1. Les différences de potentiel entre les différentes assiettes
Depuis
des années, on assiste, du fait de la concurrence fiscale
internationale, à l'atténuation de la progressivité de
l'impôt sur le revenu et ce quelle que soit « la couleur
politique » des gouvernements successifs, ainsi que,
corrélativement, et à la réduction, sous des formes
diverses, des prélèvements sociaux pesant sur les bas salaires en
vue de restaurer la compétitivité de l'industrie et d'augmenter
l'incitation au travail.
Il en résulte une tendance lourde à l'affaiblissement du
potentiel de l'impôt sur le revenu tel qu'il résulte du
barème progressif classique
, mais également des cotisations
sociales traditionnelles, dont une part du produit de plus en plus importante
est prise en charge par l'Etat en compensation des différents
allégements dont bénéficient leurs redevables. Cette
tendance s'est traduite par une montée en puissance des
prélèvements
sui generis
que constitue l'ensemble CSG-CRDS.
Désormais, le principal impôt sur le revenu acquitté par
les Français est un impôt proportionnel, la contribution sociale
généralisée (CSG), à laquelle il convient
d'adjoindre la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).
Le produit de l'impôt sur le revenu et de l'ensemble CSG-CRDS
(en milliards d'euros)
On a toutes les raisons de croire que cette tendance devrait se poursuivre en
l'absence de maîtrise des besoins de santé. Votre commission des
finances estime que, si une telle évolution se poursuivait, elle devrait
aboutir, à terme, à la fusion, ou du moins à la
juxtaposition, de l'ensemble CSG-CRDS avec l'impôt sur le revenu.
a) Les limites de l'impôt sur le revenu
Depuis
le début des années 1980, on assiste, dans les pays de l'OCDE,
à une diminution des taux marginaux de l'impôt sur le revenu. A
côté bien sûr du Royaume-Uni qui le premier a ouvert la voie
en faisant passer son taux supérieur de 60 à 40 %, on trouve
la plupart des grands pays qu'il s'agisse de l'Espagne, de l'Allemagne, de
l'Italie ou même de la Suède. Seuls les pays du Benelux semblent
encore résister à cette tendance.
La France a rejoint tardivement le mouvement mais son taux marginal est quand
même passé de 65 % en 1986 à 48 % aujourd'hui.
Cette évolution présente néanmoins dans notre pays un
certain nombre de caractéristiques spécifiques dans la mesure
où elle ne s'est pas encore accompagnée d'une simplification de
son mode de prélèvement et de la suppression de ce qu'il est
convenu d'appeler les niches fiscales.
Il en résulte une certaine faiblesse du potentiel contributif de cet
impôt, dont le produit tend à plafonner aux alentours de
50 milliards d'euros. En pourcentage de recettes fiscales, l'impôt
sur le revenu occupe une place de plus en plus limitée.
L'IR est donc un impôt à faible potentiel du fait de
l'étroitesse de son assiette - 50 % des foyers fiscaux ne sont
pas imposables -, et de son extrême concentration
- 1/10
ème
de contribuables les plus aisés paient
presque les trois quarts de l'impôt sur le revenu.
b) Les atouts de la CSG
Les
prélèvements proportionnels à assiette large que sont la
CSG et la CRDS, sont devenus en quelques années, à
côté des cotisations traditionnelles, le moyen de financement par
excellence des dépenses sociales.
Le rôle croissant de ces prélèvements résulte de
leur simplicité : simplicité du mode de calcul, au moins
relative, avec une assiette large et un nombre de taux relativement restreint,
simplicité de gestion avec le prélèvement à la
source.
L'attachement des Français à une certaine progressivité de
l'impôt ne constitue pas une objection de poids s'agissant du financement
de prestations. Ainsi, un régime de financement proportionnel au revenu,
non plafonné, est en lui-même suffisamment progressif pour
manifester la solidarité entre les Français face aux risques
sociaux. La progressivité d'un prélèvement ne
s'apprécie pas seulement en regardant la part du revenu
prélevé, encore faut-il s'intéresser aux prestations dont
ces prélèvements sont la contrepartie, et, de ce point de vue, on
a des raisons de penser que la consommation des services sociaux diminue en
pourcentage du revenu au fur et à mesure que celui-ci
s'élève.