La loi de sécurité financière : un an après

PREMIÈRE PARTIE :
DES MESURES D'APPLICATION EN VOIE D'ACHÈVEMENT

La loi de sécurité financière traite de matières parfois très techniques et tend de ce fait à s'éloigner sporadiquement de sa vocation théorique, qui serait de s'en tenir aux principes. Elle comporte néanmoins de nombreux renvois à des décrets d'application, qui ont fait l'objet d'un traitement inégal selon les titres. La priorité résidait dans la mise en place rapide de l'AMF, figure tutélaire de la sécurité financière, et les décrets y afférents ont, de ce fait, été pour la plupart pris dans un délai court. En revanche, les décrets des titres II et III connaissent une gestation plus lente , pour diverses raisons : nécessité d'une longue concertation préalable avec les professionnels concernés, complexité des matières traitées, controverses portant sur l'interprétation de la loi et ses implications techniques, ou plus prosaïquement inertie et surcharge de travail des administrations de Bercy et de la Chancellerie.

Le rythme d'élaboration de ces décrets a néanmoins été accéléré au cours des deux derniers mois, de telle sorte que la majorité des dispositions de la loi seront pleinement opérationnelles peu de temps après son premier anniversaire.

Une pièce majeure du dispositif réglementaire réside cependant dans le futur règlement général de l'AMF , qui irrigue l'ensemble de la loi et doit succéder, à terme, aux règlements de la COB et du CMF, qui demeurent jusque là en vigueur. Ce règlement général ne sera pas finalisé en une seule étape, mais constitué en fonction des priorités réglementaires, et sa première version devrait voir le jour à l'automne 2004.

L'état d'avancement des décrets d'application de la LSF est résumé dans les deux tableaux ci-après.

