relevé que les rapports entre l'armée et les ONG françaises étaient empreints d'une certaine « défiance », et que si la Légion étrangère n'avait disposé que de 5.000 euros pour ses travaux de réhabilitation d'écoles, l'UNICEF avait néanmoins fourni le matériel de peinture. Il a ajouté que l'efficacité des militaires français contrastait avec l'insistance dont avait preuve certains médias sur l'arrivée supposément tardive des unités françaises à Sumatra. Cette appréciation était, selon lui, excessive, car elle ne tenait pas compte de la mobilisation rapide des forces positionnées à Djibouti, de la vitesse de croisière relativement limitée du porte-hélicoptères « Jeanne d'Arc », et de la présence permanente de la marine américaine dans l'Ocean indien.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a précisé qu'un délégué interministériel avait été nommé par le Premier ministre le 18 janvier 2005, afin de coordonner l'action interministérielle de la France et d'assurer sa cohérence avec celle des autres partenaires nationaux et multilatéraux. Ce délégué disposait d'une équipe de huit personnes et était notamment codécisionnaire de l'affectation des 20 millions d'euros consacrés aux actions de coopération. Il a considéré que cette structure innovante devrait également faire oeuvre de pédagogie pour garantir la pérennité de l'aide française publique et privée sur le moyen terme.
Il a ensuite indiqué que les ONG françaises et étrangères étaient très nombreuses sur place, avec environ 400 organismes, et jouaient un rôle inégal dans un contexte de désorganisation et de manque de coordination manifestes durant les premières semaines. Les plus grandes ONG, selon lui, s'étaient positionnées très rapidement, disposaient de compétences variées et se révélaient parfois surfinancées par l'abondance de dons dont elles devaient respecter l'affectation, alors que d'autres organisations plus réduites éprouvaient davantage de difficultés à se rendre utiles. Il a estimé que le rôle des ONG dans la première urgence était irremplaçable et constituait leur « coeur de métier », par des actions telles que la distribution de vivres, de matériel médical et de tentes, ou l'assainissement de l'eau, mais que la plupart entendaient néanmoins participer à la reconstruction et obtenir un agrément à Jakarta pour se maintenir sur une période de deux à cinq ans. Il a considéré que toutes les ONG n'en avaient pas nécessairement les moyens ni la compétence. Il a estimé qu'il était probable que les autorités procèderaient dans les semaines à venir à une sélection de celles qui seraient habilitées à participer aux opérations de reconstruction, position que l'ONU tendait, selon lui, à approuver. Il a également rappelé que les personnes travaillant pour ces organisations étaient placées sous des statuts divers, en tant que salariés, volontaires ou bénévoles, ces derniers étant particulièrement représentés au sein de l'association Pompiers sans Frontières.
Abordant le rôle de coordination et de maître d'oeuvre joué par les agences des Nations unies, qui avaient bénéficié de montants élevés de dons de la part des Etats, il a précisé que l'ONU prêtait une attention prononcée à la bonne utilisation et au suivi comptable des fonds, et que sa crédibilité serait tributaire de la gestion rigoureuse de ses ressources, considérant les graves manquements constatés en Irak dans la mise en oeuvre du programme « Pétrole contre nourriture ».
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ajouté que la coordination des intervenants était assurée, tant à Jakarta que dans la province d'Aceh, par le Bureau de coordination de l'aide humanitaire (BCAH) de l'ONU, selon un dispositif assez lourd et dans lequel l'armée indonésienne était impliquée.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite expliqué que les autres instances multilatérales participaient également à l'urgence et à la reconstruction, que ce soient la Commission européenne, qui avait prévu de consacrer 473 millions d'euros à l'ensemble des pays affectés, ou les banques de développement. Il a ainsi mentionné la Banque mondiale, qui avait proposé un financement de 855 millions de dollars pour la reconstruction en Indonésie, dont 300 millions de dollars via un prêt aux conditions très favorables.
Il a également souligné l'important apport technique et financier des entreprises françaises, qui s'étaient particulièrement mobilisées pour l'assistance aux victimes, le cas échéant par l'intermédiaire de leur filiale locale. Il a, à cet égard, cité les sociétés Carrefour, Danone, Total ou L'Air Liquide. Les opérateurs français devaient, selon lui, se positionner rapidement sur des chantiers stratégiques, tels que la reconstruction de la route entre Banda Aceh et Meulaboh et pouvaient légitimement escompter un retour sur investissements ne s'inscrivant plus dans le cadre de l'urgence humanitaire.
