(5) Des effets à long terme difficiles à évaluer
Comme votre rapporteur général l'indiquait dans son rapport présenté à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2005, les impacts à long terme de la mesure mériteraient d'être approfondis.
(a) Des effets différenciés selon les secteurs
Le COE a identifié, hors modèle, trois groupes de secteurs pour lesquels la mesure de « TVA sociale » aurait des effets très différenciés.
D'un côté, les secteurs exposés à la concurrence et qui affichent une forte sensibilité à la baisse du coût du travail gagneraient des parts de marché , tout en maintenant une localisation de la production sur le territoire national : habillement ; construction aéronautique, navale et ferroviaire ; mécanique ; équipements électriques et électroniques.
De l'autre côté, la « TVA sociale » aurait un impact moins favorable à l'économie dans le cas de certains secteurs :
- les secteurs abrités de la concurrence et à forte intensité en main-d'oeuvre, qui profiteront d'une mesure dont ils ne sont pas les destinataires prioritaires. Il s'agit essentiellement des services aux entreprises, du commerce et de la construction ;
- les industries moins exposées à l'international ou relativement moins sensibles à la baisse du coût du travail, pour lesquelles la mesure « TVA sociale » aurait des effets relativement plus faibles ou pourraient entraîner des comportements de marge : industries agroalimentaires, chimie, équipements du foyer.
(b) Un impact sur la croissance à long terme qui ne semble pas significatif
La direction de la prévision considère qu' « à long terme, la substitution cotisations-TVA pèse sur l'accumulation du capital et pénalise l'activité ».
Utilisant un modèle structurel de l'économie 43 ( * ) , elle estime qu'à long terme , la substitution de 15,6 milliards d'euros, soit 1 point de PIB, de cotisations sociales employeurs, par de la TVA, réduirait le PIB de 0,1 ou 0,2 point, et le capital de 0,6 % , comme l'indique le tableau ci-après.
Impact macroéconomique à long terme d'une substitution d'un montant de 15,6 milliards d'euros de cotisations sociales employeurs par de la TVA
|
|
Remplacement par le même montant de TVA (calibrage ex ante ) (1) |
Maintien des recettes publiques inchangées (calibrage ex post ) (2) |
|||
|
|
Situation initiale (prélèvement à partir des cotisations employeurs) |
TVA sur le secteur privé |
Situation initiale (prélèvement à partir des cotisations employeurs) |
TVA sur le secteur privé |
|
|
Recettes publiques (milliards d'euros) |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
16,7 |
|
|
Autres recettes (milliards d'euros) |
- |
- |
- |
-1,1 |
|
|
Impact sur : (Ecart en % par rapport à la situation actuelle) |
- le PIB |
- |
-0,1 |
- |
-0,2 |
|
|
- le capital |
- |
-0,4 |
- |
-0,6 |
|
|
- l'emploi |
- |
0,0 |
- |
0,0 |
|
|
- le salaire réel |
- |
0,0 |
- |
0,0 |
(1) On ne tient pas compte ici de l'effet de retour du surcroît d'activité sur les autres recettes publiques et le même montant de recettes fiscales est prélevé ex ante sur le secteur privé (15,6 milliards d'euros).
(2) Afin de prélever le même montant net de recettes fiscales sur le secteur privé (15,6 milliards d'euros), il est nécessaire de prélever directement au moins 16,7 milliards d'euros par de la TVA, car la baisse d'activité générée entraîne une diminution des autres recettes publiques (-1,1 milliards d'euros).
Source : direction de la prévision, avec un modèle structurel de l'économie (octobre 2004)
En effet, selon la direction de la prévision le fait de taxer le capital , comme le fait en partie la TVA - du fait des « rémanences de TVA » - est à long terme plus néfaste que de taxer le travail . Cela s'explique par le fait que si les taxations du capital et du travail ont chacune pour effet de réduire le salaire réel net, celle du capital réduit en outre le stock de capital, et donc la productivité apparente du travail. Pour votre rapporteur général, ces appréciations théoriques semblent traduire des biais de conception du modèle et sont peu compréhensibles et donc inexploitables.
Les rémanences de TVA, selon le Conseil des impôts
« La TVA est, dans son principe, un impôt sur la consommation finale et la formation brute de capital fixe (FBCF) des ménages, sur les consommations intermédiaires et la FBCF des administrations (...). Elle est neutre pour les opérateurs assujettis, dans la mesure où ceux-ci facturent la TVA sur leurs ventes, et déduisent la TVA acquittée sur leurs achats.
En réalité, la neutralité de la TVA pour les assujettis n'est que partielle :
- certaines opérations (ou certains agents économiques) ne sont pas soumises à la TVA, soit qu'elles se trouvent hors de son champ d'application, soit qu'elles soient expressément exonérées. Dans les deux cas (qui sont strictement équivalents d'un point de vue économique), la taxe ayant grevé les éléments de prix de l'opération n'est pas déductible ;
- certains assujettis ne versent pas la TVA car ils bénéficient du régime de franchise accordé aux plus petites entreprises (...). Une telle situation peut s'analyser économiquement comme une exonération. La TVA sur les achats n'est pas déductible ;
- certaines catégories de biens et services sont spécifiquement exclues du droit à déduction.
Une partie des consommations intermédiaires et des investissements des entreprises est donc taxée : on parle alors de « rémanences » de TVA.
L'importance quantitative de ce phénomène peut être estimée à partir d'une analyse fiscale menée sur les comptes nationaux. (...) Les ménages ne supportent comptablement qu'environ 68 % du produit de la TVA, contre 15 % pour les administrations, et 16 % pour les entreprises. »
Source : Conseil des impôts, « La taxe sur la valeur ajoutée », XIX eme rapport au président de la République, juin 2001
Ces considérations doivent cependant être nuancées par le fait que ce modèle, « très stylisé » selon les termes de la direction de la prévision, suppose qu' à long terme il n'existe pas de chômage involontaire , ce qui constitue une hypothèse « forte ». Tout cela n'est qu'une vue de l'esprit.
A l'horizon temporel qui est celui de la décision publique, la « TVA sociale » n'aurait probablement pas, selon ces simulations, d'impact significatif sur le PIB.
***
Au total, les simulations économiques obtenues par votre commission peuvent apparaître décevantes. Mais, outre qu'elles reflètent les hypothèses de base des modèles utilisés et demanderaient à être relativisées par une réflexion économique réellement pluraliste, il convient de s'interroger sur les conditions de succès d'un passage à la « TVA sociale », plutôt que de multiplier les arguments en faveur d'un statu quo caractérisé par un niveau très élevé de chômage structurel et par une contestation croissante du modèle français de prélèvements obligatoires. Pour votre rapporteur général, deux éléments complémentaires doivent créer un contexte propice au succès du basculement. D'une part, la politique des rémunérations, incitée par les décisions de l'Etat en matière de SMIC, doit être organisée de manière à limiter les effets éventuellement récessifs de la mesure pour la consommation. D'autre part, la baisse importante des charges sociales rendrait très largement inutiles les dégrèvements actuellement financés par le déficit budgétaire, et qui représentent de l'ordre de 17,1 milliards d'euros à la charge de l'Etat. Dès lors que la compétitivité des produits et services ne nécessitera plus un tel effort, il se produira une véritable bouffée d'oxygène pour nos finances publiques. Il est d'ailleurs surprenant que les distingués macro-économistes de la Direction de la prévision n'aient pas découvert cette évidence...
* 43 Le modèle macroéconométrique Mésange ne permet pas d'identifier correctement les effets de long terme de la taxation du capital.