Décrets d'application publiés
Références LSF et code législatif		Objet de la mesure réglementaire		Date de publication
Article 83 LSF ( art. L. 424-1 et L. 451-1 du code des assurances )		Décret portant transposition de la 4 ^ème directive sur l'assurance automobile.		Décret n° 2003-1237 publié au JO du 24 décembre 2003.
Article 3 LSF ( art. L. 621-2 du code monétaire et financier ) Article 4 LSF ( art. L. 621-3 du code monétaire et financier ) Article 6 LSF ( art. L. 621-5 du code monétaire et financier ) Article 7 LSF ( art. L. 621-5-1 et L. 621-5-2 du code monétaire et financier ) Article 11 LSF ( art. L. 621-9-1 et L. 621-9-2 du code monétaire et financier ), Article 20 LSF ( art. L. 621-30 du code monétaire et financier )		Décret relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité des marchés financiers.		Décret n° 2003-1109 publié au JO du 21 novembre 2003.
Article 7 LSF ( art. L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code monétaire et financier )		Décret simple relatif aux ressources de l'AMF.		Décret n° 2003-1290 publié au JO du 26 décembre 2003
Article 32 LSF ( art. L. 323-1-1 du code des assurances )		Décret portant transposition des directives 2002/12/CE et 2002/13/ CE relatives à l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance vie et non-vie et relatif à la provision pour risque d'exigibilité.		Décret n° 2003-1236 publié au JO du 24 décembre 2003.
Article 29 LSF ( art. L. 332-1-4, L. 413-3 et L. 413-4 du code des assurances )		Décret relatif au Comité des entreprises d'assurances.		Décret n° 2004-221 publié au JO du 14 mars 2004.
Article 30 LSF ( art. L. 310-12-1, L. 310-19-1 et L. 320-20-1 du code des assurances )		Décret relatif à l'organisation et au fonctionnement de la CCAMIP.		Décret n°2004-693 du 15 juillet 2004 paru au JO du 16 juillet 2004.
Article 30 LSF ( art. L. 310-12-1 du code des assurances )		Nomination du Président de la CCAMIP.		Décret du 17 juillet publié au JO du 18 juillet 2004.
Article 30 LSF ( art. L. 310-12-1 du code des assurances )		Arrêté interministériel nommant les membres de la CCAMIP.		Arrêté du 17 juillet 2004 publié dans le JO du 18 juillet 2004.
Article 58 LSF ( art. L. 214-4 du code monétaire et financier ) Article 59 LSF ( art. L. 214-7 du code monétaire et financier ) Article 62 LSF ( art. L. 214-2 du code monétaire et financier ) Article 63 LSF ( art. L. 214-35 du code monétaire et financier )		Décret relatif aux OPCVM.		Décrets n° 2003-1103 et 2003-1104 publiés au JO du 22 novembre 2003.
Article 85 LSF ( art. L. 132-5-1 et L. 132-22 du code des assurances )		Arrêté relatif à l'information des souscripteurs de contrats d'assurance-vie.		Arrêté du 21 juin 2004 publié au JO du 29 juin 2004
Articles 81 et 82 LSF ( art. L. 421-1, L. 421-9, L. 421-9-2, L. 421-9-4 et L. 421-9-6 du code des assurances )		Décret relatif au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.		Décret n° 2004-176 du 17 février 2004. paru au JO du 24 février 2004.
Article 87 LSF ( art. L. 311-9 du code de la consommation )		Décret fixant le modèle du bordereau-réponse de refus des modifications proposées lors de la reconduction du contrat de crédit, dans le cadre des mesures renforçant l'encadrement de la publicité sur le crédit et l'information du consommateur sur le crédit renouvelable		Décret n° 2004-202 du 4 mars 2004 publié au JO du 5 mars 2004
Article 100 LSF ( art. L. 821-4 et L. 821 11 du code de commerce ) Article 103 LSF ( art. L. 822-5 et L. 822-7 du code de commerce ) Article 104 LSF ( art. L. 822-16 du code de commerce )		Décret portant modification du décret n° 69-810 du 12 août 1969 relatif à l'organisation de la profession et au statut professionnel des commissaires aux comptes de sociétés et relatif au Haut Conseil du commissariat aux comptes.		Décret n° 2003-1121 publié au JO du 27 novembre 2003.
Textes non publiés : état d'avancement des travaux au 22 juillet 2004
Articles 22 et 26 LSF ( art. L. 614-1 et L. 614-2 du code monétaire et financier, art. L. 411-1 et L. 411-2 du code des assurances )	Décret relatif au Comité consultatif du secteur financier et au Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière.		Signé par le ministre de l'économie, des finances et de l'indsutrie. A la signature du Premier ministre : publication en attente de l'arrêté de nomination des membres du CCLRF et du CCSF.
Articles 22 et 26 LSF (art. L. 614-1 et L. 614-2 du code monétaire et financier, art. L. 411-1 et L. 411-2 du code des assurances)	Arrêté ministériel nommant les membres du CCLRF et du CCSF.		Dans l'attente de nomination des membres désignés par l'Assemblée nationale, saisie en avril 2004.
Article 30 LSF ( art. L. 310-12-4 du code des assurances )	Détermination du taux de la contribution pour frais de contrôle.		Décret prêt, devant être soumis pour avis à la CCAMIP.
Article 31 LSF (art. L. 310-20-1 du code des assurances)	Nature et modalités de transmission de documents par la CCAMIP à l'INSEE, la DRES et la DSS.		Décret dans l'attente de la précision par la DRES et la DSS des données qu'elles estiment nécessaires.
Article 36 LSF ( art. L. 213-4 du code monétaire et financier )	Réforme du régime des titres de créances négociables.		Consultation achevée. Projet de décret simple soumis à l'arbitrage du Ministre de l'économie..
Article 50 LSF ( art. L. 341-2, L. 341-4, L 341-5 et L. 341-16 du code monétaire et financier )	Décret relatif au démarchage bancaire et financier : fixation des seuils quantitatifs des investisseurs personnes morales, conditions d'accès à la profession, niveau minimal des garanties apportées par l'assurance RCP, conditions d'exercice du droit de rétractation.		En cours de consultation jusqu'à mi-août auprès des professionnels. Nécessite un avis du CCLRF.
Article 50 LSF ( article L. 341-7 du code monétaire et financier )	Décret relatif aux modalités de constitution et de tenue du fichier des démarcheurs (article L341-7 du code monétaire et financier).		Publication en attente de la finalisation de la négociation avec la Banque de France (convention). Avis conforme de la CNIL.
Article 50 LSF ( art. L. 341-8 du code monétaire et financier )	Arrêté relatif au modèle de carte de démarchage.		Consultation achevée et texte prêt. En attente de pouvoir être soumis au CCLRF.
Article 55 LSF ( art. L. 541-2, L. 541-3, L. 541-4 et L. 541-5 du code monétaire et financier )	Décret relatif à la création d'un statut de conseiller en investissements financiers (CIF) et d'une liste des CIF tenue par les professionnels et centralisée par l'AMF.		Consultation par l'AMF achevée et texte prêt. Avis conforme de la CNIL. Signature subordonnée à l'avis de la Commission de la réglementation de l'Assurance en septembre (ou du CCLRF s'il est constitué à cette date).
Article 64 LSF ( art. L. 214-4l et L. 214-46 du code monétaire et financier ) Article 65 LSF ( art. L. 214-48 du code monétaire et financier )	Décret relatifs aux fonds commun de créances : conditions dans lesquelles un FCC peut emprunter ou émettre des titres de créances, conditions dans lesquelles un FCC peut déroger à l'interdiction de cession de créances non échues ou déchues de leur terme, énonciations du bordereau de cession de créances, modalités de fonctionnement du compte d'affectation spéciale, modalités d'exercice de la fonction de dépositaire des créances et liquidités d'un FCC, conditions d'exercice de la conservation des créances du FCC par le cédant ou l'organisme de recouvrement des créances.		Décret transmis au Conseil d'Etat pour examen le 16 juillet 2004.
Article 80 LSF ( art. L. 124-5 du code des assurances )	Décret relatif à la responsabilité civile générale.		Transmis pour avis au Conseil d'Etat le 30 juin 2004.
Article 89 LSF ( art. L. 322-2-1 et L. 322-26-2 du code des assurances )	Décret relatif à l'administration des sociétés d'assurance mutuelles.		Décret transmis au Conseil d'Etat pour examen le 30 juin 2004.
Article 122 LSF ( art. L. 621-18-2 du code monétaire et financier )	Décret relatif aux obligations de déclaration des transactions des dirigeants d'une personne faisant appel public à l'épargne.		Projet de décret prêt. Lancement de la procédure de consultation des professionnels.
Article 126 LSF ( art. L. 452-1 et L. 452-2 du code monétaire et financier )	Décret relatif au régime des associations de défense des investisseurs.		Projet de décret en discussion interdirectionnelle.
Articles 135 LSF ( modifiant l'article 30 de la loi n° 84-148 du 1 ^er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises ) Article 136 LSF ( modifiant l'article 13 de la loi n° 85-11 du 3 janvier 1985 relative aux comptes consolidés de certaines sociétés commerciales et entreprises publiques )	Décret relatif aux seuils pour la nomination de commissaires aux comptes dans les établissements publics et pour la production de comptes consolidés.		Projet de décret prêt, envoyé pour accord à la chancellerie en juillet 2004.