Evoquant les principales difficultés et incertitudes de la situation à Aceh, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a souligné le manque de coordination en amont des ONG et la question du relogement des sans abris. Ce dernier enjeu, qu'il jugeait déterminant, illustrait, selon lui, le manque de lisibilité des décisions du gouvernement indonésien. Il a indiqué qu'avait débuté, avec l'assentiment marqué de l'armée indonésienne, la construction de centres de regroupement offrant un espace de vie restreint, y compris dans les zones non touchées par le tsunami. Il a relevé que les Acehnais tendaient cependant à revenir sur les lieux de leurs anciennes habitations pour y effectuer des travaux et y installer les tentes remises par l'UNICEF et Médecins sans Frontières. Il a également insisté sur la nécessité, pour les postes diplomatiques des différents pays concernés, de disposer d'une réserve de crédit mobilisable pour des actions d'urgence, à l'instar des ambassades américaines. Il a exprimé sa satisfaction, à ce titre, que le ministère des affaires étrangères ait délégué, début février, à chaque poste, une somme de 200.000 euros. Il a enfin souligné que le bureau de Jakarta du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) avait, d'ores et déjà, élaboré plusieurs projets de coopération, destinés à contribuer à la reconstitution de l'économie agricole de la province d'Aceh.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a conclu en rappelant que cette mission s'était déroulée dans une certaine discrétion et sans contact avec les médias français. Il a précisé qu'aucune irrégularité comptable n'avait été constatée et que le gouvernement français avait honoré ses engagements financiers en versant effectivement les fonds annoncés.
Cet exposé a été suivi d'un large débat.
M. Jean Arthuis, président , a félicité les deux rapporteurs spéciaux pour la réactivité dont ils avaient fait preuve dans la mise en place de cette mission, qui participait d'un contrôle budgétaire « en temps réel », et a suggéré que leur rapport fasse l'objet d'une publication. Il s'est également demandé si le coût de l'opération Beryx serait imputé sur les crédits d'opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense.
M. Yves Fréville a souligné que les forces armées françaises, en dépit des critiques de certains représentants d'ONG, s'étaient en réalité montrées les plus présentes des Etats membres de l'Union européenne, et n'auraient sans doute pas pu agir plus tôt si des unités n'avaient pas été pré-positionnées à Djibouti. Il a également estimé que l'Union européenne était fondée à participer à la reconstitution de la flottille de pêche.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé que les autorités indonésiennes avaient tardé à prendre conscience de la gravité réelle de la situation.
M. Eric Doligé s'est interrogé sur les enseignements qu'apportait cette mission sur le financement des ONG, sur les moyens de paiement et devises utilisées sur place, ainsi que sur la nature des relations entre les militaires français et l'armée indonésienne.
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que ces relations étaient bonnes, et a souligné les rapports cordiaux que la Légion étrangère avait entretenus avec les militaires indonésiens chargés d'assurer le suivi de leurs activités. Il a ajouté que les ONG aux moyens d'intervention les plus importants et les plus réactifs étaient généralement celles dont les frais de fonctionnement et de communication étaient les plus élevés. Il a enfin précisé que les acteurs de l'urgence humanitaire avaient effectué leurs dépenses en argent liquide durant les premières semaines et que le dollar américain était couramment utilisé.
M. Maurice Blin a relevé que de nombreux étrangers revenaient dans les régions touristiques affectées par le tsunami, après avoir tissé des liens forts avec la population locale lors de la catastrophe.
M. Philippe Adnot a salué la qualité du travail accompli par les rapporteurs spéciaux et a fait état de ses contacts avec la chambre de commerce franco-indonésienne, qui lui avait recommandé d'attendre quelques semaines avant d'effectuer un don au profit des opérateurs en Indonésie.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial, a confirmé cette appréciation de la chambre de commerce, qui avait identifié des projets, mais les réservait à la phase de reconstruction. Il a ajouté que les collectivités territoriales pouvaient également attribuer leurs dons au fonds de concours du ministère des affaires étrangères, mais que l'affectation géographique ou thématique des dons n'était, selon lui, pas garantie.
M. Roger Besse s'est demandé quelle utilisation l'organisation Médecins sans Frontières comptait faire des dons qu'elle avait reçus, après avoir annoncé qu'elle disposait de suffisamment de fonds pour les pays d'Asie, et s'il était envisageable qu'elle rende les sommes aux donateurs ou en modifie l'affectation avec leur accord.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que les médias avaient contribué à alimenter la « surenchère » de la générosité, et ce faisant, le « surfinancement » de certaines ONG.
M. Jean-Jacques Jegou , faisant référence à sa propre expérience d'élu local, a indiqué qu'il souhaitait privilégier une aide durable en faveur des orphelins des pays touchés par le tsunami. Il a constaté, au vu du nombre de navires de pêche laissés à l'abandon en Bretagne, qu'il serait dès lors peut-être plus opportun d'en faire don aux pays d'Asie.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé que l'Union européenne avait proposé de remettre aux pays touchés par le tsunami des navires de pêche réformés, mais que leurs caractéristiques n'étaient guère adaptées aux usages locaux des pécheurs indonésiens.
M. Jean Arthuis, président , rapportant certains propos que lui avait tenu un des membres de l'équipe de Pompiers sans frontières présente à Sumatra, a indiqué que leur mission, dans un camp d'environ 2.000 réfugiés, avait été rendue plus complexe en raison de l'armée indonésienne, et que les membres de cette organisation avaient eu une impression de « désordre général » durant les premières semaines de l'assistance humanitaire.
La commission a alors donné acte de leur communication à MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux, et décidé que les conclusions de leur mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.