B. LE PROJET DE TGAP
Les réflexions menées à la fin des années 90 sur la TGAP, jalonnées par plusieurs rapports parlementaires 14 ( * ) , conduisaient au projet suivant :
- d'une part, instaurer des taxes sur la pollution des eaux ou plus généralement des milieux aquatiques proportionnées aux « déséconomies externes » engendrées par les activités polluantes, en application du « principe pollueur - payeur », taxes affectées au budget général de l'Etat ;
- d'autre part, financer en tout ou en partie les travaux et actions visant à réduire la pollution à partir du budget général, directement ou indirectement à travers les agences.
Le cas échéant, le dispositif de mutualisation financière à l'échelle des bassins hydrographiques défini par les articles 14, 14-1 et 14-2, de la loi précitée du 16 décembre 1964, mis en oeuvre par les comités de bassin et les agences de l'eau, était remis en cause. Dans ce dispositif, les taxes prélevées par les agences, en principe proportionnelles aux pollutions (article 14-1), sont, toujours théoriquement, arrêtées pour financer les dépenses des programmes pluri-annuels d'intervention des agences (article 14-2), c'est-à-dire les aides que les agences versent aux maîtres d'ouvrage publics ou privés pour réaliser des travaux tendant à réduire la pollution des milieux aquatiques. Ces taxes, calculées en fonction des besoins d'aide à verser aux maîtres d'ouvrage, peuvent donc, en pratique, être aussi bien supérieures qu'inférieures à la valeur des déséconomies externes engendrées par les activités polluantes. La création de la TGAP visait donc un objectif de plus grande efficacité économique, d'une part, en taxant la pollution, afin d'influer sur les comportements polluants, sans considération de dépenses à financer, et, d'autre part, en finançant les besoins selon des critères rationnels, sans considération des recettes à dépenser. La connexion entre le produit des taxes et des besoins de financement n'est en effet justifiée que dans certaines théories économiques classiques, mais, dans la réalité, il n'y a aucune raison pour que le produit de taxes établies en appliquant le principe « pollueur-payeur » soit identique au montant des besoins de financement de la lutte contre la pollution.
La TGAP avait été établie dans le domaine des déchets en 1999, le financement de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) étant désormais assuré par des subventions versées par le budget de l'Etat. L'extension de ce dispositif au domaine de l'eau a suscité une forte hostilité des comités de bassin et des agences de l'eau. Redoutant, non sans raison, que la TGAP remette en cause le dispositif de la loi de 1964, ils s'y sont opposés : en effet, même si les institutions de bassin, comités de bassin et agences, étaient maintenues pour prélever les taxes et distribuer les aides, la TGAP leur aurait fait perdre leur très grande autonomie dans la fixation des unes et la distribution des autres. Derrière le principe, au demeurant très discutable, selon lequel « l'eau paye pour l'eau », c'est-à-dire « l'eau ne doit payer que pour l'eau » qu'ils défendaient, il y avait surtout la volonté de ne pas être placé sous la tutelle de l'Etat, en général, et de rester préservé des aléas de sa politique budgétaire, en particulier.
Dans ces circonstances, le gouvernement a renoncé à son projet de TGAP sur l'eau et à la meilleure rationalité économique qu'il était censé introduire, sauf une taxe créée par la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, assise sur des pollutions difficilement taxables en application de la loi du 16 décembre 1964. Il s'agit d'une taxe sur les lessives, sur les produits phytosanitaires, ainsi que sur les granulats, dont le rendement attendu pour 2000 était de 1 milliard de francs, dont 500 millions de francs pour les lessives, 300 millions de francs pour les produits phytosanitaires, 200 millions de francs pour les granulats, qu'ils soient ou non d'origine alluvionnaire 15 ( * ) .
En revanche, le gouvernement a décidé de soumettre au Parlement, dans le cadre de la loi de finances pour 2000, la création d'un nouvel impôt affecté à un compte d'affectation spéciale pour l'eau. Le ministre chargé de l'environnement a fait une communication en conseil des ministres sur ce dispositif le 27 octobre 1999 16 ( * ) .
* 14 Notamment à l'Assemblée nationale, les rapports d'information de Mme Nicole Bricq sur la fiscalité écologique du 23 juin 1998 et de M. Yves Tavernier sur la taxe générale sur les activités polluantes et la politique de l'eau, « La fiscalité au secours de l'eau » du 22 septembre 1999 et, au Sénat, le rapport d'information n° 112 de M. Jean François-Poncet sur la réforme des agences de l'eau du 10 décembre 1998.
* 15 Annoncée par le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement comme devant s'inscrire dans le cadre général de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), cette taxe a été créée par la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000. Selon le ministre, « le système de taxes affectées en vigueur jusqu'à l'an dernier [1998] visait uniquement à dégager des ressources pour réparer les dommages occasionnés par les activités polluantes ; il n'avait ni pour objectif, ni pour effet de les éviter. La TGAP, à l'inverse, envoie aux consommateurs un « signal-prix » les incitant à réduire l'utilisation des produits polluants et à s'orienter vers des produits moins polluants » (extraits du dossier établi par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement pour la communication au conseil des ministres du 27 octobre 1999).
Cette taxe est affectée au « fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » (FOREC), établissement public national à caractère administratif institué par la loi du 29 décembre 1999, qui a été créé longtemps après. Ces deux dispositions, introduites par l'article 5 de ladite loi, sont désormais inscrites au code de la sécurité sociale, respectivement aux articles L. 131-10 et L. 131-8 du nouveau chapitre I quater du titre III du livre I du dit code.
La taxe proprement dite est définie par l'article 7 de la loi : cet article modifie les articles 266 sexies à decies et introduit un nouvel article 266 terdecies dans le code des douanes. Dans la loi, cette taxe est dénommée « taxe générale sur les activités polluantes visée aux articles 266 sexies à 266 terdecies du code des douanes ».
L'évaluation du rendement de cette taxe figure dans le dossier précité, établi par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement pour la communication au conseil des ministres du 27 octobre 1999.
* 16 Les décisions relatives à ce dispositif ont été arrêtées lors de réunions interministérielles tenues le 5 octobre puis le 15 octobre 1999 dont le compte rendu est daté du 5 novembre.