I. L'ADOPTION À DES RYTHMES VARIABLES DES MESURES RÉGLEMENTAIRES D'APPLICATION

A. TITRE IER : LA MODERNISATION DES AUTORITÉS DE CONTRÔLE

La plupart des décrets concernant les dispositions visées au titre premier de la loi de sécurité financière (« Modernisation des autorités de contrôle ») ont été adoptés. Une célérité toute particulière doit être relevée pour l'AMF, mise en place moins de quatre mois après la publication de la loi de sécurité financière au Journal officiel. Cette relative célérité peut s'expliquer par la précision des dispositions législatives et par un travail en amont pour l'application de dispositions qui, pour l'essentiel, ont fusionné des autorités préexistantes.

Votre rapporteur général a étudié successivement les dispositions relatives à l'AMF (chapitre premier du titre premier de la loi), celles relatives aux autorités de régulation des entreprises d'assurance, des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (chapitre II du titre premier) et diverses dispositions et mesures transitoires (chapitre III du titre premier).

1. L'Autorité des marchés financiers

L'ensemble des mesures réglementaires relatives à l'AMF, visées aux articles 3 à 20 de la loi de sécurité financière, ont été adoptées.

a) Le décret du 21 novembre 2003 sur le fonctionnement interne et la procédure applicable à l'AMF

Le décret en Conseil d'Etat n° 2003-1109 du 21 novembre 2003 a précisé le fonctionnement interne et la procédure applicable à l'AMF, notamment son régime indemnitaire et comptable, en consolidant les pratiques antérieures de la Commission des opérations de bourse (COB) et du Conseil des marchés financiers (CMF).

Le chapitre premier précise les modalités de réunion et de délibération du collège de l'AMF, de sa commission des sanctions (en prévoyant la possibilité de constituer en son sein des sections) et de ses commissions spécialisées.

Quelques difficultés se sont posées lorsque les pratiques de la COB et du CMF divergeaient . En particulier, le CMF envoyait son rapport aux personnes contrôlées avant l'ouverture de la procédure de sanction, alors que la COB considérait que le respect d'une procédure contradictoire (et l'envoi de ses rapports d'enquête aux personnes contrôlées) ne s'appliquait qu'à compter de l'ouverture de la procédure de sanction. Pour le fonctionnement de la nouvelle autorité, il a été choisi que l'AMF procède à l'envoi de son rapport avant l'ouverture de la procédure de sanction lorsque les enquêtes et les contrôles concernent un professionnel, suivant la pratique antérieure du CMF. En revanche, en cas d'enquêtes réalisées dans le cadre de procédures relevant du délit d'initié (conduites auparavant par la COB), la transmission par l'AMF n'a lieu qu'après le déclenchement de la procédure de sanction.

Le chapitre 2 , relatif aux pouvoirs de l'AMF, rappelle les moyens en personnel dont elle dispose ou auxquels elle peut recourir, ainsi que les pouvoirs d'enquête et les suites des contrôles (section 1), fait état de son pouvoir d'injonction et de prendre des mesures d'urgence (section 2), précise la procédure de sanction (section 3), les notifications par voie d'huissier (section 4) et la coopération avec les autorités étrangères (section 5).

Les voies de recours sont présentées au chapitre 3 . Votre rapporteur général rappelle que les recours contre les décisions relatives aux agréments et aux sanctions relèvent des juridictions administratives, et ceux contre les autres décisions de portée individuelle de la Cour d'appel de Paris.

Le chapitre 4 précise l'organisation administrative (section 1) et le régime budgétaire et comptable (section 2, cf. encadré ci-dessous ), conformément aux principes d'autonomie administrative et financière de l'AMF.

« Les comptes sont établis selon les règles du plan comptable général » (article 34), l'AMF étant dotée d'un agent comptable nommé par arrêté du ministre chargé du budget.

Des moyens suffisants pour la commission des sanctions tendent à être garantis par la consultation du président de la commission des sanctions, recueilli par le secrétaire général avant la délibération du collège sur le budget.

Le secrétaire général a la faculté d'accorder des remises gracieuses, ainsi que des remises totales des majorations de retards ou des pénalités, après l'avis conforme de l'agent comptable.

Dispositions relatives au régime budgétaire et comptable de l'AMF (extraits)

« Section 2 : Régime budgétaire et comptable.

« Article 32

« L'exercice budgétaire et comptable débute le 1er janvier et s'achève le 31 décembre.

« Le collège arrête le budget de l'Autorité des marchés financiers chaque année avant le début de l'exercice. Le budget comporte la prévision des recettes attendues et des dépenses nécessitées par l'exercice des missions confiées à l'Autorité des marchés financiers. Il peut être modifié en cours d'année. Les crédits inscrits au budget n'ont pas de caractère limitatif.

« Avant que le collège ne délibère sur le budget, le secrétaire général recueille l'avis du président de la commission des sanctions sur les moyens affectés à son fonctionnement.

« Les délibérations du collège relatives au budget et à ses modifications sont exécutoires de plein droit à l'issue du délai dont dispose le commissaire du Gouvernement pour demander une seconde délibération.

« Article 33

« L'Autorité des marchés financiers est dotée d'un agent comptable nommé par arrêté du ministre chargé du budget.

« L'agent comptable est responsable personnellement et pécuniairement (...).

« Article 34

« Les comptes de l'Autorité des marchés financiers sont établis selon les règles du plan comptable général. Celui-ci peut faire l'objet d'adaptations proposées par le secrétaire général après avis du collège et approuvées par le ministre chargé du budget.

« Les taux d'amortissement et de dépréciation ainsi que les modalités de tenue des inventaires sont fixés par le règlement comptable et financier.

« L'agent comptable établit un compte financier au terme de chaque exercice. Le compte financier comprend le compte de résultat, le bilan, l'annexe, la balance générale des comptes à la clôture de l'exercice, le tableau de rapprochement des prévisions et des réalisations effectives et, le cas échéant, la balance des comptes spéciaux.

« Le compte financier de l'Autorité des marchés financiers est préparé par l'agent comptable et soumis par le secrétaire général au collège qui entend l'agent comptable. Le compte financier est arrêté par le collège. Il est transmis à la Cour des comptes par le secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers, accompagné des délibérations du collège relatives au budget, à ses modifications et au compte financier, et de tous les autres documents demandés par les ministres ou par la cour, dans les quatre mois qui suivent la clôture de l'exercice.

« Le rapport annuel fait une présentation du compte financier et reproduit le compte de résultat et le bilan.

« Article 35

« L'agent comptable est tenu de faire diligence pour assurer le recouvrement de toutes les ressources de l'Autorité des marchés financiers (...).

« Article 38

« Le secrétaire général peut décider, après l'avis conforme de l'agent comptable :

« 1° En cas de gêne des débiteurs, d'accorder une remise gracieuse des créances de l'Autorité des marchés financiers (...) ;

« 2° Sur demande justifiée des débiteurs, d'accorder la remise totale ou partielle des majorations de retard ou des pénalités appliquées aux droits et contributions mentionnés à l'article L. 621-5-4 du code monétaire et financier ;

« 3° Une admission en non-valeur des créances de l'Autorité des marchés financiers, en cas d'irrécouvrabilité avérée ou d'insolvabilité des débiteurs.

« Le collège fixe le montant au-delà duquel l'une des remises mentionnées au 1° ou 2° est soumise à son approbation. (...)

« Article 40

« Toutes les dépenses doivent être liquidées et ordonnancées au cours de l'exercice auquel elles se rattachent. Les dépenses de l'Autorité des marchés financiers sont réglées par l'agent comptable sur l'ordre donné par le secrétaire général ou après avoir été acceptées par ce dernier. (...)

« Article 43

« L'Autorité des marchés financiers dépose ses fonds au Trésor (...). Les fonds de l'Autorité des marchés financiers peuvent donner lieu à rémunération et faire l'objet de placements selon les conditions générales définies par le collège.

Source : extraits du décret n° 2003-1109 du 21 novembre 2003 relatif à l'Autorité des marchés financiers

Le chapitre 5 est relatif au régime du personnel. Conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi de sécurité financière, l'article 46 du décret du 21 novembre 2003 précité rappelle que l'AMF peut employer des personnels de statuts divers :

« Les agents contractuels de droit public de l'Autorité des marchés financiers peuvent être employés à temps plein ou à temps partiel, pour une durée déterminée ou indéterminée.

« Des fonctionnaires, des magistrats ou des militaires peuvent être détachés ou mis à disposition auprès de l'Autorité des marchés financiers dans les conditions prévues par leur statut respectif.

« L'Autorité des marchés financiers peut mettre à disposition des agents contractuels de droit public et des salariés de droit privé auprès d'un autre employeur public ou se voir mettre à disposition du personnel par un autre employeur public. Ces mises à dispositions font l'objet d'une convention conclue entre l'Autorité des marchés financiers et l'autre employeur ».

Les agents de droit privé bénéficient d'un régime de protection sociale spécifique, comportant une retraite complémentaire obligatoire et la possibilité de mettre en place une protection sociale complémentaire.

Conformément au premier alinéa de l'article 55 du décret du 21 novembre 2003 précité, « les rémunérations des personnels peuvent comporter une part variable destinée à rétribuer l'effort et la performance ».

Le chapitre 6 procède à l'abrogation de diverses dispositions législatives.

Le chapitre 7 comporte des dispositions transitoires, relatives notamment au règlement intérieur et à la désignation des membres lors de la première séance du collège de l'AMF.

b) Le décret du 26 décembre 2003 sur le montant du droit dû par les personnes soumises au contrôle de l'AMF

Le décret n° 2003-1290 du 26 décembre 2003 précise le montant du droit fixe dû par les personnes soumises au contrôle de l'AMF, en application de l'article 7 de la loi.

Le taux fixe retenu pour la contribution au budget de l'AMF des personnes soumises à son contrôle devrait lui permettre de disposer de ressources de l'ordre de 41 millions d'euros, auxquelles devraient s'ajouter des ressources propres complémentaires de l'ordre de 1,5 million d'euros .

Ce niveau de ressources apparaît conforme aux prévisions effectuées lors de la discussion du projet de loi, alors que votre rapporteur général avait insisté sur le niveau des ressources de l'AMF nécessaire au bon accomplissement de ses missions. Ces prévisions devraient en outre être dépassées en 2004 , car elles sont fondées sur une estimation prudente correspondant aux années 2002 et 2003 - marquées par un faible nombre d'introductions en bourse et d'offres publiques d'achat.

c) Les mesures nominatives

Les mesures de nomination des membres de l'AMF ont également été adoptées. Seule la nomination du président de l'AMF relève d'un décret du président de la République.

En particulier, en application de l'article 3 de la loi de sécurité financière, un décret du 21 novembre 2003 a procédé à la nomination de M. Michel Prada comme président de l'AMF.